52.2002.452•Public procurement award annulled for flawed evaluation
52.2002.452Übriges Gericht13.05.2003Granted
Von Omnilex extrahiert
In a public procurement appeal concerning the design mandate for the rehabilitation of electromechanical systems in A2 tunnels, the administrative court partly upheld the losing consortium's complaints. It rejected the challenge to the price weighting, the attack on the motivation of the award, and the objection to the composition of the evaluation panel. However, it found serious flaws in several scoring criteria, especially the interpretation of staff qualifications, and also identified unequal treatment or insufficiently reasoned assessments for organization, dossier presentation, references, infrastructure, quality system, and organizational structure. Because these errors could affect the ranking, the award was annulled and the matter remitted for a new decision. Costs were imposed on the winning consortium, with party costs split between it and the Canton.
Art. 61 PAmm; public procurement review of award evaluation; criteria interpretation and judicial control. The review court exercises restraint in technical procurement assessments and does not substitute its own appraisal for that of the contracting authority. Nevertheless, it must intervene where the authority misinterprets a tender criterion, applies unequal treatment, or grounds its evaluation on considerations that are arbitrary or insufficiently reasoned. Qualifications and references are distinct concepts where the tender documents separate them; qualifications are to be assessed by training credentials and formal professional attestations, while experience belongs to the reference criteria. Tender conditions not timely challenged cannot later be attacked after an unconditional bid, save exceptional ambiguity. Where multiple evaluation flaws may affect the ranking, annulment and remittal are required.
AIUTO RICERCA
Anteprima di stampa
Numero d'incarto: 52.2002.452
Data decisione, Autorità: 13.05.2003, TRAM
Incarto n. 52.2002.452
Lugano 13 maggio 2003
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Stefano Bernasconi, Werner Walser
segretario:
Paolo Bianchi, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 6 novembre 2002 del
patr. da: avv. __________
Contro
la decisione 22 ottobre 2002 del Consiglio di Stato (n. 4991) che aggiudica al consorzio __________ + __________ il mandato di progettazione per il risanamento degli impianti elettromeccanici delle gallerie del __________ della strada nazionale A2;
viste le risposte:
13 novembre 2002 dell’Ufficio lavori sussidiati e appalti;
18 novembre 2002 della Divisione delle costruzioni;
21 novembre 2002 del consorzio __________ + __________;
preso atto della replica 10 dicembre 2002 e delle dupliche:
13 dicembre 2002 dell’Ufficio lavori sussidiati e appalti;
19 dicembre 2002 della Divisione delle costruzioni;
23 dicembre 2002 del consorzio __________ + __________;
viste le osservazioni 7 febbraio 2003 del ricorrente e gli allegati:
21 febbraio 2003 della Divisione delle costruzioni;
28 febbraio 2003 del consorzio __________ + __________;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. Il __________ la Divisione delle costruzioni del Dipartimento del territorio ha indetto un pubblico concorso, retto dal Concordato intercantonale sugli appalti pubblici (CIAP), per aggiudicare il mandato di progettazione delle opere di risanamento (parte elettromeccanica) delle gallerie __________, __________, __________ e __________ dell’autostrada A2, sul tratto __________ (FU n. __________ pag. __________).
Il bando di concorso precisava che la partecipazione alla gara d'appalto era aperta a tutti gli studi d'ingegneria e consorzi di studi d'ingegneria con la necessaria competenza ed esperienza nel campo specifico delle progettazione di impianti elettromeccanici autostradali. Esso fissava in particolare le seguenti condizioni di partecipazione (cifra 7 lett. b):
Esperienza:
Esperienza della ditta e di più persone chiave nella progettazione per la realizzazione di impianti elettromeccanici con interfacce verso sistemi di comunicazione e verso sistemi di gestione.
Tecnica:
L'offerente deve dimostrare di conoscere al meglio l'attuale standard per impianti elettromeccanici.
Referenze:
Referenze importanti per impianti simili realizzati negli ultimi tre anni e per le quali il committente può informarsi presso terzi.
Personale:
L'offerente deve disporre di personale con le necessarie qualifiche e la sufficiente esperienza.
Risorse:
L'offerente deve essere in grado di impiegare importanti risorse in fatto di personale e supporti EDV.
Sistema qualità:
Gestione della qualità adatta per progetti simili
La cifra 15 del bando stabiliva che l’aggiudicazione avrebbe avuto luogo in base ai seguenti criteri d'aggiudicazione:
1.1. Effettivi disponibili per il progetto 40%
1.2. Qualifiche del personale previsto per il progetto 30%
1.3. Organizzazione del progetto 30%
2.1. Comprensione del progetto e analisi del mandato 80%
2.2. Presentazione del dossier 20%
Prezzo 20%
Referenze 20%
4.1. Referenze dei collaboratori previsti per il progetto 60%
4.2. Referenza provata dell'ufficio nel campo richiesto 40%
5.1. Infrastruttura e supporti tecnici 30%
5.2. Sistema qualità 30%
5.3. Effettivo globale del personale 20%
5.4. Struttura organizzativa 20%
La documentazione di gara (doc. 1) indicava che la valutazione delle offerte sarebbe stata effettuata da un gruppo di lavoro composto di almeno tre membri (cifra 3.4), attribuendo ai singoli criteri (escluso il prezzo) note comprese tra 1 (minimo) e 6 (massimo), ritenuta la sufficienza a 4 (cifra 3.5). L'ulteriore documentazione precisava le direttive, nonché le esigenze generali e specifiche del concorso (doc. 2), chiedeva informazioni dettagliate e concrete al concorrente (doc. 3, questionario), fissava il capitolato per l'offerta d'onorario (doc. 4) e forniva ulteriori ragguagli per l'elaborazione dell'offerta (planimetrie e perizia sulle installazioni elettromeccaniche dello studio d'ingegneria __________).
B. In tempo utile sono pervenute al committente le seguenti offerte:
(__________, __________, __________)
(__________, __________)
Previa discussione con i concorrenti, le offerte sono state valutate da una giuria composta dall'ing. __________, (Capo progetto / parte elettromeccanica), dall'ing. __________ (Sostituto Capo progetto / parte elettromeccanica), dall'ing. __________ (Capoufficio __________) e dall'ing. __________ (Consulente esterno), che ha allestito la graduatoria qui di seguito riprodotta:
Consorzio __________
Consorzio __________
Pos
Descrizione
Pond. %
Punti max
CrG
RM
ber
Mors
CrG
RM
ber
Mors
CrG
RM
ber
Mors
1
Organizzazione del progetto
25
150
1.1
Effettivi disponibili
40
60
6
6
6
6
6
6
6
6
6
6
6
6
Punti
60
60
60
60
60
60
60
60
60
60
60
60
Media punti
60
60
60
1.2
Qualifiche del personale previsto per il progetto
30
45
3
3
2
3
5
5
5
4
5
5
5
5
Punti
23
23
15
23
38
38
38
30
38
38
38
38
Media punti
21
36
38
1.3
Organizzazione del progetto
30
45
3
3
3
3
5
5
5
4
4
4
4
4
Punti
23
23
23
23
38
38
38
30
30
30
30
30
Media punti
23
36
30
1
Totale Punti
103
131
128
2
Analisi del mandato
20
120
2.1
Comprensione progetto e analisi mandato
80
96
3
3
3
3
6
6
6
6
5
5
4
5
Punti
48
48
48
48
96
96
96
96
80
80
64
80
Media punti
48
96
76
2.2
Presentazione dossier
20
24
4
4
4
4
5
5
5
4
5
5
5
5
Punti
16
16
16
16
20
20
20
16
20
20
20
20
Media punti
16
19
20
2
Totale Punti
64
115
96
3
Prezzo
20
120
3.1
Onorario
100
6
6.00
6.00
6.00
6.00
1.62
1.62
1.62
1.62
1.00
1.00
1.00
1.00
Punti
120
120
120
120
32
32
32
32
20
20
20
20
Media punti
120
32
20
3
Totale Punti
120
32
20
4
Referenze
20
120
4.1
Referenze dei collaboratori previsti per il progetto
60
72
3
3
3
3
5
4
4
4
5
5
5
5
Punti
36
36
36
30*
60
48
48
48
60
60
60
60
Media punti
35
51
60
4.2
Referenza provata dell'ufficio nel campo richiesto
40
48
3
3
3
3
5
5
5
5
6
6
6
6
Punti
24
24
24
24
40
40
40
40
48
48
48
48
Media punti
24
40
48
4
Totale Punti
59
91
108
5
Profilo dell'ufficio o del consorzio
15
90
5.1
Infrastruttura e supporti tecnici
30
27
4
5
4
4
6
6
6
5
6
6
6
5
Punti
18
23
18
18
27
27
27
23
27
27
27
23
Media punti
19
26
26
5.2
Sistema qualità
30
27
5
5
5
5
5
5
5
4
6
6
6
6
Punti
23
23
23
23
23
23
23
18
27
27
27
27
Media punti
23
21
27
5.3
Effettivo globale del personale
20
18
6
6
6
6
6
6
6
6
6
6
6
6
Punti
18
18
18
18
18
18
18
18
18
18
18
18
Media punti
18
18
18
5.4
Struttura organizzativa
20
18
4
4
4
4
5
5
5
5
5
6
5
6
Punti
12
12
12
12
15
15
15
15
15
18
15
18
Media punti
12
15
17
5
Totale Punti
72
80
87
TOTALE PUNTI
417
450
439
CLASSIFICA
1
Consorzio __________
Punti
450
2
Punti
439
3
Consorzio __________
Punti
417
Facendo propria la proposta della commissione di valutazione, il 22 ottobre 2002 il Consiglio di Stato ha aggiudicato la commessa al consorzio __________ per la somma di fr. 2'667'416.05.
