90.1994.117•Planning variant for composting site annulled in protected wetland area
90.1994.117Übriges Gericht23.02.1999Partially Granted
Von Omnilex extrahiert
Two nature-protection associations appealed against approval of a municipal zoning amendment that would create a public-amenities zone for a sports centre and composting site in an area included in the federal wetland inventory. The tribunal held that the associations had standing, relying on federal nature-protection duties. On the merits, it accepted the expert opinion that composting emissions and seepage were incompatible with the protected wetland. It annulled the cantonal approval insofar as it concerned the composting area and remitted the matter to the municipality for new zoning consistent with the wetland protection regime. Court costs were not charged, but the municipality had to pay party compensation of CHF 800.
Art. 18, 18a and 18b LPN; Art. 3 and 17 LPT; Art. 5 OPN; standing of national nature-protection associations and compatibility of planning measures with wetland protection: associations protecting nature and landscape have standing where a zoning plan affects a biotope or wetland subject to mandatory federal protection. National wetlands enjoy integral protection; cantonal and communal planning must incorporate that protection and may not authorize installations whose emissions or seepage conflict with the ecological integrity of the protected area. The planning authority must coordinate its use of the soil with the inventory and ordinance regime; if a use is incompatible, approval of the corresponding zoning designation must be refused and the matter remitted for a revised plan (consid. 1, 2, 3).
AIUTO RICERCA
Anteprima di stampa
Numero d'incarto: 90.1994.117
Data decisione, Autorità: 23.02.1999, TPT
Incarto n. 90.94.00117 90.94.00116
Lugano 23 febbraio 1999
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale della pianificazione del territorio
composto dai giudici:
Efrem Beretta, presidente, Giovanna Roggero-Will, Michele Rusca
vicecancelliere
Tito Ponti
visti i ricorsi 14 -15 febbraio 1991 di
1.__________ __________ per la __________ __________ __________, __________, rappr. Avv. __________ __________, ; 2. __________ __________ __________, __________,
rappr. da: __________ __________, __________ __________,
contro
la risoluzione 9 gennaio 1991 del Consiglio di Stato che approva una variante del PR di Cugnasco che istituisce una zona AP (Centro sportivo e piazza di compostaggio) in località “__________ -__________ ”
vista la risposta 24 luglio 1991 del Municipio di __________ e 21 settembre 1993 del Consiglio di Stato,
letti ed esaminati gli atti,
esperiti i necessari accertamenti;
r i t e n u t o
in fatto
a. Nella sua seduta del 22 maggio 1989 il Consiglio comunale di __________ ha adottato una variante del PR che istituisce una nuova zona di attrezzature pubbliche (AP) in località “__________ -__________ ” destinata ad accogliere un centro sportivo consortile e una piazza di compostaggio per rifiuti domestici.
b. Contro tale variante sono insorti dinanzi al Consiglio di Stato la __________ __________ per la __________ della __________ () e il __________ - __________. Essi censurano, con argomentazioni più o meno simili, l’incompatibilità tra le destinazioni previste dalla variante e la presenza in luogo di una zona umida protetta a livello federale.
c. Con risoluzione del 9 gennaio 1991 il Consiglio di Stato ha approvato la variante in oggetto, ritenendo le preoccupazioni di natura ecologica tutto sommato secondarie rispetto all’interesse pubblico di disporre di un centro sportivo e di una piazza per compostaggio funzionale. I ricorsi delle associazione naturalistiche sono quindi stati integralmente respinti.
d. Dissentendo da tale decisione la __________ e il __________ hanno presentato ricorso al Gran Consiglio. Nel ribadire la loro opposizione alla variante in esame, essi fanno notare come la zona dei “__________ ” sia compresa nell’Inventario federale delle paludi di importanza nazionale e risulti tutelata anche dal PD cantonale a titolo di “zona naturale protetta” (scheda 1.3.25).
e. Nelle sue osservazioni ai ricorsi il CdS, preso atto che nel frattempo (4 ottobre 1991) é stato presentato “l’Inventario federale dei paesaggi palustri” comprendente pura la zona dei “__________ ” di __________, ha riconosciuto la pertinenza delle argomentazioni ricorsuali, proponendo l’accoglimento dei gravami e lo stralcio della variante AP.
