Substitution enforcement of construction works upheldKI-generiert

canton de vaud

TRIBUNAL ADMINISTRATIF

• A R R E T -

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16 mars 1992

sur le recours interjeté par Gilbert FAVRE , à Corsier-sur-Vevey

contre

la décision de la Municipalité de CORSIER-sur-VEVEY du 11 juin 1991, ordonnant l'exécution par substitution de la fin des travaux de construction d'un dépôt et de garages, route de Châtel no 2.

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Statuant à huis clos,

le Tribunal administratif, composé de

MM. A. Zumsteg, juge

P. Blondel, assesseur

A. Chauvy, assesseur

Greffière : A.-M. Steiner, sbt.

constate en fait:

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A. Gilbert Favre est propriétaire de la parcelle no 133 du cadastre de la Commune de Corsier-sur-Vevey. D'une surface totale de 1584 mètres carrés, ce bien-fonds supporte un bâtiment locatif et quinze garages, dont neuf de construction récente. La parcelle est bordée à l'est et au sud-ouest par le chemin de Meruz, à l'ouest par la route cantonale no 744 et au nord par la parcelle no 134, propriété de l'Etat de Vaud. Le terrain appartenant à Gilbert Favre présente dans sa partie est une forte déclivité vers l'ouest, en contrebas du chemin de Meruz. Les garages sus-mentionnés se situent au pied de cette pente.

Selon le règlement communal sur le plan d'extension et la police des constructions approuvé par le Conseil d'Etat le 3 avril 1985, la parcelle no 133 se situe en zone d'habitation à forte densité, tandis que la parcelle no 134 est colloquée en zone de verdure. En fait la surface de cette dernière parcelle est boisée et se trouve soumise au régime forestier.

B. Le 15 octobre 1987, Gilbert Favre a obtenu une autorisation de construire sept garages sur sa parcelle (1ère étape). Le projet mis à l'enquête publique prévoyait la construction de neuf garages partiellement enterrés, dont huit alignés à la suite des six garages existants, avec un léger décalage en plan. Plus grand en surface et en volume, le neuvième garage - il serait plus approprié de parler de dépôt - , devait être implanté perpendiculairement, longeant ainsi la limite de la parcelle no 134 sur plus de 13 mètres.

Le permis de construire a été assorti de plusieurs conditions. Il disposait entre autres que les prescriptions des services cantonaux devaient être strictement respectées. Le Service des forêts et de la faune avait accordé une dérogation à l'article 12 a de la loi forestière cantonale du 5 juillet 1979 pour cette première étape, en précisant que toutes les précautions devaient être prises pour éviter tout dommage à la forêt sise sur la parcelle No 134 et que le propriétaire de ladite forêt ne pourrait être rendu responsable en cas de dommages dus à la chute d'arbres ou de branches.

Le constructeur n'a pas contesté le permis de construire ni les conditions dont il était assorti. Il a fait construire les sept garages.

C. Après modification du projet initial, la municipalité a délivré le 1er mars 1988 un permis de construire pour la seconde étape. Selon les nouveaux plans, le huitième garage vient s'accoler aux sept de la première étape; il communique avec le dépôt dont l'orientation reste la même, mais dont l'angle nord-est est amputé d'une surface d'environ 15 mètres carrés. Ceci devait permettre d'éloigner la construction de la lisière de forêt d'environ 4 mètres sur une longueur d'environ 4.20 mètres par rapport au plan initial. Le permis de construire stipulait que les directives des services cantonaux devaient être strictement respectées et que les conditions figurant sur le permis de construire du 15 octobre 1987 étaient applicables. Le Service des routes, représentant l'Etat de Vaud en tant que propriétaire de la parcelle no 134, prescrivait que le réglage, l'aménagement du talus et les plantations seraient à la charge de Gilbert Favre, que les travaux seraient exécutés selon l'avis géotechnique de 8 décembre 1987 et que le mur et les abords de la propriété de l'Etat seraient remis en état à la fin des travaux. Il réservait ensuite tous ses droits quant aux dégâts pouvant survenir en cours de construction. Le Service des forêts et de la faune a donné son aval pour cette deuxième étape; ses exigences portaient en gros sur les mêmes points que celles formulées par le Service des routes.