C. Contro questa decisione il consorzio __________ è insorto davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendone l'annullamento e postulando l'aggiudicazione in suo favore.
Rilevata l'importante differenza di prezzo tra la sua offerta e quella del consorzio aggiudicatario (+ 60%), l'insorgente contesta il peso attribuito a questo criterio d'aggiudicazione, reputandolo eccessivamente basso. Ricorda di disporre di referenze e qualifiche d'eccezione. Eccepisce l'insufficiente motivazione del provvedimento censurato. Contesta la composizione della giuria che, contrariamente a quanto prescrive l'art. 19 cpv. 4 LCPubb, non è per almeno la metà dei suoi membri indipendente dal committente. Sostiene infine che le valutazioni espresse dalla giuria in relazione alla sua organizzazione, alle referenze ed al profilo sarebbero il frutto di un esercizio abusivo del potere d'apprezzamento.
D. All'accoglimento del ricorso si sono opposti il Consiglio di Stato per il tramite della Divisione delle costruzioni del Dipartimento del territorio, ed il consorzio aggiudicatario, contestando in dettaglio le tesi dell'insorgente con argomenti che saranno esposti più avanti e discussi nei considerandi di diritto.
E. Con la replica, l'insorgente ha ribadito ed ulteriormente sviluppato le tesi addotte con il ricorso. Il fattore di ponderazione attribuito al prezzo (20%), insiste, sarebbe contestabile anche in sede di ricorso contro l'aggiudicazione, perché fissato mediante atto lesivo del diritto. Il difetto di motivazione della decisione impugnata, soggiunge, sarebbe inoltre sanato soltanto in parte, poiché la possibilità di contestare in dettaglio il provvedimento gli sarebbe stata offerta soltanto dopo che il committente ne ha spiegato le ragioni con la risposta.
In merito alle valutazioni espresse dal committente sui singoli criteri d'aggiudicazione, il consorzio __________ solleva poi le seguenti contestazioni di dettaglio:
A. Organizzazione del progetto
1.2. Qualifiche del personale del progetto
Il consorzio __________ dispone di un capo progetto con il titolo di dott. ing. ETH e di un sostituto con il titolo di ing. STS.
Il capo progetto del consorzio __________ è invece un semplice montatore elettricista, mentre il sostituto è un maestro elettricista. Sarebbe arbitrario, sotto il profilo dell'abuso del potere d'apprezzamento, assegnare la nota 4.75 al consorzio __________ e soltanto 2.75 al consorzio __________. Insostenibile sarebbe inoltre valutare negativamente l'età avanzata di alcune persone chiave del consorzio __________.
Al consorzio __________ spetterebbe la nota 5.5 (punti 41.8), mentre il consorzio __________ meriterebbe la nota 3 (punti 22.8).
1.3. Organizzazione del progetto
La valutazione secondo cui l'offerta del ricorrente "si basa su specialisti, non prevede la suddivisione in sotto-progetti come indicato nell'incarto d'appalto" (note 3,3,3,3) mentre per il consorzio __________ "l'organizzazione è strutturata in sotto-progetti, dove i compiti dei singoli componenti sono chiari" (nota 5,5,5,4) non sarebbe oggettiva.
Al consorzio __________ spetterebbe la nota 5 (punti 38) per la qualifica del personale, mentre il consorzio __________ meriterebbe la nota 4 (punti 30.4).
B. Analisi del mandato
2.1. Comprensione del progetto e analisi del mandato
La valutazione dell'offerta del consorzio __________ "le analisi della descrizione si basano principalmente sulle specifiche del capitolato e non portano input importanti. Il piano termini non è specificato dettagliatamente e non tiene conto del genio civile, delle vacanze estive e del periodo invernale" e quella del consorzio __________ "si denota una conoscenza molto approfondita dell'oggetto e dell'incarto d'appalto. L'analisi e le misure previste sono già molto avanzate. Il piano termini si basa anche su queste conoscenze ed è specificato dettagliatamente. Il piano termini tiene conto del genio civile, del periodo invernale e delle vacanze estive" sarebbero ingiustificate.
Il piano termini (Balkendiagramm) del consorzio __________ sarebbe un puro esercizio di stile, perché gli interventi del genio civile non sono ancora stati pianificati.
Considerati altri pregi e difetti delle offerte a confronto, configurerebbe un ulteriore abuso di potere attribuire la nota 3 all'offerta del consorzio __________ e premiare invece con la nota 6 l'offerta del consorzio __________. La valutazione andrebbe corretta, assegnando al consorzio __________ la nota 5 (80 punti) come al consorzio __________.
2.2. Presentazione del dossier
Al consorzio __________ è stata data quattro volte la nota 4, mentre il consorzio resistente ha ottenuto tre 5 ed un 4. Anche un profano potrebbe rilevare che le documentazioni non sono diverse, anzi quella del consorzio __________ sarebbe più ordinata, ampia ed esaustiva. La sua meriterebbe la nota 5 (20 punti), mentre a quella del consorzio __________ andrebbe assegnata la nota 4 (16 punti).
C. Prezzo
Il fattore di ponderazione andrebbe rivalutato, in sede di applicazione concreta, al 60-80%.
D. Referenze
4.1. Referenze dei collaboratori previsti per il progetto
Sarebbe insostenibile attribuire la qualifica "molto buone" alle referenze della __________ e soltanto "buone" a quelle della __________, esecutrice delle infrastrutture di quasi tutte le gallerie ticinesi. Abusivo sarebbe pure considerare "in pratica inesistenti" le referenze della __________ e della __________, che hanno partecipato assieme alla __________ alla progettazione ed alla direzione lavori della galleria __________, mentre la __________ è attiva da anni nel campo della metrologia di tunnel ferroviari e stradali. Non si potrebbe inoltre seriamente considerare "sufficienti" le referenze della __________, che ha sinora effettuato soltanto la progettazione di impianti di convertitori di frequenza e di illuminazione delle gallerie da __________ a __________. Invece della nota 3, al consorzio __________ andrebbe attribuita almeno la sufficienza (nota 4, pari a 48 punti), mentre la valutazione del consorzio __________ andrebbe ridotta da tre 4 ed un 5 ad "insufficiente" (nota 3, pari a 36 punti).
4.2. Referenze provate dell'ufficio nel campo richiesto
La qualifica "insufficiente" sarebbe arbitraria. La referenze del consorzio __________ sarebbero superiori a quelle del consorzio __________. La nota attribuitagli andrebbe corretta da 3 a 5 (punti 40), mentre quella del consorzio concorrente sarebbe da ridurre a 4 (punti 32).
E. Profilo dell'ufficio e del consorzio
5.1. Infrastrutture e supporti tecnici
La giuria ha assegnato al consorzio __________ tre 4 ed un 5, mentre il consorzio __________ ha ottenuto tre 6 ed un 5, ritenendo che le infrastrutture della __________ siano equivalenti a quelle della __________. Parimenti equivalenti sarebbero le infrastrutture delle ditte __________ ed __________. La giuria avrebbe tuttavia omesso di valutare gli strumenti di cui la __________ dispone, che non sono stati specificati nell'incarto, ma sono stati indicati in calce ai diversi campi d'attività allegati. Al consorzio ricorrente andrebbe assegnata la nota 6 (punti 27), mentre quella del consorzio __________ andrebbe ridotta a 4 (punti 18).
5.2. Sistema qualità
La giuria ha ritenuto il ricorrente "adeguato" mentre il consorzio __________ sarebbe "più che adeguato". Il consorzio __________ (55% __________, 35% __________, 10% __________) ha adempiuto la certificazione ISO nella misura del 90%, mentre il consorzio concorrente (70% __________, 30% __________) ne dispone soltanto nella misura del 30%. Arbitrario sarebbe dunque mettere i consorzi sullo stesso piano. Al consorzio __________ andrebbe assegnata la nota 6 (27 punti), mentre il consorzio __________ meriterebbe la nota 3 (13.5 punti).
5.4. Struttura organizzativa
La nota 4 assegnata al consorzio __________ non è stata giustificata nemmeno nella risposta di causa. Il ricorrente sarebbe altrettanto ben organizzato del consorzio concorrente. Meriterebbe pertanto la nota 5 (punti 15).
Riassumendo, il consorzio ricorrente ritiene che, pur non modificando il fattore di ponderazione del prezzo, il punteggio attribuitogli debba essere aumentato da 417 a 534.8 punti. Quello del consorzio resistente andrebbe invece ridotto a 373.7 punti. Una giuria indipendente dal committente confermerebbe senz'altro questa conclusione.
