90.2001.52•Refusal of approval for isolated building zone upheld
90.2001.52Übriges Gericht05.04.2002Dismissed
Von Omnilex extrahiert
Two landowners appealed a State Council decision refusing approval of an AC building zone for their parcels in a predominantly agricultural area. The planning court held that the appeal was admissible but rejected it on the merits. It found the area did not belong to a largely built-up settlement and that the proposed zone would create an isolated, small building enclave incompatible with federal planning law. The court also held that municipal autonomy and coordination arguments could not override the legal requirement to separate building and non-building zones. The refusal of approval was therefore confirmed, and the appellants were ordered to pay CHF 700 in costs.
Art. 15 LPT, art. 2 cpv. 3 LPT, art. 33 cpv. 3 lett. b LPT; municipal zoning autonomy and review of building-zone approvals. A building zone may not be approved where the compartment, considered as a whole, does not already present the character of a largely built-up settlement and where the proposed designation would amount to a detached and spatially unrelated enclave in agricultural territory. The planning authority must respect the municipality’s margin of appreciation, but it must refuse approval when the communal solution fails to satisfy the fundamental federal planning principles, especially the separation between building and non-building zones (consid. 3.2-3.5). Urbanisation status of isolated parcels is not decisive; the assessment is made primarily by reference to the broader compartment and its spatial-functional coherence.
AIUTO RICERCA
Anteprima di stampa
Numero d'incarto: 90.2001.52
Data decisione, Autorità: 05.04.2002, TPT
Incarto n. 90.2001.00052
Lugano 5 aprile 2002
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale della pianificazione del territorio
composto dai giudici:
Efrem Beretta, presidente, Lorenzo Anastasi, Raffaello Balerna
vicecancelliere
Stefano Furger
statuendo sul ricorso del 4 settembre 2001 di
1__________ __________, __________ __________. __________, 2. __________ __________, __________,
1.,2. avv. __________. __________, __________ __________,
contro
la risoluzione __________ giugno 2001 (n° __________), con la quale il Consiglio di Stato si pronuncia sulle parti del PR di __________ lasciate in sospeso dalla decisione d'approvazione della revisione generale __________ novembre 2000 (n° __________) e che nega segnatamente l'approvazione della zona edificabile prevista in località __________
vista la risposta 16 ottobre 2001 della Divisione della pianificazione territoriale del Dipartimento del territorio e viste le osservazioni 7 novembre 2001 del Comune di __________, rappr. dall'avv. __________ __________ __________, __________,
letti ed esaminati gli atti,
esperiti i necessari accertamenti,
r i t e n u t o,
in fatto:
a. Il PR di _________ è stato approvato dal Consiglio di Stato il 13 aprile 1976 e il 13 settembre 1977 con risoluzioni n. _________ e _________. Integrato da alcune varianti approvate nel corso degli anni 1978-1996, il PR è stato in seguito sottoposto a revisione generale (PR 97) adottata dal Consiglio comunale nella seduta 23 novembre 1998.
b. Con risoluzione governativa n. _________ il Consiglio di Stato, approvando il 2 novembre 2000 la revisione del PR, ha espresso l'intenzione di non approvare alcune delle proposte ivi contenute, segnatamente l'istituzione di una zona edificabile (AC: artigianato e commerci) in località _________, sospendendo quindi la sua decisione su questo punto e fissando un termine al comune e ai proprietari interessati, affinché potessero esercitare il loro diritto di essere sentiti presentando in merito le loro osservazioni.
c. Preso atto delle considerazioni inoltrate da comune e proprietari, con risoluzione 26 giugno 2001, n. _________, il Governo ha rifiutato l'approvazione del citato azzonamento, escludendo quindi l'istituzione di una zona edificabile in quel comparto, rinviando gli atti al comune affinché provvedesse ad un riazzonamento dei terreni, preferibilmente in zona agricola.
