AIUTO
RICERCA
Anteprima di stampa
Numero d'incarto:
90.1995.38
Data decisione, Autorità:
08.05.1996, TPT
Incarto n.
90.95.00038
Lugano
8 maggio 1996
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il Tribunale della
pianificazione del territorio
composto dai giudici:
Efrem Beretta, presidente,
Giovanna Roggero-Will, Michele Rusca
Il
segretario
F. Gianinazzi
visto
il ricorso del 22 marzo 1995 di
Comune di __________,
__________,
rappr. da: Municipio di
__________, __________ __________,
contro
la
risoluzione 14 febbraio 1995 del Consiglio di Stato che decide i ricorsi di
prima istanza e approva la variante del PR del comune di __________
concernente la sistemazione della riva del lago (PRRL.A)
visto
la risposta 17 luglio 1995 del Consiglio di Stato
visto
il sopralluogo del 20 settembre 1995
letti
gli atti e compiuti gli accertamenti necessari;
ritenuto
in
fatto
a. Il PR del comune di
__________, approvato dal Consiglio di Stato con risoluzione del 23 dicembre
1987, aveva rinviato ad un’ulteriore pianificazione la sistemazione della riva
lago. Vi ha ora provveduto la variante in esame, elaborata dallo studio
__________ - __________ - __________ ed adottata dal Consiglio comunale, con
alcune modifiche proposte dalla sua commissione speciale, il 31 gennaio 1994.
L’intero litorale asconese, dal Cantonaccio alla foce della Maggia, è stato
suddiviso in 7 settori “di intervento pianificatorio e di progetto
urbanistico”. I settori sono i seguenti: 1. da __________ al __________ (fino
all’uscita delle nuova galleria di circonvallazione); 2. __________ __________
(dal __________ fino al _________ vecchio); 3. la __________ __________.
__________ (dal __________ vecchio fino __________ degli __________); 4. Il
parco degli __________ (dal posteggio __________ ai nuovi insediamenti
alberghieri) ; 5. la zona __________ (tra la __________ degli __________ ed il
bagno pubblico comunale); 6. il bagno e il lido; 7. la passeggiata, il
campeggio e la riva rimanente (dal __________ al confine giurisdizionale con
__________).
b. Con la risoluzione
del 14 febbraio 1995 qui dedotta in giudizio il Consiglio di Stato ha approvato
in larga misura il PRRL.A, non senza tuttavia: a) apportare alcune modifiche
d’ufficio (tra cui la riformulazione dell’art. 36bis NAPR), b) invitare il
comune ad affinare alcune tematiche attraverso l’adozione di nuove varianti o
in occasione della revisione del PR ‘87, c) sospendere la decisione approvativa
relativamente al comparto del porto in località “__________ ”.
Al punto D. il Consiglio
di Stato ha riassunto “le modifiche scaturite dalla risoluzione”. Sono, in
sintesi, le seguenti:
D1. modifica d’ufficio e con effetto immediato degli art.
36bis e 40 bis NAPR, con ordine al comune di adeguare gli atti pianificatori
e di procedere alla relativa pubblicazione dando
facoltà di ricorso al TPT ex art. 38 LALPT.
D2. invito al comune di elaborare a norma dell’art. 34
LALPT le seguenti varianti:
a) aggiornamento
del piano RL.A 03 in località “__________
”
b) aumento
delle distanze minime dal confine e di altri parametri
urbanistici nell’area di (via Albarelle)
c)
aumento dei percorsi di “passeggiata al lago” (PD scheda n.
9.20)
d)
inserimento dei vincoli della “Riserva naturale orientata della
__________ ”
e)
verifica dell’estensione delle “rive di interesse naturalistico”
f)
verifica dei vincoli di PR nella baia di __________ __________
g)
verifica della compatibilità delle norme di edificazione con
il pericolo di esondazione del __________;
D3. parziale sospensione dell’approvazione della zona del
porto in località al “__________ ” con facoltà del
proprietario e del municipio di
presentare le proprie osservazioni entro un mese,
dopo di che il Consiglio di Stato deciderà definitivamente
se approvare o meno la zona portuale nell’intera
estensione prevista dal piano.
c. Il Comune di
__________ insorge in questa sede ravvisando una patente lesione della propria
autonomia nonché dell’art. 4 Cost nell’invito, al punto 4 del dispositivo, di
elaborare le varianti di cui alle lett. b), c), f) e g) del paragrafo D2.