La commissione di valutazione avrebbe peraltro sistematicamente arrotondato i punteggi a discapito del consorzio __________. La sua malafede sarebbe clamorosa se si considera che dal profilo della certificazione ISO ha ritenuto valido il "sistema di qualità interno" addotto dalla __________, che partecipa al consorzio con una quota del 70%. Anche dal profilo delle competenze linguistiche il consorzio insorgente andrebbe preferito, già perché il capo progetto padroneggia il tedesco e lo svizzero tedesco. Sull’altro fronte, il capo progetto ha per contro dichiarato di non conoscere tale lingua e il suo sostituto di possedere solo nozioni di base, per modo che l’integrazione pratica sarebbe affidata ad una segretaria linguista. Anche la disponibilità di tempo indicata dal consorzio __________ andrebbe censurata, in quanto eccessiva e comunque inattuabile, considerati i lavori in corso e le incombenze a cui devono far fronte il capo progetto, il suo sostituto e le maestranze della __________.
F. a. Con la duplica il committente ha preso dettagliatamente posizione sulle contestazioni sollevate dal ricorrente in sede di replica.
A. Organizzazione del progetto
1.2. Qualifiche del personale del progetto
Le note attribuite al consorzio __________ sarebbero giustificate dai seguenti motivi:
il capo progetto e il suo sostituto non hanno mai diretto progetti di questa natura e portata;
il capo progetto ha 74 anni; il mandato si estende sull'arco di 4-5 anni;
alcune persone chiave sono prossime alla pensione;
alcune persone chiave non dispongono delle conoscenze necessarie per le mansioni affidate nel progetto (ad esempio per la valutazione tecnica delle offerte i 2/3 delle ore previste non saranno impiegate dagli specialisti ma dal responsabile CPN);
alle riunioni di coordinamento con il genio-civile, per il quale è stata espressamente chiesta la presenza del capo progetto è prevista unicamente la partecipazione del responsabile della DL;
la stesura del progetto definitivo per gli impianti di telefono SOS e video sorveglianza, incendio e allarmi, illuminazione di soccorso è affidata nella misura del 45% al responsabile della DL, al suo sostituto e al responsabile CPN. Gli specialisti (il capo progetto e il suo sostituto), responsabili della definizione e del dimensionamento di questi sistemi complessi, avranno a disposizione 45 ore;
per i 13 appalti da assegnare mediante procedura libera alle riunioni di discussione d'offerta non è prevista la presenza di nessun specialista.
1.3. Organizzazione del progetto
Al ricorrente è stata attribuita una nota bassa, perché non ha dimostrato di disporre di un'organizzazione adeguata alle esigenze richieste dalla complessità del mandato. Infatti:
il capo progetto e il consulente scientifico sono la stessa persona, che è anche responsabile dell'impianto di video sorveglianza;
l'organizzazione di progetto è suddivisa in specialisti e non in sotto progetti; non corrisponde dunque all'organizzazione espressamente mostrata nella documentazione di gara;
dall'organigramma non risulta chiaro se il personale della DL sia gestito dal capo progetto o dai diversi specialisti;
età avanzata di parecchi collaboratori previsti come specialisti.
B. Analisi del mandato
2.1. Comprensione del progetto e analisi del mandato
La nota (3) attribuita al ricorrente si fonda sulle seguenti considerazioni:
l'analisi e la descrizione delle misure previste si basano principalmente sulle specifiche del capitolato e non portano ulteriori input importanti;
il piano termini non è specificato dettagliatamente e non tiene conto delle vacanze, del periodo invernale e del genio civile; anche se allo stadio attuale del progetto è molto difficile prevedere un piano termini dettagliato, è molto importante che venga dimostrato al committente che il concorrente è cosciente di queste problematiche;
i tempi di molte voci dell'offerta sono palesemente sottovalutati; la prestazione non potrebbe essere fornita nei tempi indicati; 90 ore per i collaudi in officina sono troppo poche se si pensa che sono previsti 10 collaudi fuori cantone, 2 all'estero e 4 in Ticino; troppo poche sono pure le 93 ore previste per il controllo tecnico di 65 offerte (13 appalti con 5 offerenti per appalto);
la disponibilità prevista per il capo progetto ed il suo sostituto è insufficiente;
l'interfacciamento e l'integrazione con il sistema di gestione non sono stati capiti dal ricorrente, che ha proposto una struttura informatica sostanzialmente diversa dalle esigenze.
2.2. Presentazione del dossier
Il ricorrente ha rispettato soltanto parzialmente le direttive del committente, completando con pagine intermedie e modificando il questionario per le risposte;
D. Referenze
4.1. Referenze dei collaboratori previsti per il progetto
Le referenze del personale degli uffici __________ e __________ sono state ritenute inesistenti perché la progettazione dell'impianto di allarme ghiaccio non è paragonabile a quella oggetto della gara in esame. La partecipazione al progetto della __________ non costituirebbe una referenza attuale, in quanto i lavori sono terminati sette anni orsono. Soltanto due dei collaboratori del ricorrente hanno peraltro lavorato su quel progetto.
Effettivamente la tabella di valutazione "Mors" conterrebbe un errore. I punti da attribuire sarebbero 36 e non 30. Il risultato finale andrebbe comunque aumentato di 1.5 punti.
4.2. Referenze provate dell'ufficio nel campo richiesto
Si rinvia alle considerazioni espresse al punto 4.1
E. Profilo dell'ufficio e del consorzio
5.1. Infrastrutture e supporti tecnici
La __________, il cui unico collaboratore è previsto come capo progetto, ha indicato soltanto di disporre di PC, senza precisare il tipo di hardware e di software a disposizione.
5.2. Sistema qualità
In ognuno dei due consorzi qui comparenti uno degli uffici non dispone della certificazione ISO, ma entrambi dimostrano di poterla garantire. I due consorzi sono quindi stati valutati allo stesso modo.
5.4. Struttura organizzativa
La nota 6 è stata assegnata ad un ufficio unico, la nota 5 ad un consorzio formato da due uffici, la nota 4 ad un consorzio di tre uffici.
In conclusione, esprimendosi sulle censure ricorsuali non prettamente attinenti alla valutazione dei singoli criteri d’aggiudica-zione, il committente ribadisce che il consorzio __________ adempie i requisiti di partecipazione dal profilo della qualità, siccome la __________ fungerà da controllore di qualità nei confronti del consorzio. Il progetto non presuppone inoltre particolari conoscenze linguistiche. È semplicemente apparso opportuno accertare che in entrambi i consorzi non si presentino difficoltà di tale natura. Le dichiarazioni del consorzio resistente circa il tempo dedicato al progetto sono infine state verificate nell’ambito della riunione di discussione dell’offerta. Anche la censura di inattendibilità della disponibilità asserita andrebbe pertanto disattesa.
b. Analoghe considerazioni sono sviluppate dal consorzio resistente, che contesta in dettaglio le tesi del ricorrente, sottolineando in particolare le valutazioni espresse dal committente sulla sua offerta.
G. Analogamente invitato da questo tribunale, il ricorrente ha inoltrato un ulteriore allegato di osservazioni, di cui si dirà, per quanto necessario, nei considerandi di diritto.
Presone atto, il committente si è confermato nelle tesi espresse in precedenza, contestando in dettaglio le ulteriori obiezioni sollevate dal consorzio __________. Il consorzio vincitore ha rinunciato a presentare un ulteriore allegato.
Considerato, in diritto
Il ricorso, tempestivo, è dunque ricevibile in ordine.
Il giudizio può essere reso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18 PAmm). Nemmeno l'insorgente postula del resto l'assunzione di particolari prove.
2.1. Giusta l'art. 26 PAmm, ogni decisione deve essere motivata per iscritto ed intimata alle parti con l'indicazione dei mezzi e del termine di ricorso. L'obbligo di motivazione è volto ad assicurare la trasparenza dell'attività dell'amministrazione, a favorire la comprensione del provvedimento da parte degli interessati, a salvaguardare l'esercizio del loro diritto di difesa ed a permettere all'istanza di ricorso di pronunciarsi sulla legittimità dell'atto impugnato (Borghi/Corti, Compendio di procedura amministrativa ticinese, ad art. 26 PAmm, n. 1).
Il CIAP non contempla alcuna disposizione circa l'obbligo di motivazione delle decisioni di aggiudicazione. Il § 30 cpv. 2 DirCIAP stabilisce unicamente che, su richiesta, il committente comunica agli offerenti i motivi essenziali della loro esclusione dall'aggiudicazione. Anche le decisioni di aggiudicazione devono comunque essere convenientemente motivate. Per risultare adeguata, la motivazione deve fornire una spiegazione ragionevole delle valutazioni operate sulle offerte inoltrate dai singoli concorrenti in modo che questi possano confrontarle fra loro e sollevare eventuali contestazioni. La motivazione può anche essere succinta e fare riferimento ad altri atti, in particolare alla documentazione prodotta dai partecipanti. I destinatari della decisione devono tuttavia essere posti nella condizione di esercitare compiutamente il loro diritto di ricorso.
Eventuali carenze di motivazione possono comunque essere sanate davanti all'istanza di ricorso. A tal fine occorre che il committente adduca la motivazione mancante e che all'insorgente sia data la possibilità di prendere posizione sugli argomenti da questi addotti soltanto in sede di osservazioni al ricorso (cfr. RDAT II-2002 n. 43, consid. 2).