d. Avverso tale decisione, i signori _________, proprietario dei mappali n. _________ e _________, e _________ _________, proprietario del mappale n. _________, tutti siti in località _________, insorgono ora davanti al TPT con atto congiunto, postulandone l'annullamento e chiedendo la conferma della zona AC. Invocando una violazione del diritto, dell'autonomia comunale, del principio della coordinazione fra PR comunali, censurano un accertamento incompleto dei fatti rilevanti.
e. Nelle osservazioni il comune, anch'esso ricorrente sul medesimo oggetto con atto separato, ha chiesto l'accoglimento del ricorso, mentre che nella risposta il Consiglio di Stato ne ha postulato la reiezione.
f. In data 28 novembre 2001 si è tenuta l'udienza in contraddittorio, all'occasione della quale i ricorrenti hanno prodotto un breve memoriale ed alcuni documenti inerenti allo stato d'urbanizzazione delle zone artigianali ed industriali. Le parti si sono riconfermate nelle rispettive allegazioni e domande, rinunciando al dibattimento finale. In fine mattinata, il Tribunale ha proceduto ad una visita dei luoghi.
c o n s i d e r a t o,
in diritto:
L'art. 38 LALPT legittima a ricorrere il comune (art. 38 cpv. 4 lett. a) LALPT), i già ricorrenti, per gli stessi motivi (art. 38 cpv. 4 lett. b) LALPT), e ogni altra persona o ente che dimostri un interesse degno di protezione a dipendenza delle modifiche decise dal Consiglio di Stato (art. 38 cpv. 4 lett. c) LALPT).
In concreto la legittimazione attiva dei ricorrenti, proprietari di alcuni fra i terreni toccati dalla risoluzione governativa, è senz’altro data a norma dell’art. 38 cpv. 4 lett. c) LALPT.
Presentato nei termini di legge, e quindi tempestivo, il ricorso è ricevibile in ordine.
L’autonomia non è però assoluta. Giusta l’art. 33 cpv. 3 lett. b) LPT, il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del PR da parte di almeno un’istanza. In Ticino l’autorità competente è, a norma dell’art. 37 LALPT, il Consiglio di Stato, che decide i ricorsi ed approva il PR con pieno potere cognitivo. Ciò significa controllo non solo della legittimità ma pure dell’opportunità delle scelte pianificatorie comunali. A contemperare l’estensione di tale controllo con l’autonomia riconosciuta al comune interviene il principio dell’art. 2 cpv. 3 LPT: le autorità incaricate di compiti pianificatori badano di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d’apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti. Il Consiglio di Stato non può, dunque, semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettarne il diritto di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più opportuna. Non può però limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo, sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l’approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione. Se l’autorità di approvazione esige dal comune, per motivi oggettivi, di porre il PR in consonanza con l’ordinamento giuridico, il comune invocherà invano la lesione della sua autonomia (DTF 116 Ia 226 segg. consid. 2a; A. Kuttler, Zum Schutz der Gemeindeautonomie in der neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung, Rep. 1991, pag. 45 segg., in part. 55).
Il TPT non dispone, contrariamente al Consiglio di Stato, del sindacato d’opportunità (tranne, in applicazione dell’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT, se col ricorso è impugnata una modifica d’ufficio del PR). Il ricorso è infatti proponibile solo contro la violazione del diritto (in particolare contro l'errata o mancata applicazione di una norma stabilita dalla legge o risultante implicitamente da essa, l'apprezzamento giuridico erroneo di un fatto, l'eccesso o l'abuso di potere, la violazione di una norma essenziale di procedura) e contro l’accertamento inesatto o incompleto dei fatti rilevanti per la decisione (art. 38 cpv. 2 e 3 LALPT).
3.1 A norma dell'art. 15 LPT la zona edificabile comprende i terreni idonei all'edificazione, già edificati in larga misura (art. 15 lett. a) LPT) o prevedibilmente necessari all'edificazione e urbanizzati entro quindici anni (art. 15 lett. b) LPT).
