Planning restrictions upheld for protected nucleus and setback areasKI-generiert

AIUTO RICERCA

Anteprima di stampa

Numero d'incarto: 90.1998.61

Data decisione, Autorità: 20.04.1999, TPT

Incarto n. 90.98.00061

Lugano 20 aprile 1999

In nome della Repubblica e Cantone del Ticino

Il Tribunale della pianificazione del territorio

composto dai giudici:

Efrem Beretta, presidente, Giovanna Roggero-Will, Michele Rusca

vicecancelliera

Matea Pessina

visto il ricorso del 12 marzo 1998 di

__________ __________, __________, rappr. da: avv. __________ __________, __________ __________,

contro

la risoluzione __________febbraio 1998 (n° ) del Consiglio di Stato, che approva la revisione totale del PR di __________ -;

viste le osservazioni 15 maggio 1998 del Municipio di - e 10 luglio 1998 del Consiglio di Stato;

letti ed esaminati gli atti;

esperiti i necessari accertamenti;

r i t e n u t o,

in fatto

a. Il signor _________ _________ è proprietario a __________________ della vasta proprietà formata dai mappali n° _________, _________ e _________ RFD, situata in località _________ e attribuita dal vecchio PR alla zona R2a.

b. Il 22 aprile 1996 il Consiglio comunale di __________________ ha approvato la revisione totale del PR: in particolare il nuovo Piano delle zone ha istituito su parte dei mappali n° _________ e _________ RFD un Comparto con contenuti degni di protezione denominato Cp3 "Nucleo di _________" e dichiarato elemento naturale protetto E.N.6 il gruppo arboreo (abeti, castani e betulle) ivi situato (cfr. art. 29 cpv. 1 NAPR). Salvo per la fascia a contatto con Via _________, attribuita alla zona R2P, il resto della proprietà è stata inserita in zona R2 con limitazioni d'altezza per i mappali n° _________ e _________ RFD (cfr. art. 44 cpv. 5 NAPR). A protezione del comparto Cp3 il nuovo PR prevede inoltre ampie aree di stacco sulle superfici che lo circondano.

c. Avverso tale ordinamento, ritenuto privo di interesse pubblico, discriminatorio e lesivo del principio della proporzionalità, è insorto davanti al Consiglio di Stato il signor _________, censurando in ordine un'informazione carente da parte del Municipio in merito ai lavori di revisione e chiedendo nel merito lo stralcio di tutti i vincoli. Contestando in generale la suddivisione della vecchia zona R2a in zona R2 e R2P, egli postulava quindi l'attribuzione dell'intera proprietà alla zona R2 e si riservava la facoltà di avanzare pretese di natura espropriativa.

Rimettendosi al giudizio del Governo per la richiesta relativa allo stralcio della zona R2P, il Municipio in sede di risposta postulava la reiezione di tutte le altre censure.

d. Con ris. gov. 4 febbraio 1998 (n° 508) il Consiglio di Stato ha approvato la revisione totale del PR di -, respingendo integralmente il ricorso del signor _________. Il Governo ha inoltre stralciato d'ufficio il supplemento d'altezza che l'art. 44 cpv. 3 NAPR, concernente la zona R2/R2P, concedeva ai terreni con pendenza superiore al 40%.

e. Dissentendo dalla decisione, ritenuta arbitraria e carente nella motivazione, il signor _________ insorge ora davanti al TPT, riproponendo le censure disattese dal Governo e chiedendo la reintegrazione nell'art. 44 cpv. 3 NAPR della normativa concernente il supplemento d'altezza.

f. Concordando solo in merito a quest'ultima richiesta, nelle sue osservazioni il Municipio di - ripropone le conclusioni avanzate in prima sede.

Il Consiglio di Stato chiede la reiezione del gravame.

g. In data 22 settembre 1998 si è tenuta l'udienza in contraddittorio, durante la quale le parti si sono riconfermate nelle rispettive allegazioni e domande.

c o n s i d e r a t o,

in diritto

In ordine

1. La competenza di questo tribunale è data dall'art. 26 quater lett. D LOG, introdotto con la Legge concernente l'istituzione del Tribunale della pianificazione del territorio, entrata in vigore il 1. ottobre 1992.

A norma dell’art. 38 LALPT contro le decisioni del Consiglio di Stato è dato ricorso al Tribunale della pianificazione del territorio (TPT), entro 30 giorni dalla notificazione. La LALPT legittima a ricorrere il Comune (cpv. 4 lett. a), i già ricorrenti, per gli stessi motivi (cpv. 4 lett. b), e ogni altra persona o ente che dimostri un interesse degno di protezione a dipendenza delle modifiche decise dal Consiglio di Stato (nuovo cpv. 4 lett. c, in vigore dal 15 marzo 1995).