Gilbert Favre n'a pas contesté le permis de construire ni les conditions auxquelles il avait été soumis. Le huitième garage et le dépôt ont été construits. Le recourant n'a en revanche pas procédé à la remise en état des lieux telle qu'elle avait été exigée par les services de l'Etat.

D. Par lettre du 11 septembre 1989, adressée à Yves Modoux, ingénieur civil mandaté par le constructeur, la municipalité a invité ce dernier à indiquer dans quel délai les travaux - interrompus - seraient repris. Le 25 septembre 1989, Yves Modoux a répondu qu'il avait lui-même insisté auprès du propriétaire pour que ces travaux soient terminés et que ce dernier lui avait répondu que "tout serait exécuté d'ici la fin de l'année". Par pli recommandé du 8 février 1990, la municipalité a imparti à Gilbert Favre un dernier délai au 15 mars 1990 pour exécuter les travaux litigieux. Par lettre recommandée du 21 mars 1990, la municipalité a informé le constructeur qu'elle engageait une procédure pour faire exécuter le solde des travaux aux frais de ce dernier, selon le permis de construire délivré. Le 23 avril 1990, la municipalité a organisé une séance en présence de Gilbert Favre et Yves Modoux au cours de laquelle l'engagement suivant a été signé par Gilbert Favre:

"Le soussigné Gilbert Favre, s'engage par la présente d'une manière irrévocable à terminer, conformément aux règles de l'art, dans un délai venant à échéance le 30 juin 1990 au plus tard, les travaux qu'il a été autorisé à exécuter sur sa parcelle no 133 du cadastre de Corsier selon permis de construire des 15 octobre 1987 et 1er mars 1988.

Faute de respecter le délai d'exécution des travaux en question, le soussigné Gilbert Favre autorise d'ores et déjà la Municipalité de Corsier à faire exécuter ces travaux par un tiers conformément aux règles de l'art.

Dans ce cas, dits travaux seront exécuté aux frais et à la responsabilité du soussigné.

Est réservé le droit de la commune de faire inscrire à ce sujet une hypothèque légale sur la parcelle no 133.

Le soussigné s'engage en outre à faire poser le long de la limite est de sa parcelle, en bordure du chemin de Meruz, une barrière de protection d'une hauteur de l'ordre de 1 mètre (type chabouri), ceci dans un délai venant à échéance le 26 avril 1990 au soir."

Après avoir constaté que la remise en état et l'aménagement du terrain après l'exécution des travaux étaient toujours en suspens, la municipalité a organisé une séance sur place, le 7 février 1991. Le constructeur, convoqué, s'est excusé. La séance a eu lieu en présence des services cantonaux intéressés. En date du 15 février 1991, l'inspecteur des forêts du 5ème arrondissement a communiqué à la municipalité les modalités de remise en état des lieux. Sont prévus la reconstitution du terrain naturel jusqu'en limite de propriété et l'amorce, à partir de cette ligne, d'un talus ayant une pente de 1/1, ceci dans le but de recouvrir les racines dénudées d'un gros érable et de favoriser la reprise des arbustes qui seront plantés pour stabiliser le talus.

Se référant à la visite de la Commission de salubrité du 19 mars 1991, la municipalité a fait parvenir au constructeur, le 5 avril 1991, une lettre recommandée. Elle confirme que le remblayage est accepté tel que constaté pour autant que l'engazonnement donne son plein effet au printemps et que la surface soit en verdure. Elle exige ensuite la pose d'un treillis d'une hauteur 90 cm en bordure du chemin de Meruz dans un délai de deux mois et l'exécution et la remise en état selon lettre du 15 février 1991 et le plan "coupe" de l'inspecteur forestier dans un délai fixé au 1er mai 1991. La municipalité précise enfin qu'à défaut d'exécution dans les délai fixés, l'engagement que le constructeur a signé en faveur de la commune sera mis à exécution sans autre avis.

Le recourant n'a pas contesté cette décision.

Constatant que les lieux n'avaient toujours pas été remis en état, la municipalité a requis le 28 mai 1991 de l'inspecteur des forêts du 5e arrondissement l'établissement d'un devis des travaux à effectuer, ainsi que la confirmation des modalités de remise en état. En date du 31 mai 1991, le bureau Claude Joss, à Saint-Légier, a établi un devis "finitions aménagement toiture garages et talus" se chiffrant à Fr. 19'330.- et en date du 2 juin 1991 la maison JL Favre et fils a produit un devis d'un montant de Fr. 1740.- pour "fourniture et pose d'une clôture en treillis simple". Le 11 juin 1991, la municipalité a requis auprès du registre foncier du district de Vevey l'inscription d'une hypothèque légale de droit public de Fr. 25'000.- en capital sur l'immeuble de Gilbert Favre.

