90.1995.103•Protection of dry meadow upheld in zoning plan approval
90.1995.103Übriges Gericht25.10.1996Dismissed
Von Omnilex extrahiert
The Territorial Planning Court dismissed, insofar as admissible, an appeal against the State Council’s approval of a municipal zoning plan. The appellant, owner of a parcel kept in the building zone, argued that the order to restore or replace a mapped dry meadow was unclear and would in practice dezone his land, violating municipal autonomy and property rights. The court held that the parcel remained buildable and that the challenged measure was limited to nature protection. It found the State Council competent to require protection of dry meadows and considered the ordered restoration/substitution obligation the least intrusive solution. Court costs of CHF 700 were imposed on the appellant.
Art. 38 LALPT; Art. 33 cpv. 3 lett. b LPT; Art. 2 cpv. 3 LPT; Art. 18 cpv. 1, 1bis, 1ter LPN; cantonal review of zoning plans and protection of dry meadows: the State Council, exercising full review, may intervene in a communal zoning plan to ensure compliance with federal nature-protection law, but must respect municipal discretion and may replace the communal solution only where the corrective measure is clearly defined and serves to remedy an evident planning defect. The designation of a dry meadow may be accompanied by a restoration or substitution duty, provided the land remains buildable and the measure is proportionate. A complaint alleging de-zoning is inadmissible where the contested decision does not remove the parcel from the building zone (consid. 2-4).
AIUTO RICERCA
Anteprima di stampa
Numero d'incarto: 90.1995.103
Data decisione, Autorità: 25.10.1996, TPT
Incarto n. 90.95.00103
Lugano 25 ottobre 1996
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale della pianificazione del territorio
composto dai giudici:
Efrem Beretta, presidente, Giovanna Roggero-Will, Michele Rusca
vicecancelliera
Daniela Regazzi
visto il ricorso del 24 luglio 1995 di
contro
la risoluzione no. __________ del __________ giugno 1995 del Consiglio di Stato che approva il Piano Regolatore del Comune di ___ _______; viste le osservazione del 27 febbraio 1996 del Comune di __________; __________; vista la risposta no. __________del __________settembre 1995 del Consiglio di Stato;
letti ed esaminati gli atti,
esperiti i necessari accertamenti,
r i t e n u t o,
a. Il 15 gennaio 1993 l’Assemblea comunale del Comune di _________ ha adottato il Piano Regolatore che è stato sottoposto in data 22 ottobre 1993 dal Municipio al Consiglio di Stato per approvazione.
b. Con decisione del 14 giugno 1995 qui impugnata, il Consiglio di Stato ha approvato il PR di _________, apportando alcune modifiche d’ufficio. In particolare il Governo ha rilevato come il Comune di _________ non abbia tenuto sufficientemente conto degli aspetti naturalistici presenti sul territorio, non rilevando in particolare nel piano gli oggetti naturalistici d’importanza locale meritevoli di protezione e quindi estendendo il perimetro della zona edificabile anche ad alcune aree d’interesse naturalistico e paesaggistico. Ciò considerato il Consiglio di Stato ha quindi deciso di non approvare la zona edificabile in corrispondenza con i particellare no. __________e __________sui quali sono stati inventariati gli oggetti no. __________, __________,__________e __________, permettendo comunque in via transitoria una loro edificazione entro il perimetro indicato nell’allegato no. 5 (cfr. decisione impugnata pag. 39), e di ordinare invece il ripristino o la sostituzione (secondo modalità da stabilire nello studio sulle componenti naturali) dei prati secchi, inventariati come no. __________ e __________, di cui il primo interamente localizzato sul fondo no. __________ (cfr. allegato no. 2 della decisione impugnata, rispettivamente pag. punto __________pag. 16 della medesima).
c. Il signor __________ __________, proprietario del fondo no. __________che il Comune ha assegnato alla zona edificabile RP ., ha impugnato, con ricorso del 24 luglio 1995, la suddetta decisione governativa chiedendo l’annullamento della misura prevista per la salvaguardia del prato secco, oggetto no. __________, rilevato sul suo particellare. Egli ritiene innanzitutto poco chiara la formulazione del dispositivo che impone il ripristino o la sostituzione dell’oggetto secondo modalità non ancora definite; secondariamente teme che la misura prevista comporti lo stralcio della zona edificabile prevista sul suo fondo, ciò che violerebbe, a suo dire, l’autonomia comunale come pure il diritto della proprietà privata, non essendoci a tutt’oggi, uno studio definitivo sulle componenti naturali esistenti sul territorio comunale in grado di giustificare un effettivo interesse pubblico alla loro salvaguardia.
