90.1998.1•Pedestrian path zoning measure annulled for disproportionality
90.1998.1Übriges Gericht22.09.1998Granted
Von Omnilex extrahiert
The owner of a plot in __________ challenged the cantonal approval of a municipal revision of the zoning plan and detailed plan establishing a pedestrian connection between two old village cores. The tribunal confirmed his standing and the timeliness of the appeal. On the merits, it accepted that pedestrian routes have a legal basis and serve a public interest, but held that the chosen alignment was disproportionate because less intrusive alternative routes were available and the adopted path would unnecessarily divide the property and affect the dwelling and garage. The approval was annulled and the case sent back to the municipality to draft a new variant. No costs were charged.
Art. 2 cpv. 3 LPT; art. 3 cpv. 3 lett. c LPT; art. 28 cpv. 2 lett. p LALPT: a municipal pedestrian-path reservation is in principle legally grounded and may pursue a sufficient public interest, especially where it serves the functional linking and rehabilitation of village cores. Even where the planning objective is legitimate, the approving authority must respect municipal discretion yet refuse approval if the chosen route is not proportionate. The measure must be the least intrusive reasonably available solution; if alternative alignments exist that substantially reduce the burden on the owner without defeating the public purpose, approval of the more onerous variant violates federal law and must be annulled (consid. 4.4).
AIUTO RICERCA
Anteprima di stampa
Numero d'incarto: 90.1998.1
Data decisione, Autorità: 22.09.1998, TPT
Incarto n. 90.98.00001
Lugano 22 settembre 1998
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale della pianificazione del territorio
composto dai giudici:
Efrem Beretta, presidente, Giovanna Roggero-Will, Michele Rusca
vicecancelliera
Matea Pessina
visto il ricorso del 30 dicembre 1997 di
__________ __________, __________,
contro
la risoluzione __________ dicembre 1997 (n° ) del Consiglio di Stato, che approva la revisione 1995 del PR di __________ e il PP del nucleo tradizionale di __________ (PP-)
viste le osservazioni 1° aprile 1998 del Consiglio di Stato e 30 aprile 1998 del Municipio di __________;
letti ed esaminati gli atti;
esperiti i necessari accertamenti;
r i t e n u t o,
in fatto
a) Il signor __________ __________ è proprietario del mapp. n° __________ RFD di __________, situato in località __________ __________, su cui sorge la sua casa d'abitazione.
b) Nelle sedute del 1° e 2 aprile 1996 e del 25 luglio 1996 il Consiglio comunale di __________ ha approvato la revisione del PR e il PP-__________, confermando il vincolo di collegamento pedonale fra i due vecchi nuclei di __________ e __________ __________ previsto dal vecchio PR, e riducendolo ad un calibro minimo con possibilità di ulteriore limitazione a semplice diritto di passo senza esproprio.
c) Lamentando il notevole deprezzamento causato alla sua proprietà dall'intervento - che verrebbe a dividere in due il suo fondo, separando la casa d'abitazione dal giardino, e che comporterebbe la demolizione dell'autorimessa sub. G - e riservandosi di avanzare pretese derivanti da espropriazione, il proprietario è insorto unitamente alla moglie davanti al Consiglio di Stato, contestando la pubblica utilità del vincolo e chiedendone lo stralcio.
Sottolineando l'importanza del collegamento fra i due vecchi nuclei comunali, il Municipio ne ha chiesto invece l'integrale conferma.
d) Con ris. gov. 2 dicembre 1997, n° 6268, il Consiglio di Stato ha approvato la revisione del PR e il PP-__________, respingendo il ricorso in parola.
e) Il signor __________ insorge ora davanti al TPT, riproponendo le censure sollevate in prima sede.
f) Nelle loro osservazioni il Municipio di __________ e il Consiglio di Stato chiedono la reiezione del gravame.
g) In data 4 giugno 1998 è stato esperito il sopralluogo in contraddittorio, durante il quale le parti si sono riconfermate nelle rispettive allegazioni e domande, rinunciando al dibattimento finale.
c o n s i d e r a t o
in diritto
A norma dell’art. 38 LALPT contro le decisioni del Consiglio di Stato è dato ricorso al Tribunale della pianificazione del territorio (TPT), entro 30 giorni dalla notificazione.
L’art. 38 LALPT legittima a ricorrere il Comune (cpv. 4 lett. a), i già ricorrenti, per gli stessi motivi (cpv. 4 lett. b), i proprietari dei fondi la cui situazione è stata modificata dalla decisione del Consiglio di Stato (cpv. 4 lett. c).
In concreto, la legittimazione attiva del signor __________, già insorto in prima sede, per gli stessi motivi, giusta l’art. 35 LALPT, è pacifica (art. 38 cpv. 4 lett. b) LALPT).
Presentato nei termini di legge, e quindi tempestivo, il ricorso è ricevibile in ordine.