L’art. 15 LPT pone le condizioni minime perché l’attribuzione alla zona edificabile possa entrare in linea di conto. Al disotto di questa soglia l’azzonamento è escluso, a priori. Non basta, per converso, che i requisiti legali siano tutti dati, e in modo chiaro e incontrovertibile, perché l’inserimento in zona edificabile si imponga. Un comprensorio può infatti rispondere alla definizione legale di più zone, prestarsi ad esempio sia all’edificazione sia all’agricoltura o contenere valori naturali e paesaggistici che ne impongano la protezione a dispetto delle altre idoneità.
Spesso non può essere categoricamente risposto al quesito se i singoli requisiti sono effettivamente adempiuti (ad es. se il terreno si presta effettivamente alla costruzione, se rientra o può esser fatto rientrare in un comprensorio già largamente edificato e neppure se sarà necessario per l’edificazione nei prossimi quindici anni). In simili circostanze i criteri dell’art. 15 LPT intervengono come punti di vista, elementi di giudizio da mettersi a raffronto con le opposte ragioni, in una ponderazione degli interessi che in quei casi è imprescindibile (DTF 113 Ia 448, consid. 4bc/bd; 114 Ia 250, consid. 5b; 118 Ib 344, consid. 4a).
Tranne, dunque, nella misura in cui servano ad escludere incontrovertibilmente l’appartenenza di un terreno alla zona da essi definita, gli articoli 15, 16 e 17 LPT vanno relativizzati.
Si consideri inoltre che per la loro funzione eminentemente pianificatoria i criteri da essi enunciati possono solo riferirsi a interi comparti e non a singole particelle; essi intervengono in una prospettiva generale, d’ordine superiore che li rende inadeguati a risolvere i problemi attributivi di terreni isolati.
3.2 Premesso che nel caso concreto non emergono motivi stringenti per non ritenere idonei all'edificazione i terreni in questione, salvo forse per il fondo n. _________ RFD, in notevole pendenza, e fatta comunque riserva per la questione relativa al carico fonico, data la vicinanza, come si avrà modo di approfondire in seguito, di importanti e numerosi assi di comunicazione, occorre quindi esaminare in primo luogo se essi sono inseriti in un comparto che adempie il presupposto della lett. a) dell'art. 15 LPT, vale a dire quello relativo alla preesistente ampia edificazione.
Determinante, a questo fine, non è che siano ampiamente edificate le singole particelle, ma che lo sia l'intero comprensorio. Le costruzioni devono creare assieme un gruppo di case, che presenti il carattere di un insediamento unitario. Deve risultarne un insieme sufficientemente concluso, dal carattere insediativo abbastanza marcato (Siedlungscharakter), con un minimo di coerenza formale e funzionale, che ne faccia un nucleo abitativo vitale e non una casuale disseminazione di costruzioni più o meno ravvicinate.
Facenti parte dell’insediamento, possono pure essere considerati, a seconda delle circostanze, gli eventuali vuoti che presenta il suo tessuto (Baulücken), o quelle adiacenze, non costruite, che però attengono all’insieme e non devono per prevalenti motivi avere altra attribuzione (DTF 113 Ia 444, consid. 4d/da).
Si terrà conto che l’art. 3 LPT, esigendo che gli insediamenti siano strutturati secondo i bisogni della popolazione e limitati nella loro estensione, pone il principio della concentrazione delle aree edificabili e, implicitamente, della densificazione edificatoria. L’edificazione sparsa (Streubauweise) è condannata per lo spreco di terreno e l’irrazionalità dell’assetto territoriale che ne consegue; la creazione di piccole zone lontano dall’abitato può essere considerata non solo indesiderata ma addirittura contraria al diritto federale. (DTF 116 Ia 336, consid. 4; 114 Ia 255, consid. 3c).