In concreto, la legittimazione attiva del signor _________, già insorto in prima sede, per gli stessi motivi, giusta l’art. 35 LALPT, è pacifica (art. 38 cpv. 4 lett. b) LALPT).

Presentato nei termini di legge, e quindi tempestivo, il ricorso è ricevibile in ordine.

2. Partecipazione della popolazione al processo pianificatorio e motivazione della decisione

2.1 Il ricorrente lamenta in ordine delle carenze nella procedura di informazione e partecipazione al processo pianificatorio nonché una motivazione insufficiente della decisione impugnata.

In particolare per quanto concerne la prima censura, egli ritiene che, pur senza postulare la necessità di un avviso personale ad ogni singolo cittadino attivo del Comune, il Municipio fosse comunque tenuto ad interpellarlo ed informarlo adeguatamente, viste le gravi limitazioni imposte alla sua proprietà. A torto. Infatti da un esame degli atti all'incarto si evince che la procedura di partecipazione della popolazione al processo di revisione del PR è stata espletata dal Comune di - nel pieno rispetto degli art.li 4 LPT, 32 cpv. 2 e 3 LALPT e 33 cpv. 3 LALPT. Infatti, al capitolo 2 "Informazione e partecipazione" del Rapporto pianificatorio agosto 1996 si apprende che gli obiettivi e gli indirizzi generali della revisione sono stati presentati alla popolazione di - il 6 settembre 1990 e che una seconda consultazione è stata indetta nei primi mesi del 1995 in seguito alle risultanze dell'Esame preliminare del Dipartimento del territorio. Orbene, a prescindere dall’ovvia idoneità di queste forme ad adempiere i dettami dell’art. 4 LPT e della LALPT, la censura del ricorrente va disattesa in quanto il Piano d'indirizzo territoriale agosto 1993 contemplava già nella sua essenza l'azzonamento ed i vincoli previsti dalla revisione per i suoi fondi. Di conseguenza spettava semmai al signor _________ chiedere all'Autorità comunale le informazioni e le delucidazioni ritenute necessarie.

2.2 Per quanto concerne la seconda censura si osserva quanto segue: corrisponde a principi generali del diritto pubblico e in particolare al diritto di essere sentito, che i motivi della decisione debbano essere noti all’interessato. “S’egli infatti non conosce i fatti e le norme ritenute decisive dall’autorità decidente non potrà spesso farsi un quadro dell’effettiva portata della decisione. Per di più non potrà adeguatamente impugnarla, giacché né lui né l'autorità ricorsuale avranno gli elementi per controllarne la fondatezza“ (DTF 98 Ia 460 ss, trad. ns.).

In linea con questo principio, l’art. 26 LPamm, applicabile in forza del richiamo dell’art. 38 cpv. LALPT, prescrive di motivare ogni decisione, esigendo per giunta la forma scritta.

Non occorre che la motivazione si esprima su tutti gli argomenti di fatto o di diritto toccati dal ricorso. L’autorità può limitarsi ai punti essenziali ai fini del giudizio (cfr. DTF 112 Ia 110).

Così nel presente caso. Il Consiglio di Stato ha esposto nelle linee essenziali i motivi per i quali ha respinto il gravame ed approvato, malgrado le censure ricorsuali, l'assetto previsto dalla revisione per la proprietà del ricorrente. Ciò è d’altronde bastato al signor _________ per presentare un più che circostanziato ricorso.

3. Modifiche d'ufficio e autonomia comunale

3.1 Sempre restando nell’ambito procedurale, l’insorgente critica lo stralcio da parte del Consiglio di Stato del supplemento d'altezza che l'art. 44 cpv. 3 NAPR, concernente la zona R2/R2P, concedeva ai terreni con pendenza superiore al 40%.

A suo dire infatti, l’autorità governativa, oltre ad aver dato prova d'incongruenza, avrebbe violato l'autonomia concessa al Comune in ambito pianificatorio.

A tal proposito giova ricordare che il comune gode di autonomia in quelle materie che il diritto cantonale o federale non regola esaurientemente, ma lascia in tutto o in parte alla regolamentazione del comune, conferendogli una notevole latitudine decisionale (DTF 115 Ia 44). Il comune ticinese usufruisce di questa autonomia in materia di pianificazione del territorio (Rep. 1989, pag. 422, consid. 2 e riferimenti).