2.2. In concreto, il Consiglio di Stato ha giustificato la controversa decisione di aggiudicazione richiamandosi al rapporto di valutazione 24 settembre 2002 allestito dalla Divisione delle costruzioni. Il ricorrente ha eccepito la sufficienza di questa motivazione. Con le osservazioni al ricorso, l'autorità cantonale ha illustrato in dettaglio i motivi che l'hanno indotta ad adottare il provvedimento censurato. Al consorzio ricorrente è stata offerta la possibilità di contestarli compiutamente con la replica. Non avendo il ricorrente avuto occasione di prendere posizione sulle osservazioni alla replica, presentate dal committente, questo tribunale gli ha concesso la facoltà di inoltrare un ulteriore allegato di osservazioni.
Se ne deve necessariamente dedurre che eventuali difetti di motivazione, ove siano sussistiti, sono stati sanati dalle spiegazioni fornite dal Consiglio di Stato in questa sede e dalle ampie possibilità di contestarle concesse al ricorrente.
Conformemente alle disposizioni del CIAP e delle relative direttive d'esecuzione (§ 14 cpv. 1 lett. i DirCIAP), il bando di concorso stabiliva i criteri d’aggiudicazione e la loro importanza, assegnando al prezzo un fattore di ponderazione del 20%. Sebbene ne abbia avuto la possibilità (§ 33 lett. b DirCIAP), il ricorrente ha omesso di impugnare questa prescrizione, inoltrando la sua offerta senza riserve di sorta.
Con il ricorso contro l'aggiudicazione eccepisce il fattore di ponderazione, reputandolo eccessivamente basso.
La censura è improponibile. Contestazioni riferite alle condizioni del concorso vanno in effetti sollevate impugnando tempestivamente il bando. Contro la decisione di aggiudicazione non sono più ammissibili. Lo esige il principio della buona fede, che esclude la possibilità di contestare l'esito di una gara scaturito dall'applicazione di regole accettate senza riserve (cfr. RDAT I-2002 n. 24 consid. 3.2). Un'eccezione va fatta unicamente nei casi in cui il significato e la portata della regola non siano sufficientemente chiari (cfr. decisione 16.11.2001 della Commissione federale di ricorso in materia di acquisti pubblici, in VPB 66.38): ipotesi, questa, che nel caso in esame manifestamente non è data. Anche un profano avverte invero immediatamente che, attribuendo al criterio d'aggiudicazione del prezzo un fattore di ponderazione del 20%, diventano determinanti gli altri aspetti (qualitativi) delle offerte.
Gli atti del concorso indicavano che la valutazione delle offerte sarebbe stata effettuata da un gruppo di lavoro composto da almeno tre membri (cfr. doc. 1 basi della procedura, pto. 3.4). Il ricorrente eccepisce che i membri sono dipendenti del committente. Le eccezioni sono prive di fondamento. Nessuna disposizione di legge o di regolamento obbligava infatti il committente a far capo a specialisti indipendenti dall'amministrazione. L'art. 19 cpv. 3 RLCPubb, richiamato dall'insorgente, non si applica ai concorsi retti dal CIAP. Né direttamente, né per il principio in maiore minus, che il ricorrente, peraltro, chiede di applicare alla rovescia (e minore maius).
Il fatto che l'identità dei membri della commissione sia stata resa nota soltanto in corso di procedura, non impediva d'altro canto al ricorrente di esercitare tempestivamente il diritto di ricusa. Facoltà, di cui non si è avvalso.
Giusta l'art. 61 cpv. 1 PAmm, il ricorso al Tribunale cantonale amministrativo è proponibile contro la violazione del diritto. Costituisce in particolare violazione del diritto, soggiunge il disposto, l'errata o la mancata applicazione di una norma stabilita dalla legge o risultante implicitamente da essa, l'apprezzamento giuridico erroneo di un fatto, l'eccesso o l'abuso di potere e la violazione di una norma essenziale di procedura (cpv. 2).
Il controllo dell'apprezzamento da parte di questo tribunale non è quindi illimitato, ma circoscritto alla verifica che l'autorità decidente non abbia travalicato i limiti del potere discrezionale riservatole dalla legge o l'abbia esercitato in spregio dei principi generali del diritto. Esso deve in particolare evitare di sostituire il proprio apprezzamento a quello della precedente istanza, limitandosi a censurare quelle decisioni che integrano gli estremi di una violazione del diritto sotto il profilo dell'eccesso o dell'abuso di potere. Ipotesi, quest'ultima, che si verifica unicamente nei casi in cui la decisione appare insostenibile, siccome lesiva dei principi fondamentali del diritto, segnatamente di quelli riferiti alla parità di trattamento o all'adeguatezza (cfr. DTF 104 Ia 206; RDAT 1994 I n. 34; Borghi/Corti, op. cit., ad art. 61 PAmm, n. 2d; Scolari, Diritto amministrativo, parte generale, II. ed., n. 407 seg.).
Nell'ambito dell'aggiudicazione di commesse pubbliche, i criteri d'aggiudicazione fissati dal bando di concorso riservano spesso al committente un margine discrezionale relativamente ampio ai fini della valutazione delle offerte. In questi casi, il Tribunale cantonale amministrativo deve limitarsi a verificare che l'apprezzamento sia contenuto nei termini prestabiliti e si fondi su considerazioni oggettive e pertinenti. Particolare riserbo s’impone anche perché la valutazione presuppone sovente delle conoscenze tecniche, si fonda sulla comparazione tra le varie candidature inoltrate e comporta pure, inevitabilmente, una componente soggettiva da parte del committente (cfr. RDAT I-2002 n. 24, consid. 4.1; STF 23.12.1998, n. 2P.285/1998, in re __________, consid. 4b).
Valutazioni di singoli criteri d'aggiudicazione, che risultano lesive del diritto, non traggono necessariamente seco l'annullamento della decisione impugnata. L'annullamento s'impone soltanto se la correzione da apportare sovverte la graduatoria allestita dal committente. Se la violazione del diritto è riconducibile ad un abuso del potere discrezionale, di cui il committente dispone, l'autorità di ricorso deve correggere il difetto limitandosi a quanto occorre per eliminarlo. Deve quindi correggere la valutazione operata dal committente soltanto nella misura necessaria per renderla sostenibile. Anche in questo caso deve evitare di sostituire il proprio apprezzamento a quello del committente.
In merito alla valutazione delle offerte effettuata dal committente sulla base dei singoli criteri d'aggiudicazione, questo tribunale rileva quanto segue.
6.1. Qualifiche del personale previsto per il progetto (criterio 1.2)
Le prescrizioni di gara esigevano, a titolo di condizioni di partecipazione, che il concorrente ed il suo personale chiave dispongano di un’adeguata esperienza "nella progettazione di impianti elettromeccanici con interfacce verso sistemi di comunicazione e verso sistemi di gestione". L'offerente deve in particolare disporre di "personale con le necessarie qualifiche e la sufficiente esperienza", deve dimostrare "di conoscere al meglio l’attuale standard per impianti elettromeccanici" e deve vantare "referenze importanti per impianti simili negli ultimi tre anni" (cfr. doc. 1, basi della procedura, n. 3.2).
I concorrenti erano tenuti a compilare un questionario (doc. 3), destinato a fornire al committente le necessarie informazioni sull'offerente (punto 2). Essi dovevano, in particolare, indicare i diplomi o i certificati di studio in possesso del titolare, precisandone la natura (punto 2.1). Il questionario chiedeva inoltre ai concorrenti di elencare le persone chiave previste per il progetto, ovvero il capo progetto, il suo sostituto, gli specialisti della ventilazione, della segnaletica, degli impianti tecnici, dell'automazione, della telefonia, dell'informatica e degli impianti video, precisando per ogni collaboratore la categoria SIA di appartenenza (punto 4.1). Per il capo progetto ed il suo sostituto, erano chiamati a specificare la formazione ed il diploma, le conoscenza linguistiche, nonché tre oggetti di referenza, indicando il committente, la missione/attività, gli onorari e la durata del progetto, nonché la funzione svolta nel progetto. Per gli specialisti era invece chiesto soltanto di fornire tre referenze, precisando il committente (punto 4). Gli offerenti erano infine invitati ad allegare il curriculum vitae dettagliato del personale previsto.
I criteri d'aggiudicazione prevedono di valutare le offerte dal profilo delle qualifiche del personale previsto per il progetto (sottocriterio 1.2), rispettivamente dal profilo delle referenze dei collaboratori previsti per il progetto (sottocriterio 4.1).
Gli atti di gara definiscono soltanto il significato del termine referenze, che le condizioni di partecipazione riconducono, come usualmente s'intende, alla realizzazione di impianti simili. Il termine qualifiche non è invece definito. Le condizioni di partecipazione ne fanno uso soltanto per esigere che l'offerente disponga di "personale con le necessarie qualifiche e la sufficiente esperienza", ove per "esperienza" sono in sostanza da intendere le referenze. Le qualifiche non sono quindi le referenze. Diversamente, i due sottocriteri sopra menzionati avrebbero lo stesso contenuto. Le referenze dei singoli collaboratori verrebbero in pratica valutate due volte, con fattori di ponderazione diversi, dapprima quale sottocriterio (n. 1.2) del criterio relativo all'organizzazione del progetto (n. 1), poi nell'ambito del criterio delle referenze (n. 4), quale sottocriterio (n. 4.1), parallelo a quello relativo alle referenze dell'ufficio nel campo richiesto (4.2).