In casi estremi, la giurisprudenza ha tuttavia riconosciuto il carattere di zona edificabile marginale, secondaria, a certi gruppi di case, posti al bordo della zona edificabile, che ne condividono in larga misura la funzione insediativa, o perché presentano più o meno la stessa sua densità edilizia, o perché le sono collegati da strade o altri mezzi di comunicazione, o per altri analoghi motivi (DTF 113 Ia 444, consid. d/da).
3.3 Nella fattispecie, la nuova zona AC delimitata in località _________, ove sono per l'appunto ubicati i fondi dei ricorrenti, risulta in posizione molto discosta rispetto alle aree destinate all'artigianato e ai commerci e, più in generale, alle aree edificabili di _________. In effetti, dal profilo insediativo il comune di _________ si è territorialmente sviluppato principalmente a est della linea ferroviaria del _________, alle pendici del Monte _________, per quanto riguarda la residenza; mentre che ad ovest della stessa hanno trovato spazio le sue aree produttive. Dal suo nucleo tradizionale (il Vecchio _________) esso si estende dunque a sud in direzione della località _________ e a nord, la parte che qui interessa, con insediamenti residenziali intensivi che si stemperano progressivamente in insediamenti residenziali estensivi periferici, siti in località Cantine di Sotto. Oltre questo limite, in direzione di _________ e fino ai suoi confini giurisdizionali, si espande un esteso comprensorio agricolo, cinto lungo la fascia superiore dall'area forestale del Monte _________ e dal fiume _________ lungo il versante di fondovalle. Questo comprensorio risulta in pratica ancora inedificato, fatto salvo per gli assi di comunicazione che scorrono al suo interno, quali l'autostrada, la ferrovia e la strada cantonale. Esso comprende in sequenza le località _________, _________ e da ultimo _________, nella quale si insinua, a mo' di scheggia, la controversa zona edificabile.
3.4 Questa zona AC, una striscia rettangolare allungata, si sviluppa lungo la fascia pedemontana ed è delimitata su tutta la sua lunghezza, a valle, direttamente dalla strada cantonale per _________, via _________, invece, a monte, da una fascia boschiva in forte pendenza, alla cui sommità corre l'asse autostradale. Sia il tracciato della cantonale che quello dell'autostrada sono a loro volta lambiti sui versanti opposti da due fasce del vasto comparto agricolo che, come detto, principia a sud in località __________ di __________ e termina a nord con i confini giurisdizionali dei comuni di _________ e __________ __________ __________, oltre i quali si sviluppa una compatta e diffusa zona edificabile.
La zona all'esame presenta dal punto di vista orografico un andamento collinare irregolare con notevoli sbalzi altimetrici, che in alcuni punti determinano una forte pendenza, scadenzata su quasi tutta la sua lunghezza da terrazzamenti in gran parte ancora oggi coltivati a vigneto, come avviene ad esempio in corrispondenza dei mappali dei ricorrenti. Sull'appendice più a sud del comparto, ove il rilievo del terreno assume un assetto più pianeggiante e raggiunge la stessa altitudine della strada cantonale, si rileva la presenza di 4 costruzioni: un'abitazione, un laboratorio per la lavorazione e lo stoccaggio di prodotti alimentari e due edifici che ospitano un'impresa di costruzioni, oltre i quali, proprio all'estremità del comparto, vi è un deposito all'aperto di materiali ed attrezzi da cantiere.
In base a queste premesse occorre da subito rilevare che dal profilo paesaggistico l'intero comprensorio, malgrado il frazionamento inferto dalla presenza degli assi di comunicazione e di qualche edificazione sparsa, mantiene ancora la propria connotazione agricola e più in generale di zona non edificabile.