Chiede quindi l’annullamento del dispositivo limitatamente alle lettere surriferite.
Dei
motivi diremo all’occorrenza nei considerandi.
d. Il Consiglio di Stato
contesta nella sua risposta la ricevibilità del ricorso. Precisa che il punto
4. del dispositivo si limita a invitare il comune ad affinare i singoli temi e
a meglio elaborarli attraverso varianti ad hoc, rispettivamente alla prossima
revisione globale del PR ‘87. Su quei punti il PRRL.A è stato approvato e non
v’è quindi materia a ricorso.
Il
Consiglio di Stato chiede pertanto che il ricorso sia dichiarato irricevibile.
considerato
in
diritto
- Secondo l’art. 37
LALPT il Consiglio di Stato, esaminati gli atti, decide i ricorsi interposti a
norma dell’art. 35 LALPT contro il contenuto del PR e approva in tutto o in
parte il PR medesimo o nega l’approvazione. Se si impone una modifica che
coinvolge il diritto comunale, il Consiglio di Stato rinvia gli atti al comune,
affinché vi provveda entro un congruo termine ripetendo la procedura prevista
dagli articoli da 32 a 35 LALPT.
Giusta l’art. 38 cpv. 1
LALPT, contro queste decisioni del Consiglio di Stato è dato ricorso al
Tribunale della pianificazione del territorio (TPT) entro 30 giorni dalla
notificazione. Il quarto capoverso dell’art. 38 LALPT regola la qualità ricorsuale,
riconoscendola, alla lett. a, al comune.
- Presupposto
processuale, oltre e preventivamente alla legittimazione attiva, è che il
ricorso abbia per oggetto, in tutto o in parte, una decisione (Streitgegenstand)
e per la precisione una decisione ai sensi dell’art. 37 LALPT.
Il Comune di __________
sostiene che questo presupposto processuale è dato, il Consiglio di Stato lo
nega.
Per risolvere la questione
occorre analizzare attentamente la decisione impugnata e l’interpretazione
fornitane dallo stesso Consiglio di Stato nella sua risposta, enuclendone gli
elementi a favore o a sfavore dell’esistenza di una decisione impugnabile.
I.
Esame della risoluzione impugnata
A. Elementi a favore di una decisione impugnabile:
a) Il
capitolo D della risoluzione impugnata reca il titolo: Le seguenti
modifiche del Consiglio di Stato necessitano dell’elaborazione
di una variante di piano regolatore da parte
del Municipio in conformità dell’articolo 34 LALPT.
I termini “modifiche” e
“necessitano” lascerebbero intendere
che il Consiglio di Stato abbia deciso che il PR dev’essere
modificato e imponga al comune di elaborare le
relative varianti.
b) Al
punto 4 del dispositivo è “fatto invito al Municipio di elaborare
le varianti di PR descritte al paragrafo D.2”, al punto
7 è indicato che: “contro il dispositivo ... 4” il Comune
e i già ricorrenti hanno “facoltà di ricorso al TPT”.
Ciò ha senso se il
dispositivo sancisce un obbligo, non se formula
un semplice invito.
B.
Elementi contro l’esistenza di una decisione impugnabile:
Passiamo
in rassegna i singoli punti contestati della risoluzione
governativa:
a)
Parametri urbanistici nell’area di via __________ (D2 lett. b)
Zona residenziale estensiva (ZRE).
“E’
opportuno, afferma il Consiglio di Stato a pag. 10 della
risoluzione, che il diritto comunale fissi alcuni principi sulla
futura sistemazione di questa fascia facendo riferimento
anche alla salvaguardia delle piante. Ciò può avvenire
con una normativa o, a titolo indicativo ... Anche se
l’indice di sfruttamento di 0,3 è difficilmente compatibile con
il principio di un uso parsimonioso del territorio, ... lo scrivente
Consiglio non ritiene questo contrasto grave al
punto da richiedere un’immediata modifica. E’ però auspicabile
aumentare la distanza minima dal confine, e la sua applicazione
anche alle costruzioni accessorie, al fine di evitare
che il passante sulla via __________ si veda confrontato
con una barriere continua verso il lago. Invitiamo
quindi il Comune a voler riesaminare i problemi citati
nell’ambito di una variante di PR.”