d. Con risposta no. __________del __________settembre 1995 al ricorso, il Consiglio di Stato ha rilevato che il fondo no. __________di proprietà del ricorrente va considerato edificabile, in quanto l’interesse al mantenimento di questo terreno in zona edificabile è preminente rispetto alla conservazione del prato secco, oggetto no. __________. Il Governo ribadisce tuttavia la necessità del suo ripristino o della sua sostituzione, giusta l’art. 18 cpv. 3 LPN, qualora si dovesse procedere all’edificazione del fondo, ritenuto che dall’”Aggiornamento dell’inventario dei terreni secchi del Cantone Ticino” risulta che la __________ __________ offre un quadro assai cupo per il futuro dei prati secchi. Nelle sue osservazioni al ricorso del 27 febbraio 1996, il Municipio di _________ fa analoghe considerazioni.
e. In data 2 maggio 1996 è stato esperito un sopralluogo nell’ambito del quale le parti si sono riconfermate nelle rispettive allegazioni e domande.
c o n s i d e r a t o
in diritto
L’art. 38 LALPT legittima a ricorrere il Comune (cpv. 4 lett. a), i già ricorrenti, per gli stessi motivi (cpv. 4 lett. b), e ogni altra persona o entro che dimostri un interesse degno di protezione a dipendenza delle modifiche decise dal Consiglio di Stato (nuovo cpv. 4 lett. c, in vigore dal 15.3.1995).
In concreto la legittimazione attiva del ricorrente è data a norma dell’art. 38 cpv. 4 lett. c) LALPT.
Presentato nei termini di legge, e quindi tempestivo, il ricorso è ricevibile in ordine.
L’autonomia non è però assoluta. Giusta l’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del PR da parte di almeno un’istanza. Nel Cantone Ticino l’autorità competente è, a norma dell’art. 37 LALPT, il Consiglio di Stato, che decide i ricorsi ed approva il PR con pieno potere cognitivo. Ciò significa controllo non solo della legittimità ma pure dell’opportunità delle scelte pianificatorie comunali. A contemperare l’estensione di tale controllo con l’autonomia riconosciuta al comune interviene il principio dell’art. 2 cpv. 3 LPT: “Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d’apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti”. Il Consiglio di Stato non può, dunque, semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettarne il diritto di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più opportuna. Il Consiglio di Stato non può però limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo, sia manifestamente insostenibile. Nella sua veste di autorità superiore di vigilanza esso veglia affinché la pianificazione comunale rispetti il diritto e segnatamente i principi pianificatori fondamentali enunciati dalla LPT, si conformi alla pianificazione cantonale, in particolare al Piano direttore (art. 6 LPT) e si armonizzi convenientemente con quella dei comuni vicini e regionale. Se il PR presentatogli per approvazione non risponde a questi requisiti o appare per altri versi insostenibile il Consiglio di Stato o lo rinvia sui punti difformi ordinando al comune di procedere alle necessarie varianti oppure modifica il piano d'ufficio (art. 37 LALPT).
Di norma l'autonomia comunale vuole che si segua la prima via. L'approvazione del PR da parte del Consiglio di Stato quale autorità superiore di vigilanza non muta, malgrado l'effetto costitutivo di cui è munita, la natura del piano che è e rimane di diritto comunale. L'autorità di approvazione non può attraverso una modifica d'ufficio del PR sostituirsi al comune nell'ambito delle sue competenze, statuendo in suo luogo e vece contro la sua volontà, eludendo il processo di formazione democratica della volontà comunale: "nell'ambito della procedura approvativa il governo è unicamente autorizzato a decidere ev. modifiche del PR se il loro contenuto è chiaramente definibile e la modifica serve a emendare carenze o errori pianificatori evidenti " (DTF 111 Ia 69-70, consid. 3d, rilievo nostro). Così quando la soluzione può essere una sola, senza possibili alternative (cfr. Alfred Kuttler, Zum Schutz der Gemeindeautonomie in der neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung, in Rep. 1991, pag. 45 e segg., in part. pag. 55).
