90.1998.107•Planning approval annulled because of private servitude conflict
90.1998.107Übriges Gericht21.01.1999Granted
Von Omnilex extrahiert
The appellant challenged approval of a hotel-promotion planning scheme affecting neighboring plots burdened by servitudes that limited building height and prohibited superstructure. The tribunal held the appeal admissible. On the merits, it found that the scheme could not be approved while the private servitude could block implementation and no concrete measure had been taken to neutralize it. The State Council’s approval was therefore annulled and the matter remitted to the municipality for a new decision after resolving the servitude issue. No court fees were charged, and the municipality was ordered to pay CHF 2,000 in costs.
Art. 22quater Cost., Art. 1 LPT, art. 2 cpv. 3 LPT; approval of a planning scheme presupposes that the public-law objectives can realistically be implemented. Private-law servitudes are not extinguished by the mere adoption of a zoning measure and remain enforceable in civil law. Where a scheme is conceived as an indivisible whole and its realization depends on the removal of a servitude, the approving authority must ensure that the obstacle is neutralized; otherwise the scheme is rendered uncertain and approval must be refused. The cantonal authority’s full review must respect municipal autonomy, but it must deny approval where the municipal solution does not sufficiently further the fundamental planning aims (consid. 7.1-8).
AIUTO RICERCA
Anteprima di stampa
Numero d'incarto: 90.1998.107
Data decisione, Autorità: 21.01.1999, TPT
Incarto n. 90.98.00107
Lugano 21 gennaio 1999
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale della pianificazione del territorio
composto dai giudici:
Efrem Beretta, presidente, Giovanna Roggero-Will, Michele Rusca
il segretario
Fiorenzo Gianinazzi
visto il ricorso del 28 maggio 1998 di
__________ __________, __________, rappr. da: avv. __________ __________, __________ __________,
contro
la risoluzione 21 aprile 1998, n. __________, del Consiglio di Stato che approva le misure pianificatorie di promozione degli esercizi alberghieri nel PR del comune di __________
vista la risposta 21 luglio 1998 del Consiglio di Stato e le osservazioni 3 settembre 1998 del comune di __________;
letti ed esaminati gli atti;
r i t e n u t o,
in fatto
a. La risoluzione impugnata trae origine da un indagine svolta sul ruolo e l’importanza del settore alberghiero per la città di __________. Questa indagine ha rilevato la necessità di elaborare delle misure pianificatorie di promozione di questa importantissima attività, dato che le disposizioni del PR in vigore non tenevano sufficientemente conto della specificità del settore.
In data 25 settembre 1995 il Consiglio comunale cittadino ha quindi approvato il progetto di promozione degli esercizi alberghieri (PPA), presentato sotto forma di variante di PR. Esso è composto di 6 schede particolari : 2 nella sezione di __________ propriamente detta (__________e __________ __________ - ), 3 nella sezione di __________ (Albergo __________ -, Albergo __________ __________ __________ e __________ __________) e 1 nella sezione di __________ (Albergo __________). Accompagnano il documento 9 norme di attuazione (art. 1 -9 NA-PPA). Il PPA ha inoltre apportato alcune modifiche al piano del traffico e alle norme di attuazione generali del PR di __________ (art. 3 e 47 NAPR).
b. Contro il PPA e le relative varianti di PR è insorto __________ __________, proprietario del fondo n. __________RFD di __________, interessato unitamente al f.n. __________dalla scheda di PPA n. relativa all’Albergo __________ - __________.
Egli ritiene infatti che le disposizioni contenute dal PPA non tengano sufficientemente conto delle servitù gravanti la part. n. __________RFD (iscritte a favore della confinante part. n. __________ RF), che impediscono in pratica di edificare nel senso richiesto dal piano (altezza di 7 piani con obbligo di continuità delle facciate).
c Il Consiglio di Stato, nella risoluzione impugnata, ha fatto notare come le indicazioni sull’assetto territoriale e urbanistico formulate da un PR possono fare astrazione dalle prescrizioni di diritto privato esistenti, posto che queste ultime possono essere create o eliminate in ogni momento tramite una modifica a RF.
d. Dissentendo da tale decisione, __________ __________ è insorto presso il TPT, ribadendo in sostanza le argomentazioni già espresse in prima istanza.