Zona a destinazione vincolata (ZDV)
“Va
ribadito che l’indice di sfruttamento è troppo alto per uso
di questo tipo in questa posizione e che i parametri riguardanti
la superficie verde minima e i posteggi interrati sono
praticamente irrealizzabili e hanno pertanto solo valore
enunciativo. Sarebbe auspicabile risolvere diversamente
almeno il problema dei posteggi.”
b)
Aumenti di percorsi di passeggiata al lago (D2 lett. c)
Circa
la passeggiata a lago il Consiglio di Stato stigmatizza
l’esiguità dei tratti costeggianti la riva, rilevando
quanto poco via _________ possa, per la sua distanza
dal lago, fungere da alternativa. Considerato che su
una riva di oltre 5.000 metri di lunghezza la passeggiata
pubblica a lago si riduce a ca. 1.300 metri è difficile
secondo il Consiglio di Stato ritenere che l’art. 3 cpv.
2 lett. c) LPT - ai cui sensi occorre “tenere libere le rive
dei laghi e dei fiumi ed agevolare il pubblico accesso e
percorso ”- trovi adeguata applicazione.
Il
Consiglio di Stato ha nondimeno approvato su questo punto
il PR, “considerato che dopo l’inserimento della linea di
arretramento le disposizioni applicabili escluderanno degli
interventi che potrebbero pregiudicare la futura realizzazione
della passeggiata.” Se il governo cantonale “rinuncia
ad una imposizione del tracciato” invita nondimeno
il Comune “ad adeguare la pianificazione locale
con una specifica variante o al più tardi con la revisione
del PR” (risoluzione, pag. 7).
c)
Vincoli di PR nella baia di __________ __________ (D2 lett. f)
Circa
la zona residenziale RU2 il Consiglio di Stato “si limita
... a ribadire la necessità di rivedere queste norme nell’ambito
della revisione del PR e di rivolgere particolare attenzione
alle distanze minime dal lago e dai fondi vicini nonché
alle altezze degli edifici non escludendo neppure un
contenuto aumento dell’indice di sfruttamento.” Più specificamente,
per __________ __________ il Consiglio di Stato osserva:
“E’ spiacevole che il vincolo di interesse pubblico previsto
nel progetto di piano per i mappali n. __________e __________ non
trova conferma nelle varianti adottate e che confermano
invece l’edificabilità di questi fondi. La baia di __________
__________ è uno degli angoli paesaggisticamente più suggestivi
di tutto il lago. La non edificazione del mappale __________,
insieme con la salvaguardia delle aree boschive confinanti,
avrebbe consentito di mantenere un’ampia fascia
verde, misura indispensabile per conservare l’aspetto
pregiato di questa zona. Per di più l’accessibilità pubblica
dei fondi citati avrebbe rivalutato ulteriormente questo
comprensorio e sarebbe stata una logica conseguenza
del declassamento della strada sottostante.”
Malgrado
queste critiche alla soluzione presentatagli per approvazione,
il Consiglio di Stato liquida così l’argomento:
“Ci auguriamo che il Comune riesamini la futura
destinazione di questa zona al più tardi nell’ambito delle
revisione del PR.”
Se
non può non sorprendere la leggerezza e incoerenza di una simile
conclusione (se si edifica il fondo non sarà più
possibile in sede di revisione del PR mantenerlo a fascia
verde, benché lo si sia ritenuto “misura indispensabile”!),
non può certo esservi ravvisato l’ordine al comune di modificare
il suo PR.