Considerato che il questionario chiede ai concorrenti di indicare la formazione ed il diploma del capo progetto e del suo sostituto, la categoria SIA di appartenenza delle singole persone chiave ed, infine, facoltativamente, i curriculum vitae del personale, al termine qualifiche può essere attribuito soltanto il significato di titolo di studio, rispettivamente di attestazione di capacità professionale, sotto forma di diploma, di certificato o, quantomeno, di dichiarazione di appartenenza ad un albo, ad un registro o ad un ordine professionale. È questa, del resto, l’accezione che viene comunemente attribuita ai termini qualifiche e referenze. Valutando le qualifiche sulla base delle referenze si giungerebbe altrimenti a negare qualsiasi rilevanza alle informazioni, che i concorrenti erano tenuti a fornire in merito alla loro formazione professionale.
Il fatto che le qualifiche, ossia le attestazioni di formazione professionale, non vadano valutate in astratto, ma in funzione della natura della prestazione richiesta, non permette di tenere conto delle referenze, ossia dell'esperienza maturata nell'esercizio della professione. È il titolo di studio e non l'esperienza che deve essere messo in relazione alle peculiarità specifiche del mandato. Un dottorato in medicina non giova dal profilo delle qualifiche se la commessa ha per oggetto la progettazione di un'opera del genio civile. Non giova tuttavia nemmeno la pluriennale esperienza di un impiegato di commercio diplomato, che ha diretto con successo, quale autodidatta, la progettazione di importanti realizzazioni nel campo dell'edilizia. Quest'aspetto deve essere valutato nell'ambito del criterio delle referenze.
Il consorzio __________ ha designato quale capo progetto il dott. ing. ETH , titolare della __________ ().
Il questionario precisa che il dott. __________ ha anche conseguito il diploma in ingegneria elettrotecnica del Politecnico federale, presso il quale è libero docente (PD).
Quale sostituto del capo progetto e specialista per la telefonia, il ricorrente ha indicato l'ing. elettrotecnico STS , titolare della __________ ().
A titolo di ulteriori persone chiave il consorzio __________ ha menzionato l'ing. mecc. dipl. HTL __________, specialista della ventilazione di gallerie e locali tecnici, l'ing. el. dipl. HTL __________, specialista della segnaletica, l'ing. el. dipl. HTL __________, specialista per l'informatica, e l’ing. el. __________, diplomatosi a , specialista dell'automazione, tutti dipendenti della __________ ().
Il consorzio __________ ha dal canto suo designato quale capo progetto __________, titolare di un diploma di montatore elettricista, e quale sostituto , in possesso di un diploma di maestro elettricista, contitolari della __________ ().
Quali specialisti il consorzio resistente ha indicato, l'ing. el. dipl. ETH/HTL __________ (segnaletica), l'ing. el. dipl. HTL __________ (automazione ed informatica), l'ing. el. , diplomatosi a __________ (telefonia e impianti video e ventilazione locali) e l'ing. el. dipl. ETH __________ (ventilazione gallerie), tutti dipendenti della __________ (), nonché __________, specialista per la conduzione lavori, dipendente della __________, ditta estranea al consorzio.
Il gruppo di lavoro incaricato di valutare le offerte ha espresso il seguente giudizio:
-- Capoprogetto: qualifiche insufficienti per un progetto simile (nessuna qualifica in quest’ambito) Persone chiave:
-- _______: qualifiche insufficienti per un progetto simile
_______: qualifiche buone per un progetto simile
Capoprogetto: qualifiche sufficienti (direzione progetto illuminazione e USV gallerie della __________) Persone chiave:
++ _______: qualifiche molto buone per un progetto simile
Valutate le referenze addotte, il committente ha quindi assegnato le seguenti note: 2.75 al consorzio __________ e 4.75 al consorzio __________.
Il ricorrente dissente da questa valutazione, sostenendo che i titoli di studio del proprio capo progetto (dott. ing. ETH) e del suo sostituto (ing. STS) sono di gran lunga più qualificanti di quelli del capo progetto (elettricista diplomato) e del relativo sostituto (maestro elettricista) del consorzio resistente. Il committente contesta questa deduzione, asserendo che le qualifiche non andrebbero valutate in base ai titoli di studio del personale, ma alle esperienze specifiche, documentate da referenze.
L'interpretazione data dal committente al termine qualifiche e l'applicazione del sottocriterio qui in esame, che ne è scaturita, non possono essere condivise.
Anche se nel giudizio sulle capacità professionali di un concorrente non appare fuori luogo privilegiare l'esperienza rispetto alla formazione professionale, la presenza di uno specifico sottocriterio volto a valutare le referenze (sottociterio 4.1) esclude che quest'aspetto possa essere preso in considerazione nell'ambito della valutazione delle qualifiche (sottocriterio 1.2). Le qualifiche vanno valutate prendendo in considerazione soltanto gli attestati di formazione professionale, facendo astrazione delle referenze. Il fatto che questi siano da valutare dal profilo della loro specificità, per rapporto alle caratteristiche del mandato, non consente di prendere in considerazione anche le referenze.
Considerato che l'oggetto del mandato in discussione è il risanamento degli impianti elettromeccanici delle gallerie del __________, non appare ragionevolmente sostenibile attribuire la qualifica insufficiente per un progetto simile (nessuna qualifica in quest'ambito) al capo progetto del consorzio __________, titolare di un diploma in ingegneria elettrotecnica e di un dottorato in scienze tecniche ETH. Altrettanto insostenibile è la qualifica insufficiente per un progetto simile, assegnata al sostituto, titolare di un diploma STS in ingegneria elettrotecnica. Non meno censurabile d'altro canto è assegnare la qualifica sufficiente al diploma di montatore elettricista del capo progetto del consorzio __________. Il fatto che abbia diretto i progetti per l'illuminazione e gli impianti USV delle gallerie della Leventina non permette considerare il suo titolo di studio superiore ad un diploma di ingegnere elettrotecnico, rispettivamente ad un dottorato in scienze tecniche dell'ETH. Sostenibile è per contro il vantaggio riconosciuto alle persone chiave della __________ (qualifiche molto buone) rispetto a quelle della __________ (qualifiche buone). In effetti, nel complesso, i titoli di studio degli specialisti della __________ appaiono invero superiori a quelli delle corrispondenti persone chiave della __________.
Su questo punto, le contestazioni sollevate dal ricorrente vanno dunque accolte, siccome fondate.
Contrariamente a quanto auspica il ricorrente, trattandosi di un vizio riconducibile in primo luogo ad un'erronea interpretazione del criterio d'aggiudicazione in esame e non di una violazione del diritto derivante da un esercizio abusivo del potere discrezionale riservato al committente, il difetto non può essere corretto rivedendo i punteggi assegnati ai concorrenti. Non spetta, in effetti, a questo tribunale sostituirsi al committente per valutare correttamente le qualifiche, ossia le attestazioni di capacità professionale, del personale previsto per il progetto dai due concorrenti. Tenuto conto dei titoli di studio dei rispettivi responsabili del progetto e del peso rilevante, attribuito dagli atti di gara al capo progetto ed al suo sostituto, questo tribunale può soltanto rilevare che la violazione del diritto qui riscontrata è atta ad incidere in misura significativa sul risultato finale. Basti considerare che qualora le note attribuite ai due concorrenti dovessero essere invertite, il consorzio __________ recupererebbe quasi interamente lo svantaggio che lo separa dal consorzio __________. Esso salirebbe infatti a 432 punti (+ 15), mentre il consorzio rivale scenderebbe a 435 (- 15).
Già da questo profilo, il ricorso va dunque accolto, annullando la delibera impugnata e rinviando gli atti al committente per nuova decisione.
6.2. Organizzazione del progetto (criterio 1.3)
I concorrenti erano tenuti a specificare l’organizzazione prevista per il progetto (cfr. doc. 3, questionario, n. 6.1).
Entrambi i consorzi hanno presentato un organigramma, da cui risulta graficamente la struttura operativa prevista (cfr. allegato obbligatorio 10). Il consorzio ricorrente ha prospettato di suddividere il mandato designando sei collaboratori specialisti in altrettanti settori. L'organigramma elaborato dal consorzio __________ suddivide invece il progetto nei cinque sottoprogetti previsti dagli atti del concorso, ossia (1) alimentazione, (2) ventilazione, (3) segnaletica, (4) controllo e comando, (5) impianti secondari (cfr. doc. 1 basi della procedura, n. 1.2; doc. 2 direttive, esigenze generali e specifiche, n. 5.4). Per lo sviluppo di ogni sottoprogetto sono indicati i responsabili.