L’autonomia non è però assoluta. Giusta l’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del PR da parte di almeno un’istanza. Nel Cantone Ticino l’autorità competente è, a norma dell’art. 37 LALPT, il Consiglio di Stato, che decide i ricorsi ed approva il PR con pieno potere cognitivo. Ciò significa controllo non solo della legittimità ma pure dell’opportunità delle scelte pianificatorie comunali. A contemperare l’estensione di tale controllo con l’autonomia riconosciuta al comune interviene il principio dell’art. 2 cpv. 3 LPT: “Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d’apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti”. Il Consiglio di Stato non può, dunque, semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettarne il diritto di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più opportuna. Il Consiglio di Stato non può però limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo, sia manifestamente insostenibile. Nella sua veste di autorità superiore di vigilanza esso veglia affinché la pianificazione comunale rispetti il diritto e segnatamente i principi pianificatori fondamentali enunciati dalla LPT, si conformi alla pianificazione cantonale, in particolare al Piano direttore (art. 6 LPT) e si armonizzi convenientemente con quella dei comuni vicini e regionale. Se il PR presentatogli per approvazione non risponde a questi requisiti o appare per altri versi insostenibile il Consiglio di Stato o lo rinvia sui punti difformi ordinando al comune di procedere alle necessarie varianti oppure modifica il piano d'ufficio (art. 37 LALPT).

3.2 Di norma l'autonomia comunale vuole che si segua la prima via. L'approvazione del PR da parte del Consiglio di Stato quale autorità superiore di vigilanza non muta, malgrado l'effetto costitutivo di cui è munita, la natura del piano che è e rimane di diritto comunale. L'autorità di approvazione non può attraverso una modifica d'ufficio del PR sostituirsi al comune nell'ambito delle sue competenze, statuendo in suo luogo e vece contro la sua volontà, eludendo il processo di formazione democratica della volontà comunale: "nell'ambito della procedura approvativa il governo è unicamente autorizzato a decidere ev. modifiche del PR se il loro contenuto è chiaramente definibile e la modifica serve a emendare carenze o errori pianificatori evidenti" (DTF 111 Ia 69-70, consid. 3d, rilievo nostro). Così quando la soluzione può essere una sola, senza possibili alternative (cfr. Alfred Kuttler, Zum Schutz der Gemeindeautonomie in der neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung, in Rep. 1991, pag. 45 e segg., in part. pag. 55).

Nella fattispecie, il Consiglio di Stato pur condividendo la scelta di accordare dei supplementi per terreni con forte pendenza, ha ritenuto che già l'altezza di base di ml. 9.00 fosse piuttosto elevata per una zona R2 e che un ulteriore aumento avrebbe comportato delle difformità tipologiche nell'edificazione (formazione di zoccoli di una certa entità). Il Comune veniva quindi invitato a rivedere, se del caso, l'altezza base in modo da poter riprendere il concetto del supplemento per terreni in forte pendenza (cfr. p.to 4.7, p. 29 della decisione impugnata). Orbene, le modifiche d’ufficio operate dal Consiglio di Stato si sono incontestabilmente rese necessarie per adeguare il progetto ai precetti della LPT: anzitutto perché, malgrado la denominazione "zona residenziale estensiva R2/R2P", l'altezza base di ml. 9.00 permette una comoda edificazione di tre piani fuori terra (cfr. art. 35 RALE) e risulta in effetti molto elevata, e secondariamente perché non v'è chi non veda come l'impatto di una facciata dell'altezza di ml 12.00, altezza permessa dalla normativa stralciata d'ufficio, oltre a comportare le alterazioni tipologiche indicate dal Governo, modifichi sensibilmente le caratteristiche di una zona dove finora erano ammessi edifici alti al massimo ml. 7.50, con un supplemento di ml. 1.00 per terreni con pendenza superiore al 50% (cfr. vecchio art. 52 NAPR, concernente la zona R2a). Dal momento che lo stralcio effettuato dal Consiglio di Stato è risultato corretto e congruente, oltre che sensato in termini di economia processuale, le censure ricorsuali su questo punto devono essere respinte.