Le même jour, la municipalité a adressé, sous pli recommandé avec accusé de réception, une lettre dans laquelle elle rappelle les événements décrits ci-dessus, précisant qu'il y avait lieu d'ajouter au devis établi un poste "divers et imprévus" de francs 3'930.-, comprenant les honoraires de l'ingénieur mis en oeuvre. Elle fait part au constructeur de sa décision de faire exécuter les travaux litigieux à ses frais par les entreprises Joss et Favre, sous la direction de l'ingénieur Modoux, ainsi que de sa réquisition d'inscription d'une hypothèque légale. La décision indique les voie et délai de recours.

E. Par lettre recommandée du 22 juin 1991 adressée à la municipalité, Gilbert Favre a fait "opposition" à ladite décision. Il prétend avoir exécuté les travaux auxquels il s'était engagé le 23 avril 1990, se plaint du fait que la séance du 30 janvier 1991 a eu lieu en son absence et précise qu'il attend toujours une convocation de la part du voyer et du Service des forêts.

Le 26 juin 1991, la municipalité a transmis cette lettre à la Commission de recours en matière de construction. Dans sa lettre d'accompagnement elle précise qu'il est exact qu'une barrière de type chabouri a été placée le long de la limite de propriété pendant l'exécution d'une partie des travaux, mais qu'elle a été enlevée quelque temps après. Elle attire l'attention sur le danger que courent les utilisateurs du chemin de Meruz du fait de l'absence de barrière, vu la forte déclivité du terrain à cet endroit.

Par ordonnance du 28 juin 1991, l'effet suspensif a été accordé au pourvoi. L'avance de frais requise a été versée dans le délai imparti.

F. En application de l'article 62 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administrative (LJPA), le dossier a été transmis au Tribunal administratif le 1er juillet 1991.

G. Le Tribunal administratif a tenu séance le 16 octobre 1991 à Corsier-sur-Vevey. Y ont pris part le recourant Gilbert Favre, ainsi que, pour la municipalité, M. Robert Bart, conseiller municipal, accompagné de M. André Ravenel, technicien, et assisté de Me Bernard Pfeiffer, avocat; pour le Service des forêts, M. Reynald Keller, inspecteur des forêts, pour le Service des routes, M. Eric Mignot, adjoint, et M. Jean Francey, voyer du 3e arrondissement.

Le tribunal a procédé à une visite des lieux, en présence des parties. L'inspection locale a permis de constater que la barrière, posée par le recourant pendant un certain temps, a été retirée, que le remblayage et la consolidation des talus n'ont pas été effectués selon les règles de l'art ou n'ont pas été effectués du tout (on peut voir notamment sur la parcelle 134 un érable dont les racines, qui se prolongent sur la parcelle du recourant, sont découvertes depuis plus de deux ans) et que l'ensemencement effectué n'a pas donné de résultat satisfaisant. Le tribunal a également eu l'occasion de constater que le projet de construction n'a pas été exécuté conformément aux plans mis à l'enquête publique. En effet, au lieu d'un angle droit rentrant, c'est en réalité un mur oblique qui a été édifié pour joindre les murs amont des garages et du dépôt. De cette manière, une partie du projet initial, refusé par la municipalité et le Service des forêts, a été réalisée, cette modification permettant d'obtenir une surface et un volume supplémentaires d'environ 7,5 m2, respectivement 37 m3. Le recourant ayant omis de produire une copie du plan de taxe en guise d'attestation de l'implantation des garages, demande formulée par la municipalité dans sa décision du 5 mars 1991, il est impossible de mesurer avec exactitude l'irrégularité commise et de vérifier s'il s'agit de la seule divergence entre les plans et la construction effectuée.

En droit:

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1. Le recours ayant été déposé avant le 1er juillet 1991, soit avant l'entrée en vigueur de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA), c'est à la lumière de l'article 20 LATC, disposition aujourd'hui abrogée, et de la jurisprudence développée par la Commission cantonale de recours en matière de constructions (CCRC) qu'il convient d'examiner la recevabilité du recours interjeté par Gilbert Favre.