Il committente ha valutato come segue l’organizzazione del progetto prevista dalle offerte in esame:
Ripartizione lavori : __________ : 55%, __________ : 10%; __________ : 35%
Ripartizione lavori : __________ : 70%, __________ : 30%
-- L'organizzazione si basa sulle specializzazioni dei collaboratori e non sulle esigenze del progetto (ripartizione in 5 progetti)
L'organizzazione si basa sulle esigenze del progetto (ripartizione in 5 progetti)
-- Il capo progetto e il consulente scientifico sono la stessa persona, la quale si occupa anche del progetto video.
++ Il capo progetto si avvale di 5 capi sottoprogetto e di collaboratori responsabili per la qualità, il sistema CPN, traduzioni e direzione lavori.
-- Si parla di specialisti ma non di capi sottoprogetto. Chi sarà il responsabile per i vari progetti ?
++ La ripartizione dei ruoli e delle responsabilità è chiaramente definita.
++ Esperienza di lavoro in comune in un progetto della durata di 8 anni.
-- Vista l'avanzata età di parecchi collaboratori (capo progetto 74, specialisti 60, ecc) ci si pone la domanda concernente la stabilità dell'organizzazione per tutta la durata dei lavori
All’offerta del consorzio __________ ha quindi attribuito la nota 3. L'offerta del consorzio resistente ha invece ottenuto la nota 4.75.
Il ricorrente contesta questa valutazione, rilevando che le problematiche tecniche richiedono un’assegnazione flessibile dei collaboratori ai diversi sottoprogetti. La diversa impostazione dell'organizzazione dei due consorzi sarebbe soltanto formale.
Nella scelta del metodo di valutazione di un criterio qual è quello dell’organizzazione del progetto, al committente va riconosciuto un potere discrezionale alquanto ampio, non essendo il giudizio riconducibile a particolari griglie di valutazione. Nella misura in cui la commissione d’esperti focalizza il proprio esame su determinati aspetti puntuali, occorre tuttavia che esamini tutte le offerte dagli stessi punti di vista. Lo esige il principio di uguaglianza. Diversamente, non procederebbe ad un’effettiva comparazione, ma ad una semplice elencazione di meriti o debolezze delle offerte, dettata da considerazioni di convenienza o da altri motivi.
Nel caso di specie, il committente ha giudicato assai negativamente la concentrazione nella sola persona del dott. __________ delle funzioni di capo progetto, di consulente scientifico e di specialista di impianti video. La valutazione è senz'altro sostenibile. In un'organizzazione aziendale strutturata gerarchicamente occorre invero evitare di concentrare nella stessa persona funzioni di livello diverso.
Il committente ha tuttavia omesso di rilevare che nell’ambito del consorzio __________ la concentrazione dei ruoli è addirittura più marcata. In effetti, il capo progetto __________ è anche responsabile unico del progetto alimentazione e corresponsabile del progetto impianti secondari. La critica mossa al consorzio __________ non è dunque atta a giustificare una diversa valutazione a livello di note. Il committente valuta inoltre negativamente il fatto che il capo progetto del consorzio __________ sia anche consulente scientifico. Esso omette tuttavia di rilevare che il consorzio __________ non ha designato alcun consulente scientifico. Nemmeno quest'aspetto permette di attribuire al consorzio resistente una nota superiore a quella assegnata al ricorrente.
La commissione giudica in seguito positivamente l’esperienza in comune maturata dal consorzio __________ nel quadro di un progetto di lunga durata (stabile __________ a ). Sottace tuttavia che l’ ha collaborato con l’__________ nell’ambito della realizzazione della galleria __________. Trascura inoltre i numerosi progetti sviluppati congiuntamente dalla __________ e dalla __________ (aree servizio __________ e __________, allarme ghiaccio).
Un ulteriore fattore negativo dell'offerta del consorzio __________ viene ravvisato dal committente nella mancata designazione di un responsabile delle traduzioni. Sull'altro versante, lo stesso committente omette tuttavia di rilevare che i quadri del consorzio __________ vantano competenze linguistiche nettamente superiori a quelle dei responsabili del consorzio resistente.
Apprezzando certi aspetti dell'offerta di un concorrente ed omettendo di apprezzare i corrispondenti aspetti dell'offerta dell'altro concorrente, la valutazione operata dalla commissione di esperti appare di conseguenza censurabile dal profilo del principio di uguaglianza.
Su altri aspetti esaminati dal committente, il giudizio della commissione non presta invece il fianco a critiche. Non viola invero il diritto considerare preferibile l’organizzazione basata sui cinque sottoprogetti indicati dal committente proposta dal consorzio __________. Né risulta fuori luogo valutare negativamente l’età del dott. __________, tenuto conto della durata del mandato e dell’importanza che le direttive attribuiscono alle persone chiave (cfr. doc. 2 degli atti di gara, cifra 2.4). Opinabili, e comunque marginali, sono invece gli appunti mossi dal committente all’età degli specialisti settoriali della __________. Nulla permette in effetti di ritenere che non siano in grado di portare a conclusione il mandato.
Anche la valutazione di questo sottocriterio dovrà dunque essere riveduta.
6.3. Comprensione del progetto, analisi del mandato (criterio 2.1)
Gli atti di gara (doc. 3, n. 5) chiedevano ai concorrenti di effettuare un'analisi del progetto, esponendone le difficoltà, i problemi che presumibilmente si presenteranno, come pure i problemi legati al traffico ed all'avanzamento delle opere del genio civile (allegato 7). Dovevano poi definire le misure previste al fine di gestire al meglio le esigenze del progetto (allegato 8) ed allegare una proposta di programma dei lavori (allegato 9). Le relazioni sull’analisi del progetto e sulle misure previste andavano limitate entro tre pagine A4 al massimo.
L'analisi del progetto del consorzio __________ opera una distinzione tra le difficoltà e le esigenze di progettazione. Fra le prime, il ricorrente annovera la presenza contemporanea di molte ditte, il fatto di poter lavorare solo 5 giorni per settimana e non durante i mesi di luglio e agosto, il rifacimento totale dei cavi, di porte, portoni e chiuse, la presenza di impianti parzialmente già rinnovati, le condizioni meteorologiche severe (nebbia, mancanza di sole). Le esigenze di progettazione descrivono le fasi d’interven-to, sottolineando la necessità di designare un direttore dei lavori ed indicandone i relativi compiti.
L'analisi del progetto del consorzio __________, esaminati i lavori di risanamento alla luce delle esigenze attuali, individua invece quattro concetti a cui prestare attenzione: viabilità, sicurezza d'esercizio e del lavoro, flessibilità e affidabilità. Per ciascun ambito vengono evidenziati i principali problemi da risolvere e prefissati degli obiettivi di condotta. Vengono infine ricordate le direttive da rispettare.
Il committente ha valutato l'analisi del progetto effettuata dai con-correnti come segue:
Analisi del progetto Le condizioni particolari vengono riprese dal capitolato e si fa soprattutto riferimento all'importanza della direzione lavori con conseguente necessità di coordinare al meglio l'intervento delle ditte sul posto.
Analisi del progetto Si citano le condizioni quadro che portano alla necessità del risanamento usando le denominazioni AKS per i singoli oggetti. Si descrivono i criteri da ossequiare : Viabilità (chiusura di un tubo, esigenze genio civile, coordinamento interventi ditte, ecc.). Sicurezza d'esercizio (criteri di ridondanza e di suddivisione dei sistemi di controllo, gestione e alimentazione) Sicurezza di lavoro per il personale tecnico e di manutenzione. Flessibilità e affidabilità delle soluzioni scelte Particolare riguardo alla compatibilità elettromagnetica e alla protezione contro la corrosione. Riferimento alle norme più attuali in vigore.
A titolo di misure previste per fronteggiare le esigenze del progetto, il consorzio __________ ha elencato i seguenti provvedimenti:
ottimizzazione delle strutture in funzione delle diverse lunghezze delle gallerie;
istruzione e motivazione approfondite delle persone attive sul campo;
chiare definizioni di responsabilità e compiti;
oculata e perfetta conduzione e controlling degli aspetti tecnici, amministrativi e finanziari tramite esperti interni ed esterni;
allestimento di concisi ma esaurienti protocolli delle sedute;
impiego di componenti hardware per le quali siano garantite la fornitura di pezzi di ricambio per almeno 10-20 anni;
richiesta della documentazione software per le singole componenti e garanzia di updating per 2-10 anni;
Ha poi descritto le esigenze di progettazione, evidenziando la necessità di allestire un documento per l'assicurazione di qualità per ciascun oggetto. Ha infine specificato il sistema di controllo, articolato su quattro livelli, indicando la frequenza prevista per le riunioni ai vari livelli.
L'allegato 8 all'offerta del consorzio __________ illustra invece i vari impianti di cui ci si dovrà occupare (alimentazione, ventilazione, segnaletica regolazione traffico, segnaletica di soccorso, telefoni di soccorso, videosorveglianza, telecomando, illuminazione emergenza antincendio, climatizzazione locali tecnici, installazioni elettriche), esponendo i concetti sui quali intende impostare la progettazione e formulando, in alcuni casi, delle proposte di intervento.