d)
Pericolo di esondazione del __________ (D2 lett. g)
Il
Consiglio di Stato ha richiamato al comune “l’importanza di
gestione a livello pianificatorio dei fenomeni di esondazione
del lago” rilevando che sulla base dei livelli massimi
raggiunti dal lago dal 1867 al 1995 (serie di 127 casi)
la quota massima d’esondazione di 198 m.s.m. risulta
verificarsi con frequenza centenaria. Posto che a livello
federale la ricorrenza centenaria è assunta quale parametro
per la premunizione dei rischi idrologici, la quota
di 198 m.s.m. “può essere ritenuta quale limite orografico
al di sotto del quale non prevedere ulteriori utilizzazioni
antropiche importanti. Le scelte pianificatorie che
comprendono fondi sotto la quota di 198.0 m.s.m. dovrebbero
essere rivalutate attentamente in considerazione
del fatto che gli accorgimenti tecnico - costruttivi
richiesti per le future edificazioni potrebbero generare
dei costi non più coerenti con le destinazioni d’uso
previste dal PR.”
E’
solo l’enunciazione di un auspicio, al massimo interpretabile
quale raccomandazione.
Secondo
il Consiglio di Stato “vanno quindi verificate in dettaglio
le possibilità di fissare delle norme di comportamento
precise che tengono conto della quota di riferimento dall’esondazione
da una parte e dal nuovo (rivisto)
disegno urbanistico dei quartieri toccati dall’altra. Pensiamo
qui in particolare alle zone residenziali e alle infrastrutture
pubbliche (porto, edificazioni nel comprensorio
RL, ecc.) ma non chiaramente alla zona pedonalizzata
(piano RLA-A.01: settore 3).”
Pure
qui, se è messa in evidenza la necessità di una verifica
(soprattutto di natura normativa), non perciò si rinvia
il PRRL.A al comune su questo punto, affinché colmi le
lacune riscontrate. Il piano è approvato così com’è, pur auspicandone
la perfettibilità.
e)
Può essere significativo aggiungere, anche se il punto non è
qui contestato (§ D.2 lett. e), l’osservazione del Consiglio
di Stato a pagina 18 della discussa risoluzione: “se
il comune non avesse approfondito fino a questo livello
la tematica delle componenti naturali il Consiglio
di Stato non avrebbe potuto approvare la proposta
pianificatoria perché in palese contrasto con prescrizioni
legali (minime) d’ordine superiore.”
II.
Risposta del Consiglio di Stato
Nella
propria risposta il Consiglio di Stato premette di aver approvato
il PRRL.A “in quasi tutte le sue componenti ad eccezione di quelle
modifiche di ufficio (risoluzione par. D1, modifiche
d’ufficio) e di quelle sospese per ulteriori accertamenti prima della
decisione finale (risoluzione par. D3, decisione sospesa).
Rileva quindi che “per alcune tematiche, pur avendo accolto
(approvato) la proposta del PRRL.A (...) ha presentato un formale
invito al Municipio a voler procedere con l’elaborazione di
specifiche varianti da sottoporre nuovamente al Consiglio
comunale (LALPT, art. 34).” E a proposito del punto 4 del
dispositivo precisa: “ Nel paragrafo D.2 della decisione (pag. 25)
sono elencate una serie di varianti di PR sulla quale il Municipio è
chiamato (...) a volersi nuovamente chinare al fine di precisare
le scelte pianificatorie ora approvate, così come presentate
dall’autorità comunale, ma non approfondite in modo
ottimale. In ogni caso è implicitamente riconosciuta al Municipio prima e
al Consiglio comunale poi la facoltà di limitarsi alle scelte già
prese con il PRRL.A.” L’autorità cantonale,
soggiunge il Consiglio di Stato, “non poteva però limitarsi ad
approvare senza esprimere quello che potrebbe significare
come un giudizio di merito della proposta presentata dal
Comune. Dal lato pratico, comunque, non ci si è limitati a formulare
delle generiche annotazioni di merito, ma abbiamo pure colto l’occasione per
consegnare al Municipio degli elementi
di analisi che andranno più tardi affrontati dall’Autorità comunale
in sede di revisione del PR comunale del 1987.” “In ogni caso, fa
presente il Consiglio di Stato, il punto 4 del dispositivo non
è decisione che modifica la situazione pianificatoria
nota alla ricorrente perché pubblicata nella primavera del 1994 (LALPT, art.