Il Comune di __________, da parte sua, pur consentendo all’abbandono del progetto di centro sportivo consortile, non vuole rinunciare alla piazza di compostaggio sul mappale n. __________RFD (peraltro già in attività), e ne chiede quindi la conferma a livello pianificatorio.
f. In data 10 febbraio 1994 si è tenuta l’udienza in contraddittorio. Dopo una lunga discussione, il Presidente del Tribunale della pianificazione del territorio (al quale nel frattempo sono stati deferiti i ricorsi originariamente inoltrati al GC) ha proposto alle parti di esaminare un soluzione transattiva che consideri da una parte, l’abbandono del progetto di centro sportivo, e dall’altra l’allestimento di uno studio sulle possibilità di mantenere la piazza di compostaggio nell’attuale ubicazione (part. n. __________).
g. Conformemente a quanto discusso all’udienza, la Sezione pianificazione urbanistica decideva di conferire il mandato per lo studio della compatibilità tra la zona paludosa protetta e la piazza di compostaggio di __________ al biologo dott. __________ __________.
Il referto peritale, consegnato nel luglio del 1995, ha tuttavia evidenziato un chiaro conflitto tra l’ubicazione della piazza di compostaggio e l’area paludosa circostante; quale soluzione di compromesso suggeriva di spostare altrove il processo di compostaggio e di lasciare il loco unicamente un piccolo (200-250 mq al massimo) deposito di materiale compostabile non sminuzzato.
h. La soluzione di compromesso formulata dal perito è stata accettata dalle due associazioni ricorrenti, ma non dal Municipio di __________, che insiste per il mantenimento della piazza di compostaggio nelle sue attuali dimensioni e modalità di funzionamento.
Falliti gli ultimi tentativi di accomodamento bonale fra le parti, al TPT spetta la decisione di merito.
c o n s i d e r a t o
in diritto
Circa la legittimazione degli insorgenti il Tribunale considera quanto segue.
__________ e __________ sono associazioni d'importanza nazionale che per statuto si occupano della protezione della natura e del paesaggio. Ricorrono presso il TPT contro l'asserita violazione sia dell’art. 18 LPN (Legge federale della protezione della natura) sia di numerose disposizioni protettive federali e cantonali (in particolare l’Inventario federale delle paludi di importanza nazionale” e la scheda 1.3. del Piano direttore).
La giurisprudenza ha riconosciuto la fondatezza di ricorsi inoltrati dalle associazioni di importanza nazionale finalizzate alla tutela della natura e del paesaggio quando la pianificazione comprende oggetti che il cantone è tenuto a tutelare in forza del mandato imperativo di protezione conferitogli dalla Confederazione. Tale è il caso quando il PR include un biotopo d'importanza nazionale, regionale o locale (ad es. rive lacustri, siepi) protetto in virtù dell'art. 18 cpv. 1bis e 1ter, 18a, 18b e 22 LPN) o se è toccata una zona palustre di particolare bellezza e d'importanza nazionale (art. 24sexies cpv. 5 Cost) ovvero un'area boschiva. (Commentaire LPN, Zufferey, ad . art. 2 n. 28.4 pag. 159).
Fatte queste premesse, nel caso concreto la legittimazione ad agire di __________ e __________ non può lasciare adito a dubbi.
2.1. La protezione della natura e del paesaggio è sancita a livello costituzionale dall'art. 24 sexies Cost che ne affida la competenza ai Cantoni, mentre fa carico alla Confederazione di rispettare nell'esecuzione dei suoi compiti le caratteristiche del paesaggio, l'aspetto degli abitati, i luoghi storici, come anche le rarità naturali e i monumenti culturali, con l'obbligo di conservarli intatti quando vi sia un interesse generale e preponderante. Il disposto costituzionale conferisce alla Confederazione la facoltà di legiferare sulla protezione della fauna e della flora. Direttamente protette dalla Costituzione sono, a seguito dell'iniziativa di Rotherturm, le paludi e le zone palustri di particolare bellezza e di importanza nazionale (protezione sancita anche dalla modifica 24.3.1995 degli art. 23 e 24 LPN, in vigore dal 1.1.1997).