e. Nelle rispettive osservazioni Consiglio di Stato e Comune di __________ chiedono la reiezione del ricorso. Quest’ultimo fa comunque presente che una domanda di costruzione del proprietario del f.n. __________RF (Albergo __________) potrebbe essere valutata positivamente dal Municipio solo nella misura in cui vi fosse da parte sua disponibilità a cancellare le servitù gravanti il fondo dell’insorgente.
f. In data 4 novembre 1998 si è tenuta l’udienza in contraddittorio. Dopo discussione, le parti si sono riconfermate nelle rispettive allegazioni e domande; la chiamata in causa (____________________A, proprietaria del f.n. __________) ha dichiarato all’occasione che una rinuncia alle servitù non entra per ora in linea di conto.
c o n s i d e r a t o
in diritto
A norma dell’art. 38 LALPT contro le decisioni del Consiglio di Stato è dato ricorso al Tribunale della pianificazione del territorio (TPT), entro 30 giorni dalla notificazione.
L’art. 38 LALPT legittima a ricorrere il Comune (cpv. 4 lett. a), i già ricorrenti, per gli stessi motivi (cpv. 4 lett. b), i proprietari dei fondi la cui situazione è stata modificata dalla decisione del Consiglio di Stato (cpv. 4 lett. c).
In concreto, la legittimazione attiva del signor __________, già insorto in prima sede, per gli stessi motivi, giusta l’art. 35 LALPT, è pacifica (art. 38 cpv. 4 lett. b) LALPT).
Presentato nei termini di legge, e quindi tempestivo, il ricorso è ricevibile in ordine.
II Comune gode di autonomia in quelle materie che il diritto cantonale o federale non regola esaurientemente, ma lascia in tutto o in parte alla regolamentazione del Comune, conferendogli una notevole latitudine decisionale (DTF 115 Ia 44). Il Comune ticinese usufruisce di questa autonomia in materia di pianificazione del territorio (art. 1 LE 73, art. 24 LALPT; DTF inedita 21 novembre 1990 in re Comune di __________). L’autonomia non è però assoluta. Giusta l’art. 33 cpv. 3 lett. b) LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del PR da parte di almeno un’istanza. Nel Cantone Ticino l’autorità competente è, a norma dell’art. 37 LALPT, il Consiglio di Stato, che decide i ricorsi ed approva il PR con pieno potere cognitivo. Ciò significa controllo non solo della legittimità ma pure dell’opportunità delle scelte pianificatorie comunali. A contemperare l’estensione di tale controllo con l’autonomia riconosciuta al Comune interviene il principio dell’art. 2 cpv. 3 LPT: Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d’apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti. Il Consiglio di Stato non può, dunque, semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del Comune, ma deve rispettarne il diritto di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più opportuna. Il Consiglio di Stato non può però limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo, sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l’approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione. Se l’autorità di approvazione esige dal Comune, per motivi oggettivi, di porre il PR in consonanza con l’ordinamento giuridico, il Comune invocherà invano la lesione della sua autonomia (116 Ia 226 seg. consid. 2a; Alfred Kuttler, Zum Schutz der Gemeindeautonomie in der neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung, in Rep. 1991, pag. 45 seg., in part. 55).
Nel caso concreto il ricorrente non contesta la sostanziale fondatezza della soluzione pianificatoria prevista dalla scheda e dalla variante.
A giusta ragione, tanto evidente è l'interesse pubblico non solo a consentire un importante potenziamento dell'Albergo __________ __________ __________ nel quadro della lungimirante politica di rivitalizzazione del settore alberghiero intrapresa dalla Città, ma anche a riqualificare urbanisticamente l'intero isolato oggi mortificato dalle vetuste costruzioni insistenti sul fondo __________.
Sui part. __________e __________ sono quindi state definite delle linee di costruzione, con l'obbligo di edificare lungo tutta la loro estensione e su tutta l'altezza di 22 m., corrispondente a quella dell'albergo. Altezza che va mantenuta, nel relativo comparto, assieme all'attuale volumetria.
L'ovvio proposito è di consentire la costruzione in quel quartiere centrale, sulle due particelle contigue, all’angolo di via __________ e via __________ __________, di un importante corpo edilizio dal fronte unito e dall’altezza uniforme che dia l’auspicato decoro al comparto.
