ac-1992-0212•Asylum center in housing zone was not a change of use
ac-1992-0212Kantonsgericht28.06.1993Dismissed
Von Omnilex extrahiert
Christian Rinderknecht, owner of a neighboring building in Chavornay, challenged the municipality's tolerance of an asylum-seeker accommodation center operated by Triosa SA in a residential building. He argued that the use required a hospitality patent and violated zoning rules. The Tribunal administratif held that the center did not fall under the LADB patent regime, that the residential use in a collective-housing zone remained compatible with the plan, and that density and nuisance concerns did not amount to a change of use. The appeal was dismissed and costs were imposed on the appellant.
Art. 103 lit. a OJ; art. 19 LADB; art. I 2 RPQ; art. 25 RATC; change of use and standing in zoning disputes. A neighboring owner has standing where he is specially and directly affected by the contested use of a nearby property. The accommodation of asylum seekers in an existing residential building does not, as such, constitute a hotel-type lodging business subject to the hospitality patent regime if the stay exceeds two months and no hotel services are provided. Nor does such use amount, in principle, to a prohibited change of use in a zone devoted to collective or semi-collective housing, even if occupancy is comparatively dense or may create nuisance; in that event, the competent authorities must enforce hygiene and police rules, not zoning law (consid. 1-4).
canton de vaud
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
du 28 juin 1993
sur le recours interjeté par Christian Rinderknecht , domicilié à Chavornay, représenté par l'avocat Edmond CM de Braun,
contre
la décision de la Municipalité de Chavornay , du 1er juin1992, tolérant l'exploitation d'un centre d'hébergement pour requérants d'asile dans un immeuble d'habitation propriété de la société Triosa SA .
Statuant à huis clos,
le Tribunal administratif, composé de
MM. J.-A. Wyss, juge
J.-J. Boy de la Tour, assesseur
A. Chauvy, assesseur
Greffier : Mlle A.-C. Favre, sbt
constate en fait :
A. Christian Rinderknecht est propriétaire de la parcelle no 277 du cadastre de la Commune de Chavornay, au lieu dit "En Mollenchire", sur laquelle s'élève un bâtiment d'habitation collective, entièrement voué à l'habitation.
Dans le même secteur s'implantent plusieurs bâtiments d'habitation collective, dont celui propriété de la société Triosa SA, situé sur la parcelle no 229.
Les lieux sont compris dans le périmètre du plan de quartier "Longilloux-Mollenchire", approuvé par le Conseil d'Etat le 7 septembre 1984. Selon l'art. I 2 du règlement lié à ce plan (RPQ) le bâtiment propriété de Triosa SA est voué à l'habitation collective ou semi-collective. L'art. VIII 1 RPQ précise que dans l'option de favoriser l'animation d'une vie de quartier, le 50 % au moins de la surface brute de plancher utile des rez-de-chaussée de ces bâtiments est recommandée pour une affectation de logements.
B. Triosa SA loue le bâtiment implanté sur la parcelle no 229 à l'Etat de Vaud, qui y place des requérants d'asile, par l'intermédiaire de la Croix-Rouge Suisse, mandatée pour assurer leur encadrement. Le nombre maximum de requérants est fixé à 175; ceux-ci sont répartis dans une trentaine d'appartements, dans lesquels sont logées des familles ou des personnes regroupées. Certains appartements de quatre pièces abritent jusqu'à sept personnes. Au 31 octobre 1992, 134 requérants totalisant 17 nationalités étaient hébergés dans le centre, chiffre qui devrait rester stable, selon le représentant du Service de prévoyance et d'aide sociales. La durée moyenne des séjours des personnes et familles accueillies est de 9 mois à une année.
La présence de requérants d'asile sur le territoire communal a fait l'objet de plusieurs plaintes pour troubles à la tranquillité publique. Christian Rinderknecht a agi tant auprès de la société Triosa SA qu'auprès des autorités communales et cantonales pour faire cesser les nuisances engendrées par les occupants du centre d'hébergement, plusieurs de ses locataires ayant résilié leur bail se plaignaient d'atteinte au repos nocturne. Il a en outre invité la municipalité à statuer sur le changement d'affectation intervenu sur le bâtiment occupé par les requérants d'asile.
En date du ler juin 1992 la municipalité a fait savoir à Christian Rinderknecht qu'elle n'assimilait pas l'occupation du bâtiment litigieux par des requérants d'asile à un changement d'affectation.
C. Christian Rinderknecht a recouru contre cette décision le 9 juin 1992. Il fait valoir que la location du bâtiment litigieux à des requérants d'asile ne répond pas à l'affectation de la zone, que la législation fédérale sur l'asile ne l'emporte pas sur celle de l'aménagement du territoire et que l'Etat ne saurait pour des raisons purement financières transgresser les règles sur l'affectation de la zone. Il conclut à l'annulation de la décision attaquée et à la cessation de l'exploitation du centre d'hébergement.