La protezione della natura e del paesaggio è specificamente disciplinata dalla legge federale sulla protezione della natura e del paesaggio del 1.7.1966, fondata sul citato art. 24sexies Cost.
Giusta l'art. 18 cpv. 1 LPN "l'estinzione di specie animali e vegetali indigene dev'essere prevenuta mediante la conservazione di spazi vitali sufficienti (biotopi) e altri provvedimenti adeguati. Secondo il cpv. 1bis (introdotto dall'art. 66 no. 1 della L del 7 ottobre 1983 sulla protezione dell'ambiente, in vigore dal 1.1.1985) devono essere segnatamente protetti le zone ripuali, le praterie a carice (= prati umidi) e le paludi, le fitocenosi forestali rare, le siepi, i boschetti in terreni aperti, i prati secchi e altri siti che nell'equilibrio naturale hanno una funzione compensatrice o presentano condizioni favorevoli alle biocenosi (risalto ns.)".
Secondo l'art. 18a cpv. 1 LPN (introdotto dal n. 1 della LF del 19 giugno 1987, in vigore dal 1. febbraio 1988) il Consiglio federale, sentiti i Cantoni, determina i biotopi d'importanza nazionale, ne stabilisce la situazione e indica gli scopi della protezione. Il secondo capoverso fa tassativo ordine ai Cantoni di disciplinare la protezione e la manutenzione dei biotopi d'importanza nazionale, di prendere tempestivamente gli opportuni provvedimenti e di badare alla loro esecuzione.
Quanto ai biotopi d'importanza regionale e locale spetta ai cantoni, a norma dell'art. 18b cpv. 1 LPN (pure introdotto dalla LF del 19 giugno 1987) provvedere alla loro protezione e manutenzione. Si tratta secondo la giurisprudenza di un mandato imperativo (DTF 118 Ib 488, 117 Ib 243 ss, 116 Ib 203 ss; 114 Ib 268 ss).
I biotopi non sono direttamente designati dall'art. 18 LPN; la loro protezione non deriva direttamente dal diritto federale (DTF 116 Ib 209 ss, consid. 5).
La Confederazione - e, trattandosi di biotopi d'importanza regionale e locale, i Cantoni - devono anzitutto stabilire quali sono gli spazi vitali da proteggere. Ciò presuppone la ponderazione di tutti gli interessi, pubblici e privati, in gioco.
2.2. La natura e il paesaggio sono parimenti protetti dalla legge federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT), fondata sull'art. 22quater Cost.
L'art. 3 cpv. 2 LPT proclama che il paesaggio dev'essere rispettato e che in particolare (lett. d) occorre conservare i siti naturali. Nell’ambito dei PR comunali l'art. 17 LPT prevede infatti l'istituzione di zone protette comprendenti tra l'altro “i biotopi per gli animali e vegetali degni di protezione” (cpv. 1 lett. d). Al posto delle zone protette il diritto cantonale può prevedere altre misure adatte (art. 17 cpv. 2 LPT). Anche l’art. 28 LALPT cpv. 2 dispone alla lett. f che le rappresentazioni grafiche dei PR abbiano in particolare a fissare “le zone di protezione dei beni naturalistici, paesaggistici e storico-culturali” e, alla lett. h, “i vincoli speciali cui è assoggettata l’utilizzazione di taluni fondi, in particolare per la protezione delle acque, la tutela del paesaggio, dei contenuti naturalistici del paesaggio, degli edifici di pregio storico-culturale o della vista panoramica”.
E’ pero’ possibile (ed in taluni casi auspicabile) affidare la protezione della natura ad altri strumenti pianificatori : nella scelta delle misure i cantoni godono in effetti di un'ampia libertà (DTF 118 Ib 490) e possono far capo alle procedure di cui già dispongono (DTF 116 Ib 215).