Le prescrizioni aggiuntive subordinano peraltro la concessione della licenza edilizia "all'ottenimento di un risultato architettonico e ambientale di pregio." Ciò vale sia per l'albergo sia per il fondo finitimo.
E' indubbio che le due finalità, promozione alberghiera e riassetto urbanistico, sono indistricabilmente conteste e non vanno perseguite separatamente.
Per questo motivo il comune ha adottato non solo una scheda specifica per l'albergo __________ nell'ambito del Piano particolareggiato per la promozione degli esercizi alberghieri (PPA), ma anche un'apposita variante Piano del traffico, AP-EP ed altri vincoli, interessante i fondi __________e __________.
Non basta dunque a realizzare l'obiettivo della nuova pianificazione che si ampli l'albergo, si deve per giunta edificare nella misura prevista il fondo finitimo. Solo così la scheda trova adeguata attuazione.
In questo contesto si pone il problema delle servitù che gravano il fondo del ricorrente, limitando a m. 7,75 l'altezza del fabbricato (meno di 3 piani) al subalterno A e vietando la sopraelevazione del subalterno B (garage).
Il proprietario del fondo dominante ha dichiarato non volervi (per ora) rinunciare (v. verbale sopralluogo).
Il ricorrente ne deduce che poiché le nuove disposizioni impongono un'altezza di 22 m (altezza dell'albergo esistente) e la servitù non ne tollera più di 7,75 egli non potrà costruire né ottemperando alle prime né rispettando la seconda.
Adduce sostanzialmente tre motivi a sostegno dell’avversata pianificazione.
Li esamineremo criticamente uno ad uno nei seguenti considerandi.
Soluzione talmente incompatibile con le qualità architettoniche e ambientali richieste dalla scheda da escludere il rilascio della licenza se il proprietario non rinuncia alla servitù.
La fragilità dell'argomento è evidente.
Il fatto che nell'attesa di essere continuato sul fondo vicino uno stabile si erga a confine con una parete cieca è fatto corrente in una città dove ferva una certa attività edilizia. Non è estetico ma neppure scioccante. Negare la licenza perché la servitù prolunga sine die questa situazione è prendere il problema dal capo sbagliato. L'inesteticità è implicita nella normativa regolante l'edificazione del fondo (linee di costruzione). E' il naturale risultato della contiguità imposta dalla scheda. Se questa situazione viene perpetuata dalla servitù non è questione di estetica. Non direttamente. Non con un nesso adeguato. L'errore sta nella scheda che ha adottato quella normativa senza preoccuparsi della servitù e delle sue possibili conseguenze. Anche su piano estetico.
Colpisce d'altronde che la soluzione può ripromettersi qualche efficacia persuasiva solo se a voler costruire è il proprietario del fondo dominante, impeditone (se stesse la tesi dell'inesteticità) dalla stessa sua servitù e quindi incitato a rinunciarvi.
Bisogna vedere cosa gli pesa di più: l'impossibilità di ampliare l'albergo come prevede la scheda o la possibilità che il fondo serviente gli venga costruito a confine con 7 piani contro i 3 ammessi dalla servitù.
Per contro nessun interesse, perlomeno immediato, alla radiazione ha il proprietario del fondo dominante se è il fondo serviente a voler essere edificato per primo. Né ciò gli può essere chiesto per motivi estetici, posto che, combinata con le prescrizioni della scheda, la servitù impedisce l'edificazione del fondo serviente e quindi esclude in partenza ogni misfatto estetico (compresa la costruzione nei limiti della servitù: 3 piani).
Quanto alla revoca della scheda, ventilata dal comune nel caso in cui la servitù non venisse cancellata, è soluzione chiaramente rinunciataria e prova di scarso interesse del comune a riqualificare il comparto.
Sono così dati "tutti i presupposti affinché il Municipio promuova una variante di PR per l'annullamento della scheda e la conferma della situazione di piano regolatore di prima."
L'argomento è fallace. Ammettiamo che la scheda sia stata concordata con il proprietario dell'albergo e risponda alle esigenze da questi fatte valere. Ma in quel caso perché nelle trattative non è stato risolto il problema della servitù e non ne è stata imposta la cancellazione (o almeno la rinuncia a prevalersene)?