Nel merito

4. Vincoli di protezione paesaggistica e naturalistica

4.1 Il contestato piano regolatore assoggetta la proprietà del signor _________ a tutta una serie di vincoli pianificatori che ne limitano sensibilmente l’edificabilità e lo sfruttamento. Prima di entrare nel merito delle singole censure occorre anzitutto premettere che come restrizioni di diritto pubblico della proprietà privata questi vincoli sono compatibili con l’art. 22 ter Cost. soltanto se riposano su una base legale (che deve essere chiara ed esplicita quando la limitazione è particolarmente grave, cfr. DTF 114 Ia 117, consid. 3), sono giustificati da un interesse pubblico preponderante, rispettano il principio della proporzionalità, non violano la garanzia della proprietà quale istituto e danno luogo a piena indennità ove equivalgono ad una espropriazione (DTF 10 febbraio 1992 in re Micheli, consid. 2; 113 Ia consid. 2). Nella fattispecie il problema della violazione della garanzia della proprietà quale istituto non si pone. I problemi espropriativi esulano invece da questa procedura.

Da verificare resta quindi se per ogni vincolo in concreto imposto sono stati rispettati i tre requisiti della base legale, dell’interesse pubblico e della proporzionalità capaci di giustificare una limitazione della proprietà privata.

4.2 La protezione della natura e del paesaggio è sancita a livello costituzionale dall'art. 24 sexies Cost (approvato in votazione popolare il 27.5.1961) che ne affida la competenza ai Cantoni, mentre fa carico alla Confederazione di rispettare nell'esecuzione dei propri compiti le caratteristiche del paesaggio, l'aspetto degli abitati, i luoghi storici, come anche le rarità naturali e i monumenti culturali, con l'obbligo di conservarli intatti quando vi sia un interesse generale e preponderante.

Il paesaggio è pure protetto dalla legge federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT), fondata sull'art. 22 quater Cost. L'art. 3 cpv. 2 LPT proclama che il paesaggio dev'essere rispettato e che in particolare (lett. d) occorre conservare i siti naturali. Tale funzione è svolta in ambito comunale dal PR: l'art. 17 LPT prevede l'istituzione di zone protette comprendenti tra l'altro i “paesaggi particolarmente belli e quelli con valore naturalistico o storico-culturale” (lett. b), nonché “i siti caratteristici e i monumenti naturali e culturali” (lett. c). Il diritto cantonale può però prevedere altre misure adatte, al posto delle zone di protezione (art. 17 cpv. 2 LPT). La LALPT prevede espressamente all’art 28 cpv. 2 lett. h) la possibilità di fissare nelle rappresentazioni grafiche dei PR i vincoli speciali cui è assoggettata l’utilizzazione di taluni fondi, in particolare per la protezione delle acque, la tutela del paesaggio, dei contenuti naturalistici del paesaggio, degli edifici di pregio storico culturale o della vista _________. Inoltre, secondo l'art. 29 cpv. 2 lett. d) LALPT, il PR può prevedere l'obbligo di mantenere costruzioni, singoli alberi, gruppi di essi o siepi che concorrono a formare la bellezza e la caratteristica del paesaggio. Ne risulta quindi che l’imposizione dei vincoli è sorretta da una valida base legale.

Accertata la base legale, occorre esaminare se i vincoli contestati sono sorretti da un interesse pubblico.

A questo proposito va ricordato che in linea generale è pubblico l'interesse che coinvolge la generalità dei cittadini o una sua frazione significativa che compete al potere pubblico promuovere nell’esercizio delle sue funzioni. V’è interesse pubblico a un provvedimento di pianificazione del territorio quando la sua adozione corrisponde a un bisogno importante, chiaramente avvertito dalla collettività (G. Müller, Commentaire del la Cost. féd., art. 22 ter n. 34). Tale interesse deve prevalere sui contrapposti interessi pubblici e privati in giuoco.

4.3 Comparto con contenuti degni di protezione Cp3

Per quanto concerne la creazione del comparto Cp3 "Nucleo di _______" va anzitutto premesso che il Piano d'indirizzo territoriale agosto 1993 aveva individuato fra le varie problematiche di carattere insediativo che concernono il comune di - la necessità di qualificare lo sviluppo edilizio della zona collinare in modo da permettere una corretta valorizzazione delle sue testimonianze storico-paesaggistiche. Il Rapporto pianificatorio agosto 1996 che accompagna la revisione conferma quindi per la fascia collinare una destinazione residenziale estensiva affiancata da una puntuale salvaguardia e valorizzazione dei valori architettonici ritenuti degni di protezione presenti nei comparti "Fattoria Gerbion" (Cp1), "Castello" (Cp2) e "Nucleo di _________ (Cp3). Secondo l'art. 40 cpv. 2 NAPR, in questi comparti gli interventi edificatori possono avere unicamente carattere conservativo. Nuove destinazioni d'uso sono ammesse purché compatibile con la struttura originaria delle costruzioni e degli spazi di contorno.