Le misure previste dai due consorzi sono state valutate nel seguente modo:
Misure previste: Ottimizzazione delle strutture (quali?), istruzione e motivazione del personale, controlling del progetto (compresa sorveglianza dei termini e dei costi), allestimento lista pendenze, fornitura __________ provati, aggiornamento costante doc. __________, speciale controllo del __________. Si parte dal presupposto che tutti i dati relativi all'interfaccia con l'SGE siano a disposizione al momento opportuno. Si cita la problematica delle installazioni provvisorie ma non si avanzano proposte di soluzioni (come si vuole risolvere il problema ?).
Misure previste: Riduzione al minimo degli interventi e dei lavori di installazione, limitazione delle ripercussioni causate da difetti e malfunzionamenti. Limitazione allo stretto necessario la presenza di apparecchiature e punti di connessione all'interno delle gallerie e sui viadotti. Messa in servizio che permettono l'attivazione di parti singole, integrazione di applicativi predisposti ad adattamenti futuri, fornitura __________ provati. Sono descritti concetti base per ogni tematica con, laddove possibile, proposte di miglioramento.
Per il controllo e la confacente gestione del progetto si calcolano 468 sedute (circa 270 in più rispetto a quanto definito nell'appalto). La differenza è data da circa 250 sedute interne e 20 sedute qualità). È previsto l'allestimento, riferito a ciascun oggetto, di un manuale per l'assicurazione di qualità. Di fatto le gallerie del __________ rappresentano un solo oggetto.
Il programma dei lavori (PERT) allestito dal consorzio __________ (allegato 9) indica le concatenazioni e le responsabilità, specificando la suddivisione delle attività di progettazione e di controllo, la ripartizione dei compiti tra i consorziati a livello di progettazione (fasi 1-2), la suddivisione dei compiti tra progettisti, committente e ditte esecutrici (fase 3), nonché tra la progettazione esecutiva ed i controlli da parte della direzione lavori (fase 4). In ogni fase, gli interventi sono pure precisati in funzione dei singoli impianti considerati.
La proposta di programma lavori del consorzio __________ è invece allestita sotto forma di diagramma a travi (Balkendiagramm). Per ogni singola fase, il programma prevede una dettagliata suddivisione delle attività.
Il committente ha giudicato i programmi come segue:
Piano termini: Il piano termini si basa sulle date fornite nell'appalto. Non si spiega perché le fasi 1, 2 e 4 sono considerate critiche. Nessun riferimento al genio-civile.
Piano termini: Il piano termini si basa sulle date fornite nell'appalto, è già molto dettagliato e si basa sulle attività previste nel capitolato. Il GC é preso in considerazione. Nel planning sono state previste le vacanze e il periodo invernale
Calcolo ore e disponibilità per il progetto: Disponibilità capoprogetto : 40%, Disponibilità sostituto capoprogetto : 30% Occupazione sull'arco del progetto (calcolato): 11726 / 2000 / 4 = 1.45 MannJahre La disponibilità del capoprogetto e del suo sostituto insufficienti per un progetto così complesso.
Calcolo ore e disponibilità per il progetto: Disponibilità capoprogetto: 80%, Disponibilità sostituto capoprogetto : 50% Occupazione sull'arco del progetto (calcolato): 18744 / 2000 / 4 = 2.33 MannJahre La disponibilità del capoprogetto e del suo sostituto sono molto buone.
In conclusione, esaminate le offerte in base al criterio "analisi del progetto", la commissione di valutazione ha assegnato la nota 3 al consorzio __________, ritenendo che:
· l'analisi e la descrizione delle misure previste si basano essenzialmente sulle specifiche del capitolato e non portano input importanti. Il piano termini non è specificato dettagliatamente e non tiene conto delle vacanze e del periodo invernale.
Al consorzio __________ ha invece attribuito la nota 6, reputando che:
· si denota una conoscenza molto approfondita dell'oggetto e dell'incarto d'appalto. Pertanto l'analisi e le misure previste sono già molto avanzate. Il piano termini si basa anche su queste conoscenze ed è pertanto specificato dettagliatamente.
Il consorzio __________ contesta il punteggio ricevuto, sottolineando in particolare come la programmazione dei lavori sia condizionata negativamente dalla mancanza di indicazioni in merito agli interventi di risanamento del genio civile. Infondato sarebbe il rimprovero rivoltogli dal committente per non averli presi in considerazione. Rileva di aver menzionato la severità delle condizioni meteorologiche e di aver dato ampio spazio all'importanza della completezza della documentazione e dell'istruzione del personale, aspetti, questi, che il consorzio __________ ha invece ignorato. Considera inattendibile la disponibilità del capo progetto dichiarata dal consorzio __________. Sarebbe parimenti insostenibile dedurre un difetto di comprensione del progetto dalle ore previste dall’offerta per effettuare determinate prestazioni.
Nella valutazione del criterio in esame il committente fruisce di un potere discrezionale ancor più ampio della libertà di giudizio, che gli va riconosciuta in relazione ai fattori sin qui esaminati. L’apprezzamento della comprensione del progetto, ossia dell'idea che il concorrente si forma in ordine ai problemi da risolvere, procede infatti da considerazioni di ordine tecnico e non può essere ricondotto a metodi di valutazione schematici ed oggettivi. Largo spazio va quindi lasciato alle specifiche competenze della commissione di valutazione.
Le relazioni presentate dai concorrenti sono forzatamente succinte e, per certi versi, generiche. Già il limite di tre pagine fissato per l’esposizione dei risultati costituisce un ostacolo ad un’analisi approfondita del progetto e delle misure previste. Un ulteriore limite è dato dalla mancanza di indicazioni concrete riguardanti l’esecuzione delle opere del genio civile (cfr. allegato 2 al rapporto tecnico-economico, circolare Sezione dell’esercizio e manutenzione 16.7.2002).
La valutazione operata dal committente può comunque essere condivisa nella misura in cui considera l’analisi del consorzio __________ meglio strutturata di quella presentata dal consorzio ricorrente. I concetti sui quali è impostata sono in effetti esposti in modo più convincente e riferiti in maniera più puntuale al progetto concreto. Quella del consorzio __________ si limita invece ad evocare problematiche generiche, poco incentrate sullo specifico intervento o che si presentano in ogni progettazione (ad esempio l’istruzione e la motivazione dei collaboratori o l’elencazione dei compiti, per nulla particolari, della DL). Non si può tuttavia ignorare che anche le relazioni del consorzio __________ indicano obiettivi di lavoro e strategie d’intervento in termini comunque vaghi, rinviando talvolta ad ulteriori approfondimenti o scelte di dettaglio.
Anche se suscita il sospetto di una certa tendenza della commissione a massimizzare i pregi e minimizzare i difetti dell’offerta del consorzio __________, giudicando in maniera diametralmente opposta l'offerta del consorzio __________, la valutazione operata dal committente dal profilo dell’analisi del mandato e della comprensione del progetto resiste alla critica del ricorrente. Non appare invero fuori luogo considerare insufficiente l’offerta del consorzio __________. Opinabile, ma non manifestamente insostenibile, appare semmai considerare molto buona, innovativa, superiore alle esigenze (cfr. basi della procedura, doc. 1, n. 3.5) l’analisi proposta dal consorzio __________. Soprattutto per rapporto alla valutazione dell’analisi sviluppata dalla __________, che ha elaborato lo studio preliminare sul risanamento degli impianti elettromeccanici delle gallerie del __________ e quindi meglio conosce le problematiche poste dall’intervento, non è dato di vedere quali particolari fattori giustifichino l’assegnazione della nota 6 al consorzio resistente e soltanto della nota 4.75 alla __________.
Tenuto conto dei limiti del potere di cognizione di questo tribunale nella verifica dell'apprezzamento operato dal committente su questioni eminentemente tecniche, non sono tuttavia date le premesse per annullare questa valutazione, rinviando gli atti al committente affinché riduca il divario di 3.00 punti/nota, ritenuto dalla commissione di valutazione fra l’analisi del mandato proposta dai due consorzi qui comparenti.
6.4. Presentazione del dossier (criterio 2.2)
Il committente ha valutato la documentazione d'offerta prodotta dai concorrenti come segue:
Direttive rispettate solo in parte (il questionario è stato completato con pagine intermedie e modificato secondo le esigenze di spazio per le risposte). Allegati completi e presentazione buoNAPR
++ Direttive rispettate, allegati completi, presentazione buona
Al consorzio ricorrente è pertanto stata attribuita la nota 4, mentre al resistente 4.75.
Benché non lo precisi, la censura che il committente muove al ricorrente in relazione all'inserimento di pagine intermedie nel questionario (doc. 3) si riferisce a due tipi di documenti.