Allo stato attuale nulla obbliga il proprietario del fondo dominante a rinunciare alla servitù, nulla dà il diritto al comune di negargli la licenza di costruzione per un progetto che rispetti le norme.
Se il proprietario del fondo dominante chiede di costruire nel rispetto della norma di diritto pubblico ciò non può essergli negato perché egli insiste a mantenere una servitù privata che impedisce di edificare il fondo finitimo.
6.1. Vano sarebbe ritenere implicita nella scheda la condizione che l'albergo possa essere ampliato coi vantaggiosi parametri previsti, unicamente se può esserlo anche il fondo confinante, e quindi se verrà tolta la servitù.
Se tale, ripetiamo, era l'intenzione il comune avrebbe dovuto concretizzarla all'atto di allestire la scheda, concordando col proprietario dell'albergo la cancellazione della servitù. O, in caso contrario, avrebbe dovuto prevedere esplicitamente questa condizione.
Il Comune riprende il concetto, nella sua risposta, rilevando come la pianificazione "non possa, per forza di cose, considerare tutte le limitazioni di diritto privato della proprietà".
Il ricorrente contesta questa tesi "poiché crea l'illusione che le norme di diritto pubblico possano 'tout court' annullare le servitù di diritto privato, il che, non è certamente corrispondente al vero."
7.1. Giova ricordare che in ossequio al precetto costituzionale (art. 22quater Cost), la pianificazione deve proporsi di "assicurare una funzionale utilizzazione del suolo e una razionale abitabilità del territorio". La LPT riprende e sviluppa tale postulato. Secondo l’art. 1 "il suolo dev’essere utilizzato con misura, l’insediamento ordinato in vista di uno sviluppo armonioso del paese." A questo scopo la pianificazione deve tener conto delle condizioni naturali, dei bisogni della popolazione e dell’economia (art. 1 cpv. 1 LPT). Sosterrà in particolare, con misure pianificatorie, gli sforzi intesi a proteggere le basi naturali della vita, a promuovere la vita sociale economica e culturale nelle singole parti del paese, a creare e conservare insediamenti accoglienti e le premesse territoriali per le attività economiche (art. 1 cpv. LPT).
Solo una profonda conoscenza del territorio, delle sue esigenze e potenzialità consente di operare un'oculata ponderazione dei molteplici e spesso divergenti interessi privati e pubblici in gioco, premessa irrinunciabile, l'art. 3 OPT lo conferma, per scelte pianificatorie lungimiranti e realisticamente propositive (cfr. DTF 117 Ia 432 consid. 4b, 115 Ia 339 consid. 5, 113 Ia 461 consid. 5a).
Sarebbe del tutto contrario a questi principi se la pianificazione fosse posta a rimorchio di singoli interessi particolari.
La pianificazione non può farsi condizionare da interessi che non coincidono con l'interesse pubblico ch'essa persegue.
Come ben dice Moor in Droit administratif, vol. I, 2a. ed. pag. 387: "La puissance publique n'a pas à être mise au service de fins puremente privés." E, a pag. 404: "il est … exclu que l'intérêt de l'une ou de quelques personnes puisse justifier une mesure étatique, si celle-ci n'est pas fondée su un intérêt public à lui seul suffisant."
Nel nostro caso ciò significa che il ricorrente non può pretendere che la scheda venga adeguata alla servitù onde consentirgli di costruire nei limiti della medesima.
D'altro canto va considerato che la servitù non cessa di esplicare efficacia giuridica per il solo fatto di porsi in contrasto con la scheda di PR. Sussiste parallelamente alla scheda e può essere fatta valere nelle vie civili dal proprietario del fondo dominante; malgrado la presenza delle contrastanti disposizioni di diritto pubblico (scheda).
Se dunque il piano vuol essere realizzato bisogna togliere l'ostacolo della servitù. Altrimenti il piano persegue sì l'interesse pubblico ma è nell'impossibilità di conseguirlo.
7.2. Nel caso concreto si noti che la servitù non viola alcun disposto del PR. La scheda non obbliga a costruire, prescrive solo come lo si debba fare (altezza 22 m, linee di costruzione). Impedendo di costruire in quella misura, - e quindi, per il combinato effetto della scheda, di costruire tout court -, la servitù non trasgredisce quelle norme; impedisce però di realizzare gli obiettivi della scheda che presuppongono per l'appunto che si costruisca, coi noti parametri. In altre parole, le disposizioni della scheda e della servitù contengono in potenza un conflitto che può portare all'impossibilità di costruire e con ciò di dare attuazione alla scheda.