Il Nucleo di _________ è situato nella bassa fascia collinare del Comune e comprende quattro edifici tradizionali di carattere rurale. Salvo per il rustico situato in prossimità della strada e lievemente retrocesso rispetto agli altri tre edifici, il gruppo risulta ben visibile dal piano. Le costruzioni, in ottimo stato di conservazione, presentano nel loro insieme un indubbio interesse architettonico e contribuiscono ad arricchire e caratterizzare il paesaggio del Comune. Esse rivestono inoltre un valore di testimonianza strettamente legata ad una cultura di carattere rurale in via di estinzione la cui memoria importa sommamente conservare. Non si può quindi dar torto al comune per averli giudicati meritevoli di tutela.

Appurata quindi la sussistenza di un sufficiente interesse pubblico all'imposizione del vincolo, resta da esaminare se la misura risulta rispettosa del principio della proporzionalità, segnatamente se il mezzo adottato è il meno incisivo fra quelli possibili, è idoneo a conseguire lo scopo di interesse pubblico prefisso e se sussiste un rapporto ragionevole tra il risultato da raggiungere e le restrizioni della proprietà necessarie al suo conseguimento (DTF 111 Ia 98, 113 Ia 137). Orbene, nemmeno sotto questo profilo si può rimproverare al Comune di aver violato il diritto: anzitutto non è dato di vedere come potrebbe essere raggiunto il medesimo scopo con una limitazione meno incisiva o gravosa per il proprietario. Inoltre se da un lato la grandezza del comparto è dimensionata quel tanto che basta a includere i quattro edifici e a evitare che negli spazi liberi di contorno possano venir erette nuove costruzioni, dall'altro l'art. 40 NAPR contempla al cpv. 4 la possibilità di concedere deroghe per promuovere la salvaguardia e la valorizzazione di questi insiemi. Alla luce di queste considerazioni si può senz’altro concludere che la misura pianificatoria all’esame rispetta il principio della proporzionalità.

Aree di stacco

4.4 Entrando nel merito delle censure relative a questo vincolo, occorre anzitutto analizzare se le aree di stacco previste sulle superfici inserite in zona R2 che confinano a est, sud ed ovest con il Nucleo di _________, e le finalità con esse perseguite sono formulate con la dovuta chiarezza per poter costituire una valida base legale ai sensi della giurisprudenza.

Esaminando il Piano delle zone e la normativa d'applicazione si può subito rilevare una discrepanza terminologica fra la rappresentazione grafica e la definizione normativa: infatti se da un lato la Legenda definisce "area di stacco" le porzioni del territorio comunale indicate nel Piano con un tratteggio diagonale nero, dall'altro le NAPR sono silenti in merito al contenuto e alla portata del vincolo. Malgrado tale incongruenza è tuttavia da ritenere che il Comune abbia inteso regolamentare questo vincolo all'art. 34 NAPR concernente le aree di rispetto, che recita:

1. Le aree di rispetto mirano a conferire e mantenere un aspetto paesaggistico pregiato ed equilibrato agli insediamenti.

2. Esse vanno mantenute libere da nuove edificazioni; è concesso il mantenimento di costruzioni principali esistenti.

3. Su dette superfici la vegetazione va curata convenientemente; nelle aree di rispetto delimitate nei pressi del lago la vegetazione dovrà mantenere e conservare una trasparenza verso lo stesso.

4. Queste superfici incluse nella zona edificabile sono computabili ai fini dello sfruttamento del fondo edificabile.

Infatti, se da un lato nella Legenda del Piano delle zone non sono previste aree di rispetto ma unicamente aree di stacco, a p. 27 del Rapporto pianificatorio settembre 1995, p.to 7.2.9, si può leggere: "Aree di rispetto: queste aree, sono superfici di diversa grandezza che si vuole mantenere aperte e libere nelle quali non è ammessa alcuna edificazione, si vuol determinare uno stacco (sottolineatura nostra) paesaggistico e di equilibrio tra gli insediamenti esistenti, per salvaguardare un'immagine paesaggistica ben strutturata della zona collinare sul promontorio del territorio comunale".

4.5 Ammessa dunque l'equivalenza fra area di stacco e area di rispetto - errore che risulta facilmente emendabile mediante una semplice rettifica della Legenda - va ora analizzato se l'emanazione dei contestati vincoli risulta sorretta da un sufficiente interesse pubblico.