A mente di questo Tribunale , a torto l’insorgente teme lo stralcio del suo fondo dalla zona edificabile. Pur non essendo effettivamente molto chiara la decisione del Consiglio di Stato in merito, essa statuisce però solamente il ripristino o la sostituzione del prato secco no. __________rilevato. Non accenna minimamente all’esclusione del mappale interessato dal perimetro edificabile. Anzi nella sua risposta all’impugnativa il Governo afferma chiaramente che l’interesse al mantenimento del fondo dell’insorgente in zona edificabile è preminente rispetto alla conservazione del prato secco su di esso rilevato. Quindi le censure sollevate dal ricorrente circa la presunta inedificabilità sono infondate e pertanto inammissibili.
L'art. 24 sexies Cost. (approvato in votazione popolare il 27.5.1961) sancisce l’obbligo per i cantoni di provvedere alla protezione della natura e del paesaggio, mentre fa carico alla Confederazione di rispettare nell'esecuzione dei propri compiti le caratteristiche del paesaggio, l'aspetto degli abitati, i luoghi storici, come anche le rarità naturali e i monumenti culturali, con l'indicazione di conservarli intatti quando vi sia un interesse generale e preponderante.
La protezione della natura e del paesaggio è specificamente disciplinata dalla legge federale sulla protezione della natura e del paesaggio del 1.7.1966 (modificata il 24 marzo 1995), fondata sul citato art. 24sexies Cost.
Giusta l'art. 18 cpv. 1 LPN "l'estinzione di specie animali e vegetali indigene dev'essere prevenuta mediante la conservazione di spazi vitali sufficienti (biotopi) e altri provvedimenti adeguati. Secondo il cpv. 1bis (introdotto dall'art. 66 no. 1 della L del 7 ottobre 1983 sulla protezione dell'ambiente, in vigore dal 1.1.1985) devono essere segnatamente protetti le zone ripuali, le praterie a carice e le paludi, le fitocenosi forestali rare, le siepi, i boschetti in terreni aperti, i prati secchi e altri siti che nell'equilibrio naturale hanno una funzione compensatrice o presentano condizioni favorevoli alle biocenosi (risalto ns.)".
Secondo l'art. 18a cpv. 1 LPN (introdotto dal n. 1 della LF del 19 giugno 1987, in vigore dal 1. febbraio 1988) il Consiglio federale, sentiti i Cantoni, determina i biotopi d'importanza nazionale, ne stabilisce la situazione e indica gli scopi della protezione. Il secondo capoverso fa tassativo ordine ai Cantoni di disciplinare la protezione e la manutenzione dei biotopi d'importanza nazionale, di prendere tempestivamente gli opportuni provvedimenti e di badare alla loro esecuzione.
Quanto ai biotopi d'importanza regionale e locale spetta ai cantoni, a norma dell'art. 18b cpv. 1 LPN (pure introdotto dalla LF del 19 giugno 1987) provvedere alla loro protezione e manutenzione. Si tratta secondo la giurisprudenza di un mandato imperativo (DTF 118 Ib 488, 117 Ib 243 ss, 116 Ib 203 ss; 114 Ib 268 ss).
I biotopi non sono direttamente designati dall'art. 18 LPN; la loro protezione non deriva direttamente dal diritto federale (116 Ib 209 ss, consid. 5).
La Confederazione - e, trattandosi di biotopi d'importanza regionale e locale, i Cantoni - devono anzitutto stabilire quali sono gli spazi vitali da proteggere. Ciò presuppone la ponderazione di tutti gli interessi, pubblici e privati, in gioco.
La natura e il paesaggio sono parimenti protetti dalla legge federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT), fondata sull'art. 22quater Cost. (accettato in votazione popolare il 14.9.1969).