La municipalité et la société Triosa SA ont conclu au rejet du recours par mémoires respectifs du 14 juillet et du 4 août1992.
D. Le Tribunal administratif a tenu séance le 16 décembre1992 et a procédé à une visite des lieux.
Considère en droit :
Le recourant, qui est certes mû essentiellement par un intérêt économique, invoque toutefois également une violation des règles sur l'affectation de la zone. A ce titre, sa qualité pour agir doit être reconnue dans les mêmes limites que celles prévues pour l'art. 103 lit. a OJ (ATF 118 Ib 29 ss; TA AC 92/191 du 5 mars 1993). Selon l'art. 103 lit. a OJ, a qualité pour agir quiconque est atteint par la décision attaquée et a un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée. Cette disposition n'exige pas que le recourant soit touché dans ses droits ou ses intérêts juridiquement protégés; un intérêt de fait suffit. L'art. 103 OJ permet donc au recourant de faire valoir ses droits lorsqu'il est menacé dans ses intérêts de nature matérielle, économique ou idéale, et cela même si l'intérêt privé du recourant ne correspond pas à l'intérêt protégé par la norme invoquée (ATF 104 Ia 248 ss notamment 249 consid. 5b et 255/256 consid. 7c). Mais pour contester une décision, le recourant doit être touché de façon plus intense que n'importe quel citoyen et se trouver avec l'objet du litige dans un rapport spécial, direct et digne d'être pris en considération (ATF 116 Ib 450, consid. 2b).
Le recourant est propriétaire d'un bâtiment situé à une trentaine de mètres de la construction mise en cause. Il est par conséquent incontestablement touché plus que n'importe quel autre citoyen de la commune par l'affectation de ce bâtiment. Il a ainsi un intérêt digne de protection à faire respecter les règles de planification valables pour le bien-fonds litigieux.
La LADB réglemente l'octroi de patentes pour les établissements publics, les établissements analogues et les autres débits de mets et boissons (art. 1 et 2 LADB). Selon l'art. 19 LADB, la patente d'hébergement permet de loger professionnellement des hôtes, pour une durée maximum de deux mois, dans des chambres, appartements ou chalets meublés (à l'exclusion du service des petits déjeuners, des mets et des boissons). Il s'agit d'une nouvelle patente qui remplace celle de location ou sous-location de chambres. Le but est de permettre un contrôle sur ce genre d'entreprise qui a un caractère para-hôtelier, en particulier sur la manière dont celle-ci est exploitée et sur les locaux mis à disposition de la clientèle. L'exploitation doit avoir un caractère professionnel, mais elle ne tombe plus sous le coup de l'art. 19 LADB lorsque la durée de mise à disposition des locaux dépasse deux mois; on se trouve alors dans le cas de location ordinaire (BGC, aut. 1984, 638).
Le centre d'hébergement pour requérants d'asile litigieux n'entre pas dans le champ d'application de l'art. 19 LADB. D'une part la sous-location des appartements aux requérants d'asile excède une durée de deux mois; d'autre part, et surtout, le bâtiment litigieux n'est pas organisé comme une exploitation hôtelière. Il existe certes un bureau pour assurer la surveillance du centre ainsi qu'un studio transformé en local collectif avec une télévision. Chaque famille et occupants des appartements s'organise cependant librement, sous réserve des tâches de nettoyage des locaux et couloirs communs pour lesquelles une rotation est prévue. Aucun repas ni service d'entretien n'est fourni dans les chambres. Dans ces conditions, le bâtiment en cause n'est pas géré très différemment d'un immeuble locatif dans lequel seraient présents les bureaux de la gérance et une conciergerie. Il se différencie également d'un apparthôtel, pour lequel la patente définie à l'art. 15 LADB permet de loger des hôtes et de leur servir mets et boissons dans des chambres, avec au minimum les services d'un hôtel garni.
En conséquence, l'affectation des locaux litigieux à un centre d'hébergement pour requérants d'asile ne nécessite aucune autorisation spéciale fondée sur la LADB. Au surplus, il n'apparaît pas qu'une autre autorisation spéciale soit requise pour l'affectation d'un bâtiment d'habitation à un centre de requérants d'asile, du moins tel qu'organisé en l'espèce.
Dans son prononcé no 6736, du 20 novembre 1990, partiellement publié in RDAF 19991, p. 84, la CCRC avait considéré que l'hébergement des requérants d'asile par les cantons constitue une tâche fédérale, dans l'exécution de laquelle les prescriptions cantonales et communales en matière de constructions doivent s'effacer, sous réserve du cas où cette soumission entraverait le canton dans l'exécution de ses tâches découlant de la constitution ou de la loi.