Nel caso all'esame i motivi alla base dell'emanazione delle fasce di stacco sono stati ben riassunti nel Rapporto pianificatorio che accompagna la revisione: l'interesse pubblico al provvedimento è sicuramente da ricercare nella necessità di valorizzare e garantire la protezione di un comparto particolarmente vulnerabile dal profilo paesaggistico come il Nucleo di _________, promuovendo nello stesso tempo un giusto equilibrio fra aree edificate e non. Risulta in effetti fuori dubbio che un'edificazione a diretto contatto con il Cp3 verrebbe a collidere sia con l'esigenza di valorizzare il gruppo di edifici tradizionali che nel loro insieme spiccano nella morfologia della bassa collina, contribuendo a darle pregio dal profilo paesaggistico, sia con la finalità di strutturare la zona dal profilo insediativo. Non può quindi essere rimproverato al Comune di aver ritenuto preponderante l’interesse pubblico a evitare questo pregiudizio rispetto all’interesse del proprietario a edificare senza curarsi della salvaguardia del paesaggio e degli elementi che lo caratterizzano.

Inoltre anche il dimensionamento delle fasce di stacco appare proporzionato al risultato di protezione ricercato: l'estensione delle fasce permette infatti di controllare adeguatamente l'attività edilizia nelle vicinanze del Cp3, garantendone la valorizzazione dal profilo spaziale e strutturale. Va inoltre aggiunto che dal profilo pianificatorio non si può cercare un risultato (nella fattispecie la valorizzazione del Nucleo e la riqualifica del comparto collinare) senza poi dotarsi dei mezzi necessari per raggiungerlo. Non va infine trascurato il fatto che la misura, seppur gravosa per il proprietario, risulta mitigata dall'art. 34 cpv. 4 NAPR, secondo cui le aree di stacco sono computabili ai fini dello sfruttamento del fondo edificabile. Per tutti questi motivi anche questa censura non merita di venir accolta.

4.6 Elemento naturale protetto E.N.6

Anche la sussistenza di un sufficiente interesse pubblico al mantenimento del gruppo arboreo situato al mapp. n° _________ RFD va analizzata alla luce della normativa e della giurisprudenza citata ai precedenti considerandi. A questo proposito occorre premettere che secondo la giurisprudenza indicata dallo stesso ricorrente possono essere protetti solo alberi o gruppi di alberi che concorrono a formare la bellezza e la caratteristica del paesaggio. Deve pertanto trattarsi di alberi di una certa importanza dal profilo della caratteristica e della rarità (A. Scolari, Commentario, Bellinzona, 1996, ad art. 29 LALPT, n° 313b). Orbene nel caso concreto si osserva anzitutto che risponde ad un preciso obiettivo del PR la protezione e la valorizzazione degli oggetti di interesse naturalistico presenti sul territorio, oltre che dell'immagine paesaggistica dei nuclei tradizionali (cfr. Rapporto di pianificazione agosto 1996, p.14). Il gruppo arboreo in questione, formato da abeti, castani e betulle e rilevato nello studio particolare concernente le componenti naturalistiche e agricole del territorio del Comune eseguito nel luglio 1993, risulta situato all'interno del comparto Cp3 e a ridosso della costruzione che sorge sul mapp. n° _________ RFD: indubbiamente, oltre ad arricchire e caratterizzare il paesaggio della bassa collina, esso forma la degna cornice del Nucleo protetto, valorizzandolo e sottolineandone la bellezza. Poco importa se, come osserva il ricorrente, i singoli elementi che formano il gruppo non siano particolarmente rari. La scelta del Comune di porlo sotto tutela va confermata dal profilo dell'interesse pubblico e soprattutto per la sua valenza paesaggistica.

Anche la censura relativa all'indeterminatezza dell'art. 29 NAPR non merita di venir condivisa: lungi dall'essere necessaria l'enumerazione dei singoli elementi, visto che il gruppo forma un boschetto ben delimitato, la norma d'attuazione definisce chiaramente al cpv. 2 la portata del vincolo, stabilendo che in generale è vietata qualsiasi manomissione o intervento che possa modificare l'aspetto, le caratteristiche e/o l'equilibrio biologico presente. Inoltre, contrariamente a quanto sostenuto nel ricorso, il vincolo trova un riscontro grafico nel Piano delle zone. Occorre infine sottolineare che dal profilo della proporzionalità, il vincolo non risulta eccessivamente penalizzante per il signor _________: il gruppo arboreo è infatti situato all'interno del Cp3 e nella fascia di stacco posta ad est del Nucleo, aree queste in ogni caso inedificabili. Alla luce di queste considerazioni l'interesse del proprietario a veder eliminato il vincolo che grava i suoi fondi deve cedere il passo di fronte al prevalente interesse pubblico alla salvaguardia delle componenti naturali e paesaggistiche più significative.