38, cpv. 3, lett. c, seconda parte) ma è
una proposta di affinamento che (risoluzione
contestata pag. 25) deve in ogni caso essere sottoposta
per adozione al legislativo comunale e successivamente pubblicata
con possibilità per i cittadini di ricorrere nuovamente in prima istanza
(LALPT, art. 34 e 35).”
Il
Consiglio di Stato conclude che “è quindi evidente che contro il punto
4 della decisione del Consiglio di Stato non è data, in questa
sede, facoltà di ricorso né al Municipio, né tantomeno ai cittadini
(anche se già ricorrenti). Pure evidente è il fatto che il ricorso
ora in esame non riguarda il tema contestato dalla medesima ricorrente
in prima istanza, per cui ai sensi dell’art. 38, cpv.
3, lett. b. della LALPT non può essere data la legittimazione a
ricorrere in seconda istanza.”
Non
diversamente il Consiglio di Stato si è espresso nella risposta al
ricorso della __________ alla __________ __________ in ordine alla richiesta
di meglio garantire la protezione delle componenti naturalistiche
della riva lago: “Già in sede di esame della prima istanza
ricorsuale si precisava che la proposta di PRRL.A teneva solo
‘minimamente’ in considerazione la tematica della salvaguardia
delle componenti naturali della riva del lago. Per questo
si faceva un preciso invito (non obbligo) al Municipio di riprendere
la tematica.”
Conclusione
Se,
dall’esegesi delle surriferite citazioni testuali, cerchiamo, malgrado la
fuorviante scarsa chiarezza delle formulazioni e della
sistematica, di eruire il vero senso della risoluzione governativa
qui contestata (termini come “necessitano” o invito “formale”
suggeriscono più un ordine che una semplice esortazione e così la
collocazione dell’”invito” nel dispositivo con l’indicazione dei
mezzi di diritto), non possiamo finalmente non concludere
che l’intenzione del Consiglio di Stato non fu di negare l’approvazione del
PR sui punti elencati dal § D.2. Il PRRL.A è
stato approvato anche su quei punti, malgrado la messa
in evidenza delle loro debolezze e lacune.
Non
si tratta né di una modifica d’ufficio né di una decisione di rinvio al
comune di una parte del PR non approvata, con l’obbligo di
rivederla (entro un certo termine) elaborando una variante
soggetta alla procedura degli art. 32 seg. LALPT. Procedura questa
che il Consiglio di Stato ha sì evocato, ma con riferimento a varianti
che ha semplicemente invitato, non obbligato
il comune ad elaborare. La decisione non è vincolante su questo punto
e soprattutto non comporta mancata approvazione del PR per le
parti pur definite bisognose di affinamento.
Neppure
è riconoscibile nelle esternazioni del Consiglio di Stato una
decisione di principio che determini l’attitudine futura dell’autorità,
restringendone preventivamente il margine di apprezzamento
(cfr. DTF 114 Ib 190). E’ ben vero che se in sede
di revisione il comune presenterà al Consiglio di Stato un PR non emendato
dei difetti qui rilevati (e ciò, malgrado l’invito a provvedervi), può
aspettarsi di vedersene rifiutata l’approvazione.
A quel momento avrà però la possibilità di far valere tutte le sue
ragioni. Oggi il condizionamento in cui potrebbe porlo la presa
di posizione del Consiglio di Stato non va
oltre quello di un giudizio critico espresso dal governo come autorità di
vigilanza corredandolo di proposte “di affinamento”, giudizio e proposte
che il comune non è tenuto a seguire. Non istituendo
in concreto alcun vincolo preventivo essi esulano dall’ambito dell’art.
33 LPT e 38 LALPT e non possono essere deferiti a questo tribunale (cfr. Kölz/Häner,
Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege
des Bundes, 1993, pag. 135).
La
conclusione di questo lungo excursus è che la ricevibilità del ricorso
dev’essere negata.
Per
questi motivi,
dichiara
e pronuncia
-
Il ricorso é irricevibile
-
Non si prelevano né tasse
né spese di giustizia.
-
Intimazione: - Municipio di __________
- Consiglio di Stato, __________
- Sezione pianificazione urbanistica, __________
Tribunale
della pianificazione del territorio
Il
presidente Il
segretario
Ultimo aggiornamento: 02.07.2026
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