Le Tribunal administratif s'est prononcé différemment en considérant que bien que la mise à disposition de logements à des demandeurs d'asile constitue une tâche urgente, elle n'implique aucune dérogation à l'assujettissement des centres nécessaires au droit formel et matériel de l'aménagement du territoire et des constructions; ainsi, la transformation d'anciens bureaux en zone de villas en un centre pour une vingtaine de requérants d'asile a-t-elle été jugée non conforme (TA AC 91/147, du 18 août 1992). Le fait que les communes n'aient aucune autonomie quant au nombre de requérants qu'elles doivent loger sur leur territoire (Arrêt du Tribunal fédéral publié in ZBL 1990, 347) ne signifie pas encore qu'une exception aux règles sur les constructions et l'aménagement du territoire doive être accordée pour le bâtiments occupés ou construits à cet effet.
Selon l'art. I 2 RPQ, le bâtiment litigieux est situé dans un secteur voué à l'habitation collective ou semi-collective. Telle est bien l'affectation des locaux occupés par les requérants d'asile. Déjà appelé à se prononcer sur la question, le Tribunal administratif a considéré que l'affectation de locaux à l'usage d'un centre d'hébergement pour des requérants d'asile n'est en principe pas incompatible avec une zone d'habitation collective (TA AC 91/147, précité du 18 août 1992; dans ce sens également ZBL 1990, 419 ss; ZBL 1992, 184 ss; AGVE 1991, 543; JAB 1992, 14, 103).
Selon le recourant, cependant, la sous-location des logements par la Croix-Rouge aux requérants d'asile implique une densité d'utilisation plus élevée que celle d'une famille normale. La visite des lieux a démontré le contraire. La répartition des requérants dans les logements se fait en principe par familles ou regroupement de plusieurs personnes isolées, selon leur nationalité. Le nombre maximum de personnes logées s'élevait à sept, dont des enfants, dans des appartements de quatre pièces. Une telle densité n'est pas, en soi, inadmissible. Un problème d'hygiène pourrait certes se poser en cas de suroccupation des locaux, si le volume habitable minimum par personne prescrit à l'art. 25 RATC n'était plus respecté. Dans un tel cas, on ne peut exclure une révocation du permis d'habiter. Il incombe à la municipalité de veiller au respect des règles en la matière.
Enfin, le fait que les demandeurs d'asile - de race, de culture et de langue différentes de celles des habitants de la commune dans laquelle ils sont accueillis - soient en principe plus bruyants que les autochtones ne saurait constituer un motif de changement d'affectation du bâtiment qu'ils occupent (voir à cet égard ZBL 1992, 184 ss). Les règles générales de droit public et privé en matière de protection contre les nuisances restent applicables. En particulier, en cas de trouble à la tranquillité nocturne, il incombe aux autorités compétentes de prendre les mesures nécessaires, sur la base du règlement de police. La présence de personnes étrangères, pour un séjour d'une courte durée, peu motivées par leur intégration dans le secteur où elles sont nécessairement logées à titre provisoire, implique sans doute une surveillance accrue des autorités non seulement locales, mais également cantonales, chargées d'assurer leur encadrement. On ne saurait cependant en déduire un mode d'habitation à ce point différent de celui d'un locatif usuel pour conclure qu'une autorisation est nécessaire.
Dans les conditions précitées, l'occupation par de requérants d'asile d'une maison d'habitation ayant déjà fait l'objet d'un permis de construire ne constitue pas un changement d'affectation nécessitant une autorisation.
Par ces motifs,
le Tribunal administratif
a r r ê t e :
I. Le recours est rejeté.
II. Un émolument de justice de Fr. 1'500.-- (mille cinq cents francs) est mis à la charge du recourant Christian Rinderknecht.
III. a) Une somme de Fr. 800 (huit cents francs) est allouée à titre de dépens à la société constructrice Triosa SA, à charge recourant Christian Rinderknecht.
b) Une somme de Fr. 800 (huit cents francs) est allouée à titre de dépens à la Commune de Chavornay, à charge recourant Christian Rinderknecht.
ACF/Lausanne, le 28 juin 1993
Au nom du Tribunal administratif :
Le président : Le greffier :
Von Omnilex extrahiert
Whether the appellant had standing to challenge the decision.
Yes. As neighboring owner directly affected by the use of the building, he had a legally protected interest to invoke zoning rules.
His interest was sufficiently direct and special, even if partly economic, because he owned a building about thirty meters away and relied on compliance with planning rules.
Whether operating the asylum shelter required a hospitality patent or special authorization under the LADB/LATC.
No. The shelter was neither a professional lodging business nor an apparthotel and did not fall under the hospitality patent regime.
The accommodation lasted longer than two months, had no hotel-like services, and was organized like an ordinary rental building with supervision only.
Whether housing asylum seekers in the building constituted a prohibited change of use in the relevant zone.
No. Use as temporary housing for asylum seekers remained consistent with collective or semi-collective housing zoning and did not require authorization.
The occupation did not fundamentally differ from ordinary residential use; density was not shown to be inadmissible, and nuisance concerns had to be addressed through police rules rather than zoning law.
Whether the appeal should be allowed and the shelter operation ceased.
No. The challenged municipal decision was upheld.
Because no zoning or special-permit violation was established, there was no basis to order cessation of the center.
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