5.1 Zona residenziale estensiva R2/R2P

La pianificazione del territorio avviene segnatamente attraverso il piano di utilizzazione comunale (Piano regolatore: PR) che, giusta l'art. 14 LPT, disciplina l'uso ammissibile del suolo, delimitando in particolare le zone edificabili, agricole e protette, così come definite agli art.li 15, 16, 17 LPT. Queste le zone prescritte dal diritto federale. I Cantoni possono prevederne altre (art. 18 LPT).

Nel Cantone Ticino l'art. 28 cpv. 2 lett. a LALPT dà facoltà al Comune di "precisare la destinazione delle zone edificabili destinate all'abitazione e al lavoro. La destinazione di queste zone può ulteriormente essere precisata e limitata; segnatamente possono essere previste zone per residenze esclusivamente o parzialmente primarie o secondarie, zone industriali o artigianali con adeguati servizi. All'interno delle zone possono essere previsti ulteriori vincoli o agevolazioni per particolari forme di utilizzazione quali quelle destinate al turismo o allo svago". Il Piano regolatore deve dunque in primo luogo suddividere il territorio in zone; ad es. zone industriali, agricole, forestali, d'interesse storico, ambientale-paesaggistico e residue; deve quindi stabilire i parametri edificatori zona per zona, specificarne la destinazione, precisare gli usi ammessi e se del caso in quale misura e a quali condizioni. Tutto ciò rientra nella sfera di competenza del Comune. Come afferma Jagmetti (Commentario alla Costituzione federale, ad art. 22 quater n. 10), entro i limiti della loro autonomia i Comuni "possono essere attivi in materia di legislazione e creare loro stessi le basi per una restrizione della proprietà".

5.2 Come già ricordato, l'art. 22 ter Cost. eleva la proprietà a diritto costituzionalmente garantito, dando tuttavia facoltà a Confederazione e Cantoni di limitarla, nella misura in cui la restrizione si fonda su una base legale sufficiente, è giustificata da motivi d'interesse pubblico ed è proporzionata (G. Müller, Commentaire de la Cost. féd, art. 22 ter, n. 16).

Nel caso concreto l'art. 44 NAPR, disciplinante la zona residenziale estensiva R2/R2P di __________________, prevede (viene tralasciato il cpv. 4, che prevede prescrizioni particolari per i mappali n° __________e __________RFD):

1. E' ammessa l'edificazione di costruzioni residenziali e l'inserimento parziale di contenuti lavorativi di servizio purché non in contrasto con le finalità della zona.

2. Indice di sfruttamento (valore massimo):

nella zona R2 I.s. = 0.50

nella zona R2P I.s. = 0.40

3. L'altezza massima è di ml. 9.00

(omissis)

5. L'edificazione della parte del mappale _________ RFD situata a sud del mappale _________ e l'edificazione del mappale _________ non potranno superare la quota del tetto dello stabile esistente al _________ (altezza alla gronda e al colmo stato 1.01.1996).

6. All'aperto non è ammessa la formazione di aree di deposito.

Il contestato disposto, adottato dal Consiglio comunale, ossia dall'organo competente in materia comunale a norma di LOC, costituisce indubbiamente una valida base legale delle restrizioni della proprietà lamentate in questa sede. Rimane dunque da esaminare se nella fattispecie la differenziazione dei parametri edilizi prevista dalla norma sia sorretta da un eminente interesse pubblico e, in caso di risposta affermativa, se la restrizione della proprietà è proporzionata al fine perseguito.