L'art. 3 cpv. 2 LPT proclama che il paesaggio dev'essere rispettato e che in particolare (lett. d) occorre conservare i siti naturali. Tale funzione è svolta in ambito comunale dal PR: l'art. 17 LPT prevede infatti l'istituzione di apposite zone. Al posto delle zone protette il diritto cantonale può prevedere altre misure adatte (art. 17 cpv. 2 LPT). Nella scelta degli strumenti i cantoni godono in effetti di un’ampia libertà (DTF 118Ib 490) e possono far capo alle procedure di cui già dispongono (DTF 116 Ib 215).
L’art. 28 LALPT cpv. 2 dispone alla lett. f che le rappresentazioni grafiche dei PR abbiano in particolare a fissare “le zone di protezione dei beni naturalistici, paesaggistici e storico-culturali” e, alla lett. h, “i vincoli speciali cui è assoggettata l’utilizzazione di taluni fondi, in particolare per la protezione delle acque, la tutela del paesaggio, dei contenuti naturalistici del paesaggio, degli edifici di pregio storico-culturale o della vista panoramica”.
Ciò considerato va detto che il Consiglio di Stato era senz’altro competente a rilevare nel PR la presenza di prati secchi e quindi a stabilire determinate misure per la loro salvaguardia. In particolare per il biotopo all’esame è stato imposto un vincolo di ripristino o di sostituzione, così come indicato all’art 18 cpv. 1 ter LPN, ciò che appare senz’altro corretto. I prati secchi costituiscono le ultime isole di rifugio per diverse specie vegetali ed animali (uccelli, insetti, rettili) assai importanti da un punto di vista ecologico. Essi ospitano in effetti associazioni vegetali ricche, che costituiscono il biotopo ideale per molte specie di esseri che prediligono un habitat secco e possono sussistere solo in questi ambienti particolari. È quindi di estrema importanza provvedere alla loro protezione. L’inventario sui prati secchi, a cui si riferisce il Governo, è stato allestito al preciso scopo di salvaguardare tutta una serie di specie vegetali e animali di per se già protetti dalla legge, ma non tutelate a sufficienza fintanto che non si provveda a difendere pure l’ambiente che li raccoglie. Negli ultimi anni in Svizzera si è rilevata una forte diminuzione di questi prati secchi. Da qui la necessità e l’interesse pubblico a salvaguardare questi luoghi d’importanza vitale per un gran numero di specie animali e vegetali che sono determinanti per l’equilibrio ecologico del nostro ambiente. Va inoltre rilevato che la misura del ripristino o della sostituzione in concreto prevista per la protezione del prato secco all’esame (secondo modalità che dovranno ancora essere stabilite e contro le quali il ricorrente potrà quindi ancora insorgere in seguito), rappresenta sicuramente la soluzione meno incisiva attuabile nella fattispecie, specialmente se si considera, come rilevato sopra, che il proprietario conserva ciononostante la possibilità di edificare il proprio fondo. La censura del ricorrente non merita quindi conferma.
Per questi motivi,
visti gli articoli di legge applicabili alla fattispecie,
dichiara e pronuncia
Nella misura in cui è ammissibile, il ricorso è respinto.
Il ricorrente é condannato al pagamento delle tasse di giudizio e delle spese per complessivi fr. 700.--.
Intimazione: - Avv. __________, __________
Tribunale della pianificazione del territorio
Il presidente Il segretario
Ultimo aggiornamento: 02.07.2026
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Von Omnilex extrahiert
Whether the appellant had standing and the appeal was filed in time
Standing existed as a person with a protected interest under Art. 38 cpv. 4 lett. c LALPT, and the appeal was timely.
The decision on the plan modifications affected the appellant directly, giving him a legally protected interest to challenge them within the statutory deadline.
Whether the State Council had unlawfully excluded the parcel from the building zone
No exclusion from the building zone was ordered; the fear of de-zoning was unfounded and that complaint was inadmissible.
The contested decision only ordered restoration or substitution of the dry meadow. The government expressly stated that the land remained buildable and that the building-zone interest prevailed over conservation of the meadow.
Whether the order to restore or replace the dry meadow was lawful
Yes. The conservation measure was within the cantonal authority's powers and represented the least intrusive available solution.
Protection of dry meadows is mandated by federal nature and landscape law. The State Council could identify such biotopes in the zoning plan and impose a restoration/substitution obligation, especially since the owner retained the possibility to build on the land.
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