2.3. L’area paludosa nelle località “__________ -__________ ” di __________ risulta inclusa nel comprensorio iscritto quale oggetto n. __________nell’Inventario federale delle paludi di importanza nazionale e soggiace pertanto alle disposizioni dell’Ordinanza sulle paludi (OPN), entrata in vigore il 1 ottobre 1994. Gli oggetti di cui all’inventario citato (art. 1 OPN) soddisfano le esigenze di particolare bellezza menzionate nell’art. 24sexies cpv. 5 Cost. fed.. La delimitazione di tali oggetti é stabilita dai Cantoni che prevedono fra l’altro zone cuscinetto sufficienti dal punto di vista ecologico (art. 3 OPN), adottano adeguati provvedimenti di protezione e di manutenzione (art. 5 cpv. 1 OPN) e vigilano in particolare a che i piani e le prescrizioni che regolano la modalità di utilizzazione del suolo, ai sensi della legislazione in materia di pianificazione del territorio, siano conformi all’Ordinanza stessa (art. 5 cpv. 2 lett. a OPN).
Infine, la località è iscritta alla scheda 1.3.25 del PD quale zona naturale protetta da accertare, con l’osservazione “conflitto con centro sportivo” (nel frattempo l’idea di realizzare questa struttura è stata abbandonata come menzionato in narrativa).
La superficie complessiva di questo fondo è di ca. 3200 mq, di cui (cfr. perizia __________ pag. 12) circa i 2/3 occupati dall’area di compostaggio (2200 mq), mentre la parte rimanente è tuttora caratterizzata da vegetazione di tipo palustre.
Le risultanze della perizia sono chiare ed incontrovertibili : per le sue immissioni (percolato ad elevato contenuto di sostanze nutritive nonché tracce di metalli pesanti) una piazza di compostaggio, anche se di dimensioni relativamente contenute come quella in esame, non è compatibile con la presenza di ambienti delicati e pregiati quali biotopi, paludi, superfici di compensazione ecologica o altre aree protette. Il perito, oltre ad aver rilevato la presenza di ambienti umidi su parte del mappale e nei suoi dintorni, ha evidenziato anche la natura permeabile del suolo e dunque il pericolo rappresentato dalla percolazione di sostanze nutritive e/o inquinanti provenienti dal compostaggio, che potrebbero raggiungere facilmente la falda freatica prima di essere neutralizzate dal terreno (cfr. perizia pag. 9 in fondo). Ha inoltre osservato come gran parte dell’area oggi occupata dalla piazza di compostaggio è stata, negli anni, sottratta alla palude, e dovrebbe quindi essere o ripristinata al suo stato naturale oppure compensata con un’area simile ai sensi degli art. 6 e 18 LPN.
Tutte queste argomentazioni propendono, ed il perito non ne fa mistero, per una soluzione radicale del problema, vale a dire la dislocazione dell’impianto di compostaggio in altro luogo, possibilmente lontano dall’area paludosa protetta.
3.1. Fin qui le argomentazioni formulate dal perito su istanza (e con l’accordo) delle parti in causa; ricordiamo che la sua proposta di compromesso (limitazione ad un piccolo deposito di materiale non sminuzzato) è stata infine accettata dagli insorgenti __________ e __________. Il Municipio di __________, pur non contestando le risultanze della perizia dal profilo scientifico, sottolinea invece l’impossibilità fattuale di spostare l’impianto di compostaggio, evidenziando la mancanza di alternative sul territorio comunale.
Questa motivazione si scontra però con le esigenze della legislazione sulla protezione della natura e delle zone umide in particolare. Ai sensi dell’art. 18a cpv. 1 LPN, i biotopi di importanza nazionale godono di una protezione integrale; tale protezione deve essere assicurata dai Cantoni, nell’ambito delle rispettive pianificazioni cantonali (PD) e deve essere ripresa dai Comuni nei loro PR. Ai Cantoni spetta anche il compito di stabilire le attività possibili all’interno di questi comprensori, tenuto conto beninteso della legislazione esistente in materia.