En ce qui concerne d'abord la désignation du pourvoi, la pratique de la CCRC n'était pas stricte; il suffisait que, par les termes employés, l'administré exprime sa volonté de recourir, de s'opposer à la décision municipale, de voir réexaminée celle-ci ou de la porter devant l'autorité de recours (prononcés CCRC nos 4192, 30 décembre 1982, S.I. Vesna S.A. c. Crans-près-Céligny, cons. A; 4096, 21 mai 1982, André Zulauf c. Leysin, cons. A). L'article 20 alinéa 1 LATC prescrivait ensuite que le recours devait être motivé. Selon la jurisprudence de la CCRC, il n'était cependant pas nécessaire que la motivation soit circonstanciée en fait et étayée en droit; les motifs pouvaient être sommaires, sans pertinence, voire ne pas ressortir à la police des constructions (prononcés CCRC nos 5787, 11 janvier 1989, Etienne Pahud c. Renens, cons. A; 5918, 31 janvier 1989, Roger Dubler c. Nyon, cons. A). Au regard de cette jurisprudence, "l'opposition" du 22 juin 1991 adressée par le recourant à la Municipalité d'Aigle doit être considérée comme un recours recevable en la forme. En effet, Gilbert Favre exprime sa volonté de s'opposer à la décision municipale et il donne quelques explications à ce sujet. Certes, la motivation est sommaire et peu compréhensible, mais il faut considérer qu'elle existe.

2. Le recours au Tribunal administratif, comme précédemment à la CCR, n'étant ouvert que contre des décisions administratives, il convient de déterminer la nature exacte de la lettre du 11 juin 1991, qui annonce l'exécution forcée d'une décision antérieure.

a) Lorsque l'autorité constate qu'un administré n'exécute pas les obligations qu'une norme ou une décision administrative lui impose, elle est tenue d'intervenir (ATF 102 Ib 296, RDAF 1983, p. 295). En effet, le principe de la légalité (sous l'aspect de la suprématie de la loi), en relation avec les principes de l'égalité de traitement et de la sécurité du droit, impose à l'autorité de veiller à ce que les particuliers remplissent leurs obligations reposant sur le droit administratif (Fritz Gygi, Verwaltungsrecht, 1986, p.318). Les moyens d'exécution forcée dont dispose l'autorité à cet effet sont l'exécution par substitution (ou par équivalent), la contrainte directe, l'exécution immédiate. L'exécution par équivalent est l'ensemble des actes par lesquels les agents de l'Etat ou les tiers qu'il charge de cette tâche remplissent une obligation à la place de l'obligé et à ses frais (ATF 105 Ib 345). Exceptés les cas d'urgence, elle comprend plusieurs phases: la prise d'une décision de base, une sommation, la constatation de l'inexécution et l'ordre d'exécuter, l'exécution. La décision de base (Sachverfügung) constate ou impose une obligation. L'exécution par équivalent dépend du caractère exécutoire de cette décision (André Grisel, Traité de droit administratif, 1984, p.638 s.). Sa validité ne pourra plus être remise en question aux stades ultérieurs de la procédure, sauf en cas de nullité ou de violation d'une liberté publique inaliénable et imprescriptible (ATF 105 Ia 20 et références). La constatation de l'inexécution et l'ordre d'exécuter se présentent sous forme d'une nouvelle décision (décision d'exécution, mesures d'exécution), susceptible de recours.

b) La lettre du 11 juin 1991 présente bien les caractéristiques d'une décision d'exécution. Elle comporte la constatation de l'inexécution d'une obligation (le défaut de remise en état des lieux), ainsi qu'un ordre d'exécuter. Elle repose ensuite sur un titre exécutoire. Elle se base en effet sur la décision du 5 avril 1991, définitive et exécutoire, faute d'avoir été attaquée dans les délais. La mise en demeure (délais fixés 1er mai et au 5 juin 1991), a été incluse dans cette décision. Le recourant ne conteste au surplus pas le contenu de la décision au fond.