5.3 Il ricorrente sostiene che l'azzonamento previsto per la collina di __________________, che viene suddivisa in zona R2 (fascia collinare intermedia e alta) e R2P (bassa fascia collinare) e che si traduce in un diverso indice di sfruttamento (i.s.), si rivelerebbe privo di interesse pubblico. A torto. Infatti i motivi alla base della differenziazione intrapresa con la revisione sono stati ben individuati dal Consiglio di Stato, che rileva: "Come segnalato dal Municipio nelle osservazioni di sua competenza la zona R2P è particolarmente ripida ed esposta e ben visibile da tutto il piano e dal paese di _________, giustificando quindi appieno un indice di sfruttamento inferiore rispetto alla zona sovrastante". Tali riflessioni meritano di venir totalmente condivise. Infatti, secondo l'art. 37 cpv. 1 LE, l'i.s. è il rapporto tra la superficie utile degli edifici e la superficie edificabile del fondo (art. 37 cpv. 1 LE). Riferito ai singoli fondi, cioè ai lotti di terreno effettivamente adibiti alla costruzione, esso determina la densità fondiaria, mentre non possiede la funzione specifica di fissare una ripartizione uniforme e precisa delle costruzioni sui fondi, ripartizione che rientra invece nelle finalità delle altre norme di polizia edilizia come distanze, altezze, indici di occupazione, ecc.. L'i.s. varia a seconda dei tipi di zona: da 0.2 a 0.4 per zone di debole densità, da 0.5 a 0.6 per zone di media densità e da 0.7 a 1.0 o più per zone a forte densità (cfr. A. Scolari, Commentario, Bellinzona, 1997, ad art. 37 LE, n° 1111 e 1115). Alla luce di questi dati, la differenziazione intrapresa dal Comune si rivela pienamente sostenibile e quindi sorretta da un sufficiente interesse pubblico: da un lato perché il passaggio da un i.s. dello 0.4 ad un i.s. dello 0.5 equivale al passaggio fra una zona a debole densità fondiaria ad una zona a media densità fondiaria, e dall'altro perché la debole densità prevista per la zona R2P nell'estensione indicata dalla variante è in grado di garantire, tramite un aumento della superficie libera, la salvaguardia della bassa fascia collinare, che risulta particolarmente esposta dal profilo paesaggistico.

5.4 Limiti d'altezza

Pure il limite d'altezza che interessa la parte del mapp. n° _________ RFD situata a sud del mapp. n° _________ RFD e lo stesso mapp. n° _________ RFD, limitazione secondo cui le costruzioni non potranno superare la quota del tetto dello stabile esistente al mapp. n° _________ RFD (cfr. art. 44 cpv. 5 NAPR) è sorretta da un interesse pubblico e rispetta il principio della proporzionalità. Tale limite permetterà infatti una migliore integrazione delle superfici in contestazione con il vicino Nucleo di _________. Inoltre, e soprattutto, malgrado il vincolo d'altezza che grava le suddette porzioni della proprietà del ricorrente, con la revisione l'i.s. delle particelle passa dallo 0.3 (cfr. vecchio art. 52 NAPR) allo 0.4 per la zona R2P, rispettivamente allo 0.5 per la zona R2 (cfr. art. 44 cpv. 2 NAPR). Infine senza l'imposizione del vincolo la ricercata valorizzazione del Nucleo di _________, situato a monte rispetto all'area colpita, verrebbe pregiudicata: la sopraelevazione di un piano dell'edificio che sorge sul mapp. n° _________ RFD (cfr. art. 44 cpv. 3 NAPR) ed un'edificazione fino a ml. 9.00 d'altezza della fascia direttamente sottostante, comprometterebbe indubbiamente questo effetto. Di conseguenza, il vincolo in contestazione appare giustificato da un chiaro interesse pubblico.

Al cospetto dell’esistenza di un interesse pubblico prevalente deve ancora essere esaminato il rispetto del principio della proporzionalità. Il vincolo all'esame è certamente atto, considerato assieme a quelli appena esaminati, a promuovere una valorizzazione del Nucleo di _________. Il medesimo scopo non potrebbe inoltre essere raggiunto con una limitazione meno incisiva o gravosa per il proprietario. Tra il vincolo e il risultato di pubblica utilità ricercato esiste infine un rapporto ragionevole: ritenuto infatti che, secondo l'art. 44 cpv. 5 NAPR, l'edificazione della parte del mappale _________ RFD situata a sud del mappale _________ RFD non potrà superare la quota del tetto dello stabile esistente al _________ RFD, il vincolo non preclude al ricorrente la possibilità di sfruttare quest'area secondo i parametri ordinari di cui all'art. 44 NAPR, spostando verso valle l'edificazione quel tanto che basta per rientrare nella quota stabilita.

Per tutti questi motivi il ricorso viene dunque respinto e la decisione impugnata confermata.

Le spese, la tassa di giudizio nonché le ripetibili seguono la soccombenza.

Per questi motivi,

visti gli articoli di legge applicabili alla fattispecie,

dichiara e pronuncia

1. Il ricorso è respinto.

2. Il ricorrente è condannato al pagamento delle tasse di giudizio e delle spese per complessivi fr. 700.-- (settecento).

3. Intimazione: - avv. __________ __________, __________,

Municipio di __________________,

• Consiglio di Stato, Bellinzona
• Sezione pianificazione urbanistica, Bellinzona

Tribunale della pianificazione del territorio

Il presidente Il segretario

Ultimo aggiornamento: 02.07.2026

  |  Informazioni legali  |  Requisiti minimi  |  Contatta il webmaster