L’autonomia non è però assoluta. Giusta l’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del PR da parte di almeno un’istanza. Nel Cantone Ticino l’autorità competente è, a norma dell’art. 37 LALPT, il Consiglio di Stato, che decide i ricorsi ed approva il PR con pieno potere cognitivo. Ciò significa controllo non solo della legittimità ma pure dell’opportunità delle scelte pianificatorie comunali. A contemperare l’estensione di tale controllo con l’autonomia riconosciuta al comune interviene il principio dell’art. 2 cpv. 3 LPT: le autorità incaricate di compiti pianificatori badano di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d’apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti. Il Consiglio di Stato non può, dunque, semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettarne il diritto di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più opportuna. Il Consiglio di Stato non può però limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo, sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l’approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione. Se l’autorità di approvazione esige dal comune, per motivi oggettivi, di porre il PR in consonanza con l’ordinamento giuridico, il comune invocherà invano la lesione della sua autonomia (DTF 116 Ia 226 seg. consid. 2a; Alfred Kuttler, Zum Schutz der Gemeindeautonomie in der neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung, Rep. 1991, pag. 45 e segg., in part. 55).
Il TPT non dispone, contrariamente al Consiglio di Stato, del sindacato d’opportunità (tranne, in applicazione dell’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT, se col ricorso è impugnata una modifica d’ufficio del PR). Il ricorso è infatti proponibile solo contro la violazione del diritto (in particolare contro l'errata o mancata applicazione di una norma stabilita dalla legge o risultante implicitamente da essa, l'apprezzamento giuridico erroneo di un fatto, l'eccesso o l'abuso di potere, la violazione di una norma essenziale di procedura) e contro l’accertamento inesatto o incompleto dei fatti rilevanti per la decisione (art. 38 cpv. 2 e 3 LALPT).
Secondo quest'ultima legge la pianificazione deve avere luogo in diverse tappe: pianificazione direttrice, pianificazione dell'utilizzazione e procedura del permesso di costruzione. Esse stanno in reciproco rapporto e formano un tutto coerente, di cui ogni parte adempie una specifica funzione. Il piano di utilizzazione - in Ticino detto PR - viene adottato, secondo le indicazioni del piano direttore (art. 6 e segg., 26 cpv. 2 LPT), sulla scorta di un'ampia coordinazione e valutazione (Art. 1 cpv. 1 2a frase, 2 cpv. 1 LPT) e nell'ambito di una procedura ove è garantita protezione giuridica (art. 33 e seg. LPT) e partecipazione democratica (art. 4 LPT). Il PR disciplina l'uso ammissibile del suolo (art. 14 e segg. LPT): rende vincolante verso i privati detto ordinamento oltre che il contenuto del Piano direttore (art. 21 cpv. 1 LPT).
4.1 Per prassi costante del Tribunale federale una restrizione di diritto pubblico della proprietà è compatibile con la garanzia della proprietà sancita dall'art. 22ter Cost. solo se si fonda su di una base legale (che deve essere chiara ed esplicita quando la limitazione è particolarmente grave, cfr. DTF 114 Ia 117, consid. 3), è giustificata da un interesse pubblico preponderante, rispetta il principio della proporzionalità, non viola la garanzia della proprietà quale istituto e dà luogo a piena indennità ove equivalga ad una espropriazione (DTF 10 febbraio 1992 in re Micheli, consid. 5b; DTF 115 Ia 29 consid. 4; 114 Ia 249 consid. 5a; 114 Ia 337 consid. 2; 113 Ia 364 consid. 2).
Nella fattispecie il problema della violazione della garanzia della proprietà quale istituto non si pone. I problemi espropriativi esulano invece da questa procedura.
4.2 La base legale del vincolo all’esame è già data nel diritto federale, segnatamente dall’art. 3, cpv. 3, lett. c LPT (che prescrive alle autorità incaricate di compiti pianificatori di mantenere e costituire vie ciclabili e pedonali) e dalla legge sui percorsi pedonali ed i sentieri del 4 ottobre 1985. A livello cantonale giova ricordare che, ai sensi dell’art. 26 LALPT, un PR si compone di un rapporto di pianificazione, di rappresentazioni grafiche, di norme di attuazione e di un programma di realizzazione. Le rappresentazioni grafiche comprendono (art. 28 LALPT) i piani del paesaggio, delle zone, del traffico, delle attrezzature e costruzioni di interesse pubblico e il piano indicativo dei servizi pubblici. In particolare esse fissano la rete delle vie di comunicazione per i mezzi di trasporto pubblici e privati con la precisazione delle linee di arretramento, le vie ciclabili e pedonali, i sentieri e i posteggi pubblici (art. 28 cpv. 2 lett. p LALPT). Quest’ultimo disposto abilita incontestabilmente i comuni a prevedere percorsi pedonali quale quello in contestazione.