3. S'agissant d'une décision d'exécution, il convient de vérifier avant tout si les mesures prescrites respectent le principe de la proportionnalité. En effet, ce principe revêt une importance particulière dans ce domaine, vu la liberté d'appréciation dont dispose l'autorité: il limite le choix des mesures et de leur quotité (Pierre Moor, Droit administratif, tome II, 1991, p. 66). La mesure d'exécution doit permettre d'atteindre le but recherché, soit le respect des obligations de droit public, en portant l'atteinte la plus faible aux intérêts de l'administré. Dans la mesure où cette décision contient un devis, celui-ci peut être contesté s'il paraît excessif.

La décision de la municipalité renvoie aux devis respectifs établis par les entreprises Joss et Favre, dans lesquels les mesures envisagées sont décrites de manière détaillée. Force est de constater que ces mesures correspondent aux travaux de remise en état des lieux évoqués dans leurs grandes lignes dans la décision du 5 avril 1991. Ne s'écartant pas de la décision de base et n'étant pas en soi excessives, elles doivent être considérées comme proportionnelles. En ce qui concerne les frais envisagés, le devis dressé par la municipalité n'est pas non plus excessif. Les coûts unitaires prévus par les devis Joss et Favre se situent dans la fourchette des prix usuels, ce qui est suffisant; le principe de la proportionnalité n'est en effet pas violé lorsque, en agissant lui-même, l'obligé aurait pu s'acquitter à meilleur compte que l'autorité compétente, ce qui n'est du reste ni démontré, ni même allégué par le recourant. Il va de soi que le décompte final, établi sur la base de métrés contradictoires, sera déterminant, et que la municipalité ne pourra se faire rembourser que les frais effectivement encourus.

4. A l'appui de son recours, Gilbert Favre invoque d'une part le non respect du droit d'être entendu, reprochant à la municipalité d'avoir tenu la séance du 7 février 1991 en son absence. Or si le recourant s'estimait lésé dans son droit d'être entendu, il devait le faire valoir à l'occasion d'un recours dirigé contre la décision du 5 avril 1991, ce qu'il n'a pas fait. Le droit d'être entendu n'étant pas un droit constitutionnel imprescriptible, le bien-fondé de la décision du 5 avril ne peut plus être remis en cause par le biais du présent recours. De toute manière, le grief invoqué est infondé dans la mesure où il est établi que la municipalité a donné au recourant maintes occasions au cours des deux dernières années de se prononcer sur la finition des travaux.

Le recourant prétend d'autre part avoir effectué les travaux auxquels il s'était engagé le 23 avril 1990. L'inspection locale a cependant permis au tribunal de céans de constater que tel n'était pas le cas. Certains travaux n'ont pas été effectués du tout, d'autres ne l'ont pas été selon les règles de l'art.

5. L'inspection locale ayant révélé que le projet de construction n'a pas été exécuté conformément aux plans mis à l'enquête, il se peut que, pour des raisons techniques (charge maximale admissible sur le toit des garages, notamment), l'exécution des travaux ordonnés par la municipalité s'avère plus difficile et plus coûteuse que prévu, nécessitant par exemple un renforcement de la dalle construite en violation des autorisations délivrées. Il appartiendra dans ce cas à l'autorité d'adapter sa décision et d'ordonner les mesures complémentaires nécessaires. Les dispositions qu'elle prendra, en collaboration avec les services cantonaux concernés, devront naturellement être communiquées au recourant et pourront, le cas échéant, faire l'objet d'un recours.

Il n'en demeure pas moins que les mesures d'exécution forcées ordonnées le 11 juin 1991 sont conformes au droit et que le recours dirigé contre elles doit être rejeté.

6. Conformément aux art. 38 et 55 LJPA, il y a lieu de mettre à la charge du recourant un émolument de justice de Fr. 1'500.--.

La Commune de Corsier-sur-Vevey, qui a recouru au service d'un avocat, peut en outre prétendre à des dépens. Il y a lieu de lui allouer à ce titre un montant de Fr. 600.--.

Par ces motifs,

le Tribunal administratif

a r r ê t e :

I. Le recours est rejeté.

II. La décision rendue le 11 juin 1991 par la Municipalité de Corsier-sur-Vevey est confirmée.

III. Un émolument de Fr. 1500.- (mille cinq cents francs) est mis à la charge du recourant.

IV. Le recourant est débiteur de la Commune de Corsier-sur-Vevey de la somme de Fr. 600.- (six cents francs) à titre de dépens.

Lausanne, le 16 mars 1992

Au nom du Tribunal administratif :

Le juge : Le greffier :