Ora questa persegue un interesse pubblico talmente importante da non poter tollerare che rapporti giuridici privati lo vanifichino. Per evitare che ciò avvenga bisogna rendere inefficace la servitù.
Due le vie: a. espropriandola,
b. convincendo il proprietario a rinunciarvi, di fronte alla minaccia che altrimenti il comune rinuncia alla scheda e ripristina il PR (R7).
Ciò doveva essere fatto al momento dell'adozione della scheda. Tanto più che questa è stata asseritamente concordata con il proprietario del fondo dominante, dietro sua richiesta. Era quella l'occasione per accedere alle sue richieste, ottenendo in compenso la rinuncia alla servitù.
Poiché la scheda è da intendersi nel suo complesso e l'obiettivo di promozione dell'albergo non può esser disgiunto dall'intento di conferire un degno assetto urbanistico al comparto, l'eventualità sconfinante in certezza che il secondo possa essere bloccato dalla servitù senza che siano previsti i provvedimenti per rimuovere l'ostacolo, rende affatto aleatoria la realizzazione della scheda ed anzi la espone al forte rischio di non esserlo mai.
Se il comune non espropria la servitù o non ne ottiene altrimenti la soppressione la scheda non può essere realizzata e viene quindi a mancare l'interesse pubblico alla sua adozione.
Non solo, ma pone il ricorrente in una situazione di intollerabile angustia.
In queste circostanze la scheda (e la variante di PR che l'accompagna) non doveva essere approvata dal Consiglio di Stato.
Sono di per sé prospettabili 3 soluzioni: Il Comune
espropria la servitù.
concorda col proprietario la ripresentazione della scheda al Consiglio di Stato, per approvazione, previa soppressione della servitù.
il comune rinuncia alla scheda se il proprietario del fondo dominante non rinuncia alla servitù.
Ad 1. da qualche accenno sembra poco probabile che il comune intenda intraprendere questo passo. La soluzione, ammesso che ve ne siano i presupposti, è per più versi problematica. Obbligherebbe il comune a sobbarcarsi l'onere espropriativo a favore da un lato del fondo dominante, che altrimenti non potrebbe approfittare delle possibilità edificatorie previste dalla scheda, e dall'altro, in modo ancor più vistoso, del fondo serviente, che si vedrebbe tolto d'un tratto il pesante vincolo e promosso ad un'edificabilità enormemente maggiore.
Ad 2. è ovviamente la soluzione più ragionevole che però dipende dalle intenzioni del proprietario del fondo dominante (pianificazione a rimorchio).
Ad 3. la minaccia adombrata nella risposta - e in quella sede inconferente
Per questi motivi,
dichiara e pronuncia
§ di conseguenza la decisione governativa é annullata e gli atti sono ritornati al comune affinché riesamini la problematica della servitù e decisa nuovamente sulla scheda e sulla variante oggetto del ricorso.
Non si prelevano tasse di giudizio. Il Comune corrisponderà fr. 2'000.-- al ricorrente a titolo di ripetibili.
Intimazione: - Avv. __________ __________, __________, per l’insorgente
Avv. __________ __________, __________, per la __________ __________ (f.n. __________)
Tribunale della pianificazione del territorio
Il presidente Il segretario
Ultimo aggiornamento: 02.07.2026
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Von Omnilex extrahiert
Whether the appeal was admissible and the appellant had standing
The appeal was filed in time and the appellant, as a previous objector and owner affected by the decision, had standing.
Competence followed from the cantonal planning statute; prior participation and direct impact satisfied the statutory appeal conditions.
Whether the planning approval could stand despite servitudes preventing construction in accordance with the plan
No. A planning scheme intended to be realized cannot be approved if existing private servitudes make its implementation uncertain and no measures are provided to remove that obstacle.
The plan’s public interest objectives and the contiguous building rules presupposed actual buildability. The authorities could not rely on private-law restrictions being irrelevant; the servitude remained effective and could block realization of the scheme.
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