4.3 Il merito all’esistenza di un sufficiente interesse pubblico è necessario anzitutto osservare che nelle aree verdi limitrofe all’agglomerato luganese, percorsi pedonali e sentieri rispondono al desiderio e alle necessità di svago e distensione di moltissime persone. In simile circostanze il vincolo concretizza precisi indirizzi pianificatori di cui nelle legislazioni federale e cantonale. In particolare il vincolo in questione si inserisce nell'obiettivo di riqualifica del nucleo di __________ perseguito con il PP: oltre alla valorizzazione del nucleo quale polo di quartiere, alla sua ricomposizione spaziale e architettonica, alla definizione di una cornice inedificata di immediato contorno ed alla pedonalizzazione di . __________, il PP prevede anche la ricucitura della rete dei percorsi pedonali che vi fanno capo (cfr. art. 1 NAPP e Rapporto di pianificazione, p. 2). La pubblica utilità dell'opera contestata è tanto più evidente se correlata agli altri contenuti di carattere pubblico che insistono sull'area di __________, dove oltre a due aree di svago e di gioco nonché al giardino pubblico fra Via __________ e Via __________, è prevista la realizzazione di una scuola per l'infanzia.
4.4 Al cospetto di un interesse pubblico preponderante, occorre ancora analizzare l'ulteriore censura avanzata dal ricorrente, ovverosia la conformità al principio della proporzionalità, segnatamente se il vincolo adottato è il meno incisivo fra quelli possibili, è idoneo a conseguire lo scopo di interesse pubblico prefisso e se sussiste un rapporto ragionevole tra il risultato da raggiungere e le restrizioni della proprietà necessarie al suo conseguimento (DTF 111 Ia 98, 113 Ia 137).
Idoneo a conseguire lo scopo di interesse pubblico prefisso il vincolo in contestazione lo è senz’altro. Forma in effetti parte integrante della rete di sentieri prevista dal piano viario di __________. Gli altri aspetti del principio della proporzionalità sono in definitiva connessi a scelte di tracciato.
Al riguardo si può osservare quanto segue: il sopralluogo esperito da questo Tribunale ha permesso di constatare che il fondo del signor __________ è composto da una parte abbastanza pianeggiante, posta a ridosso del nucleo di __________ __________o, dove sorgono la sua casa d'abitazione e il garage, e da un parte più scoscesa, formata dal giardino, che termina verso Via __________ con un muro di contenimento. Il tracciato del sentiero previsto insiste completamente sul tratto pianeggiante della proprietà costeggiando il confine con il fondo al mapp. n° __________RFD. Orbene, durante il sopralluogo si é potuto parimenti appurare come il rilevo e la morfologia del fondo del signor __________ permette di ipotizzare, senza molti inconvenienti e senza che il sentiero perda d'attrattività, alternative di tracciato che diminuiscono sensibilmente il pregiudizio e i disturbi arrecati al proprietario. Basti pensare alla possibilità di spostare a valle il tracciato del sentiero per poi farlo risalire lungo il confine con il mapp. n° __________RFD, tracciato questo che, seppur parzialmente in salita, non renderebbe difficoltosa l'agibilità agli utenti.
Alla luce di queste considerazioni la soluzione adottata dal Comune, che comporta, oltre alla demolizione del garage del ricorrente, la separazione della casa d'abitazione dal giardino con conseguente disturbo causato dai gitanti e perdita di una certa intimità per la sua famiglia, appare lesiva del principio della proporzionalità e non poteva venir approvata dal Consiglio di Stato senza violare il diritto federale.
Tuttavia, poiché il comune è intervenuto non a difesa di interessi patrimoniali ma nell'esercizio delle sue funzioni pubbliche, va esente da spese e tassa di giudizio.
Per questi motivi,
visti gli articoli di legge applicabili alla fattispecie,
dichiara e pronuncia
§ di conseguenza la decisione impugnata é annullata e gli atti ritornati al Comune affinché appronti una variante tenuto conto dei considerandi.
Non si prelevano spese né tassa di giudizio.
Intimazione: - __________ __________, __________
Tribunale della pianificazione del territorio
Il presidente Il segretario
Ultimo aggiornamento: 02.07.2026
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Von Omnilex extrahiert
Whether the appeal against the State Council’s approval of the zoning plan was admissible and timely
The appellant had standing as a prior objector and the appeal was filed within the statutory period, so it was admissible.
Art. 38 LALPT grants standing to prior appellants on the same grounds and to owners whose situation was changed; the filing was timely.
Whether the pedestrian path reservation was lawful and proportionate
The reservation had a sufficient legal basis and public interest, but the chosen alignment was disproportionate and could not be approved as adopted.
Planning law allows pedestrian routes, and the public interest in connecting the old village cores was recognized; however, less intrusive alternative alignments existed and the adopted route excessively burdened the property.
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