La perizia ordinata nel caso concreto aveva per la precisione lo scopo di stabilire l’eventuale compatibilità tra l’attività di un centro di compostaggio e una zona paludosa; come detto, le conclusioni peritali (dalle quali questo Tribunale non ha motivo di discostarsi) sono però negative ed escludono la convivenza di un simile impianto in una zona protetta. Ne consegue che la variante di PR in oggetto, nella misura in cui chiede l’inserimento di un’area AP “Centro compostaggio” sul fondo __________RF, non può essere approvata, perlomeno nella sua formulazione attuale.
3.2. Nella sua perizia il dott. __________ ha citato quale soluzione di compromesso, la possibilità di creare una piazza di solo deposito di rifiuti non sminuzzati, dalla dimensioni ridotte a non più di 250 metri quadrati. Il processo di compostaggio vero è proprio dovrebbe comunque avvenire altrove.
Non sta evidentemente a questo Tribunale avallare o meno la validità di una simile soluzione (soluzione peraltro accettata dagli insorgenti e che gode anche dell’approvazione preliminare del Cantone). Il TPT non è un organo di pianificazione, e non può quindi sostituirsi alle competenti istanze pianificatorie comunali e cantonali (Dipartimento, Consiglio di Stato). Se questa ipotesi sarà finalmente ritenuta percorribile, il Comune dovrà eventualmente elaborare una variante di PR in tal senso, da sottoporre in seguito al Cantone per approvazione secondo l’usuale iter previsto dalla LALPT.
Anche la problematica di un eventuale ripristino allo stato anteriore dell’area manomessa per far posto alla piazza di compostaggio, caldeggiata dal perito a pag. 12 del suo referto e postulata dagli insorgenti nei loro ricorsi, esula dalla presente decisione. E’ semmai il Cantone, quale organo di esecuzione ai sensi degli art. 18a LPN e 5 OPN, a dover decretare un obbligo di ripristino della preesistente palude, precisando al contempo i limiti e le modalità dell’intervento. Su questo punto i ricorsi non sono pertanto ricevibili.
Per questi motivi,
viste le normative alla fattispecie applicabili,
dichiara e pronuncia
1.1. La decisione governativa che approva la variante di PR -piazza di compostaggio in località “Isola” è annullata.
1.2. Gli atti vengono di conseguenza rinviati al Comune di __________ per un nuovo azzonamento, che tenga conto dei vincoli di protezione naturalistica vigenti nella zona (Inventario federale delle paludi di importanza nazionale, PD).
Non si prelevano né spese né tasse di giudizio. Il Comune di __________ rifonderà fr. 800.-- a titolo di ripetibili alla __________..
Intimazione: - Avv. __________ __________, __________, per la __________ __________ per la __________ della __________, __________,
__________ __________ __________ __________, __________ __________
Tribunale della pianificazione del territorio
Il presidente Il segretario
Ultimo aggiornamento: 02.07.2026
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Whether the associations had standing to challenge the zoning variant affecting a nationally protected wetland.
Yes. National nature-protection associations may appeal when planning affects objects the canton must protect under federal law.
The site was included in the federal wetland inventory and protected by cantonal planning; the associations were therefore directly concerned by the alleged breach of nature-protection rules.
Whether the zoning variant approving the composting area in the protected site could be upheld.
No. The composting installation was incompatible with the wetland protection regime and could not be approved in its current form.
The expert report found a clear conflict between composting emissions/percolation and the sensitive wetland environment; the court accepted those conclusions and held that national wetland protection requires exclusion of such a use.
Whether the court could itself approve the compromise solution or order restoration of the former wetland.
No. Those matters fell outside the court's planning role and had to be addressed by the competent municipal/cantonal planning authorities.
The TPT is not a planning body and cannot substitute itself for the competent authorities; restoration orders, if any, must be issued by the canton as التنفيذ authority.
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