In questo contesto, la definizione di una striscia edificabile ritagliata in profondità nella parte mediana di questo comprensorio, non appare per niente come lo sviluppo organico della vasta zona edificabile del comune di _________ con cui essa confina nel suo apice settentrionale, bensì ne rappresenta piuttosto una propaggine, un pungiglione conficcato in profondità nel comparto agricolo di _________. In questo senso va condivisa la visione governativa secondo la quale la pretesa delimitazione di questa zona "non rappresenta l'ampliamento organico di una zona già delimitata, ma va ad intaccare un comparto del tutto discosto dalla zona di attività di _________" (cfr. ris. n. _________, pag. 8). Inoltre, gli edifici che vi insistono, anche per il loro esiguo numero, non possono rappresentare che un episodio estraneo, una presenza spuria, impotente nella sua insignificanza a creare una realtà pianificatoria. Come ricordato al considerando 3.2, l’istituzione di zone edificabili in simili contesti è non solo inopportuna ma addirittura contraria al diritto federale, fondato sulla netta separazione fra zone edificabile e altre utilizzazioni (agricola, protezione natura, ecc.).
Neppure giova ai ricorrenti invocare il principio del coordinamento delle pianificazioni locali (cfr. art. 1 cpv. 1 e 2 cpv. 1 LPT; art. 2 cpv. 1, 3 cpv. 1, 10 cpv. 2 e 24 cpv. 3 LALPT), in quanto, a loro modo di vedere, la prevista zona AC costituisce la logica continuazione verso sud dell'ampia zona artigianale posta in diretta adiacenza.
A tale proposito giova ripetere che il comprensorio agricolo di _________ in località _________ è solcato da importanti vie di comunicazione e confina con le vaste zone edificabili dei comuni di _________ e di __________ __________ __________. All'interno di queste ultime, i suddetti assi viari risultano delimitare pianificatoriamente le varie zone d'utilizzazione. Orbene, come ha pertinentemente rilevato l'Autorità governativa nella risposta 16 ottobre 2001 la prospettata zona AC in località _________, posta lungo via _________, confina a nord con una piccola zona mista residenziale artigianale (Rar3), - una microzona creata ad hoc in funzione di una preesistente impresa artigianale preposta alla fabbricazione di sedie -, in territorio di _________, alla quale tuttavia seguono, lungo la strada cantonale, le zone residenziali R3 ed R4. La zona artigianale di _________, che si integra poi con quella di __________ __________ __________, si trova invece più a nord, sull'altro versante della strada cantonale e della ferrovia, occupando le superfici tra l'area ferroviaria ed il _________. Oltre il _________, in posizione ancor più discosta, si trova una seconda zona artigianale del comune di __________ __________ __________.
In buona sostanza, le zone produttive di _________ e di __________ __________ __________ sono ubicate nella piana del fiume _________, fatta salva la microzona Rar3, che in quanto tale e per i motivi precedentemente illustrati non può essere presa in considerazione, mentre che la discussa zona AC si trova nettamente distaccata e ai margini, sulla fascia pedemontana, in posizione altimetricamente più alta. Si deve pertanto convenire che in mancanza di una qualsiasi relazione spaziale o funzionale, risulta del tutto evidente che la nuova zona AC in località _________ non rappresenta né la logica continuazione della zona artigianale di _________, né di quella di __________ __________ __________, confermando per contro la propria natura di piccola zona edificabile avulsa dal proprio contesto.
3.5 Visto quanto precede, si deve ritenere che il Consiglio di Stato, nella propria analisi territoriale del comparto in oggetto, ha preso correttamente in considerazione quegli elementi, per la fattispecie determinanti, che si rilevano principalmente dal PR di _________, ma anche da quelli dei comuni viciniori, come _________ e __________ __________ __________; in particolare la delimitazione data dalle vie di comunicazione, dal comparto agricolo, nonché la morfologia del territorio.
In conclusione va riconosciuto che il requisito della preesistente ampia edificazione fa sicuramente difetto; giustamente il Consiglio di Stato ha negato l'approvazione della nuova zona edificabile in località _________, che comprende anche il fondo dei ricorrenti, comportante l'impianto di una piccola zona edificabile discosta dalle aree produttive del comune, contraria alla LPT.
Quanto all'urbanizzazione del comparto, essa non è notoriamente determinante, come ripetutamente enunciato dalla giurisprudenza. Si veda per tutti la DTF 21.3.1994 in re S. c/ comune di _________ (1P.673/1993), ai cui sensi possono essere esclusi dalla zona edificabile non solo "terreni situati nelle immediate vicinanze di fondi edificati o ai margini del territorio urbanizzato e persino completamente urbanizzati, ma addirittura terreni che si trovano in aree già edificate, in particolare quando si tratta, come in concreto (e così nella fattispecie presente; n.d.r.), soltanto di singoli edifici" (in quel caso due).
L'Autorità governativa ha ritenuto che le zone edificabili del PR97 sono sovradimensionate per rapporto ai bisogni di sviluppo futuri. La contenibilità teorica di posti di lavoro è di 10'450 unità a fronte di 7'276 registrate nel 1990, con un possibile aumento di ca. il 45 %; mentre che il compendio dello stato di urbanizzazione evidenzia che la riserva dei fondi non edificati per le attività produttive è del 37,9 %, corrispondente a 21,4 ha (dato aggiornato a giugno 1999; cfr. ris. gov. 2 novembre 2000, pagg. 19, 21 e 27; ris. gov. 26 giugno 2001, pag. 3).
Frattanto, tuttavia, secondo i ricorrenti la situazione di fatto si sarebbe evoluta al punto tale che i dati estrapolati dal compendio d'urbanizzazione sarebbero ormai superati.
In particolare la riserva dei fondi non edificati per le attività produttive sarebbe diminuita al 30%, vale a dire a 16,74 ha.
A tal proposito si osserva che la pretesa diminuzione della riserva di superfici non ancora edificate destinate all'industria e all'artigianato, non sembrerebbe trovare a prima vista riscontro in motivi ascrivibili unicamente ad un'impennata delle attività artigianal-industriali: si pensi ad esempio alle superfici erose dall'immobile adibito a teatro e a casinò nel comparto industriale o all'occupazione di notevoli aree per posteggi all'aperto annessi ad un ben noto centro commerciale.
D'altra parte, con le dovute premesse, un ampliamento della zona edificabile per il settore lavoro non può avvenire, per i motivi abbondantemente illustrati nei considerandi precedenti, con l'istituzione di una nuova e piccola zona edificabile discosta dalle altre aree produttive del comune, tantopiù se essa, come del resto è stato più volte sostanziato e questo Tribunale ha verificato, risulta già in parte edificata, ma semmai attraverso una pianificazione più organica e attenta ad un uso parsimonioso e razionale del suolo.
Per questi motivi,
viste le normative alla fattispecie applicabili,
dichiara e pronuncia
Il ricorso è respinto.
I ricorrenti sono condannati al pagamento in solido delle tasse di giudizio e delle spese per complessivi fr. 700.-- (settecento).
Intimazione: - avv. __________ __________, _________
avv. __________ __________ __________, __________
Tribunale della pianificazione del territorio
Il presidente Il segretario
Ultimo aggiornamento: 02.07.2026
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Von Omnilex extrahiert
Whether the appeal was admissible and the appellants had standing under Art. 38 LALPT.
The appeal was timely and the appellants, as owners affected by the government resolution, had standing.
Art. 38 LALPT grants appeal rights to affected persons with a protected interest; the filing met the deadline.
Whether the government wrongly refused approval of the new AC building zone under Art. 15 LPT.
The refusal was lawful because the area did not form part of a pre-existing, largely built-up settlement and was instead an isolated intrusion into agricultural land.
The court found the whole compartment remained agricultural in character, the scattered buildings did not create an insediamento unitario, and the proposed zone would be a small, detached building enclave contrary to federal planning principles.
Whether municipal autonomy or coordination principles required approval of the zone.
No. The canton may review planning choices fully, but must respect municipal margin only within federal planning limits; here the project conflicted with those limits.
Municipal autonomy is not absolute; where the proposed zoning violates the separation between building and non-building zones, refusal of approval is justified.
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