Da un lato, si tratta di semplici fogli di separazione tra un capitolo e l’altro e, all’interno dei capitoli 2 (informazioni sull’offerente) e 3 (referenze dell’ufficio), tra gli atti riguardanti le diverse ditte che formano il consorzio. Tali fogli riportano semplicemente il titolo del capitolo, secondo l’indice allestito dal committente, e non possono ragionevolmente fondare una valutazione negativa. Al contrario, semplificano semmai la consultazione del questionario, tanto più se si considera che il consorzio è costituito da tre ditte. D’altro lato, proprio perché le indicazioni richieste ai capitoli 2 e 3 sono state fornite per le diverse società consorziate, si è resa necessaria la ripetizione di talune pagine con le indicazioni per ogni ditta. Per il resto, il questionario riprende esattamente la numerazione delle pagine e l’impostazione grafica proposte dal committente. L’inserimento delle pagine supplementari al capitolo 2 risponde a precise indicazioni del committente che, al sottocapitolo 2.1. (informazioni generali) ha segnalato che “nel caso di consorzio, le informazioni seguenti devono essere fornite separatamente per ogni ufficio membro del consorzio”. Tale avvertenza, lo si deduce dalle domande poste agli altri sottocapitoli, si riferisce invero a tutto il capitolo 2 e non solo al sottocapitolo 2.1. Da qui la giustificata esigenza di inserire tali pagine. Neppure l’indicazione, al capitolo 3, di quattro referenze per ogni ditta, con conseguente ripetizione delle pagine, può essere oggetto di critica. Il questionario richiede infatti la presentazione di quattro referenze per ufficio, termine con il quale, in tutto il documento, s’intende il singolo consorziato.
A fronte dell’inconsistenza di tali censure, va d’altro canto rilevato che il questionario del consorzio __________ è incompleto, in quanto fornisce le informazioni richieste sull’offerente (cap. 2) solamente in relazione alla ditta __________, allegando separatamente le corrispondenti indicazioni riguardanti la consorziata __________. Anche da questo profilo, il giudizio della commissione dovrà essere riveduto ed eventualmente corretto.
6.5. Referenze dei collaboratori previsti per il progetto (criterio 4.1)
Il questionario chiedeva ai concorrenti di menzionare le persone chiave previste per il progetto, ovvero il capo progetto, il suo sostituto, gli specialisti della ventilazione, della segnaletica, degli impianti tecnici, dell'automazione, della telefonia, dell'informatica e degli impianti video, precisando per ogni collaboratore la categoria SIA di appartenenza (punto 4.1) e fornendo il relativo curriculum vitae. Per il capo progetto ed il suo sostituto, i concorrenti erano chiamati a specificare tre oggetti di referenza, indicando il committente, la missione/attività, gli onorari e la durata del progetto, nonché la funzione svolta nel progetto. Per gli specialisti era invece chiesto soltanto di fornire tre referenze, precisando il committente (punto 4). Le referenze, stando alle condizioni di partecipazione (doc. 1, n. 3.2), dovevano riguardare impianti simili, realizzati negli ultimi tre anni.
Per il capo progetto, __________, il consorzio ricorrente ha indicato le seguenti referenze:
apparecchiatura per il rilevamento automatico di profili di gallerie (1985-88); valore: fr. 2'000'000.- ; capo sviluppo, marketing, pilotaggio;
apparecchio per il rilevamento continuo della posizione di fili a piombo in dighe (1990 seg.); valore: fr. 500'000.-/anno; capo sviluppo, produzione e pilotaggio;
sistema per la misurazione dell’inomogeneità trasversale del fondo stradale (1980-82); valore: fr. 1'000'000.-; capo progetto, coordinatore generale per la tecnica;
robot teodolitico (1982-87); valore: fr. 2'000'000.-; capo progetto, coordinatore generale, sviluppo della sorgente luminosa;
sistema per la pesatura dinamica di autocarri (2000 - ); valore: fr. 500'000.-; capo progetto, coordinatore generale;
Dall’indicazione delle referenze dell’ufficio si evince inoltre che il __________ ha operato quale capo progetto della propria società (__________) nell’ambito delle seguenti opere:
progettazione illuminazione e comando __________ (1998-1999);
progettazione impianti elettrici BT, TF, TV area servizio autostradale N2 __________ (1997-1998);
progettazione impianti elettrici BT, TF, TV area servizio autostradale N13 __________ (1999-2000);
progettazione parte fisico-chimica allarme ghiaccio N2 __________ (1999-2002);
Per l’ing. __________, l’insorgente ha menzionato le seguenti referenze:
rete LAN/FO per le __________ di __________; valore: fr. 300'000.- ; durata 3 anni; capo progetto;
rete universale FO-Cat5 per __________; durata 4 anni; valore: fr. 400'000.-; capo progetto;
__________; progetto impianto elettrico; durata 4 anni; valore: fr. 350'000.-; capo progetto;
Dalle referenze dell’ufficio risulta inoltre che l’ing. __________ ha svolto il ruolo di capo progetto per conto della ditta per cui lavora nell’ambito dei seguenti progetti:
__________ e rete telecomunicazioni: progetto rete di comunicazione in FO collegamento oggetti __________, __________ e __________ (1996-2000);
centro tecnico __________: progetto impianti elettrici CF/CD (1990-1997);
Il capo progetto ed il suo sostituto del consorzio __________ vantano dal canto loro le seguenti referenze:
rinnovo impianti USV autostrada A2 __________ (1999-2002); valore: fr. 70'000.-; capo progetto e DL rispettivamente sostituto capo progetto e DL;
illuminazione delle gallerie della __________ autostrada A2 __________ (dal 2002); valore: fr. 240'000.-; capo progetto e DL rispettivamente sostituto capo progetto e DL; (in fase di progettazione);
__________ menziona inoltre la seguente referenza:
mentre il suo sostituto allega allo stesso titolo la:
Per ciascuno dei suoi specialisti, il consorzio __________ ha indicato le seguenti referenze specifiche in materia di gallerie autostradali:
__________: - __________ N 7
tunnel __________ N 13
__________ A 1
__________: - tunnel __________ N 13
tunnel __________ N 1
tunnel __________ N 1
__________: - tunnel __________ N 13
circonvallazione __________ N 20
tunnel __________ N 4
__________: - __________ N 7
tunnel __________ N 13
tunnel __________ A 13
Per le sue persone chiave, il consorzio __________ ha invece menzionato le seguenti referenze:
__________: - __________ N 4
Nordtangente __________
__________ N 4
__________: - N2/N3 Verkehrsleitsystem __________
Uebergeordnetes Leitsystem __________
Sicherheitskonzept __________
__________: - N4 __________, sicurezza
N4 __________, sistema elettromeccanico, ventilazione
__________: - BLE
AKS - Code __________
Il committente ha valutato le referenze addotte dai concorrenti come segue:
Capoprogetto : nessuna referenza come capoprogetto in progetti comparabili
Capoprogetto:
______ : nessuna referenza come sostituto capoprogetto in progetti comparabili
Persone chiave: ++ ______ : + di 3 progetti di referenza nel campo richiesto
++ ______ : 3 progetti di referenza nel campo richiesto
attribuendo la nota 3 al consorzio ricorrente e 4.25 a quello resistente.
Il consorzio __________ contesta anche questa valutazione e chiede che le note vengano invertite. Rileva inoltre che il committente è incorso in un errore nell’ambito della conversione in punti della nota attribuita dal commissario ing. __________.
Per quanto riguarda le referenze delle persone chiave, la valutazione del committente pone sostanzialmente sullo stesso piano i due consorzi. Per la verità, privilegia leggermente le referenze degli specialisti della __________ (+ di 3 progetti di referenza) rispetto a quelle delle persone chiave della __________ (3 progetti di referenza). Dagli atti non emergono tuttavia elementi che permettano di considerare le referenze degli specialisti della __________ superiori a quelle delle persone chiave della __________. Al contrario, le referenze della __________ se non superiori, sono comunque più abbondanti. Mancano comunque informazioni, ad esempio sulle date di realizzazione, per verificare l'apprezzamento esercitato dal committente. In ogni caso, pur se non motivata a sufficienza, la valutazione effettuata dal committente sotto questo aspetto non risulta determinante.
Nella prospettiva del committente, l’importante differenza tra i due consorzi deriva infatti delle referenze dei rispettivi capi progetto, che sono state giudicate sufficienti per il consorzio __________, rispettivamente insufficienti per il ricorrente.
Il capo progetto del consorzio __________ ed il suo sostituto hanno diretto il progetto per il rinnovo di impianti USV (convertitori di frequenza) dell’autostrada A2 (valore: fr. 70'000.-) e dirigono attualmente quello, ancora in fase di allestimento, per l’illumina-zione delle gallerie della __________ della medesima autostrada (valore: fr. 240'000.-). Pur trattandosi di progetti legati all’impian-tistica autostradale, appare evidente anche ad un profano che non possano essere paragonati a quello in esame. Lo dimostra già il valore delle commesse.
In sede di osservazioni alla replica, il committente ha sottolineato, in riferimento al consorzio __________, che il capo progetto e il suo sostituto non hanno mai diretto progetti di questa natura e portata. In effetti, essi non si sono mai occupati, con funzione dirigenziale, di progetti di risanamento di impianti elettromeccanici di gallerie autostradali. Il dott. __________ ha diretto, in campi anche disparati, progetti importanti, che presuppongono una solida preparazione scientifica ed evidenziano una notevole dose di eclettismo. L’ing. __________ può, dal canto suo, vantare referenze generali simili a quelle dei dirigenti del consorzio resistente.
Considerato il riserbo, di cui l'autorità di ricorso deve dar prova in sede di controllo dell'apprezzamento, la valutazione operata dal committente può essere condivisa. La relativamente modesta esperienza, maturata dal capo progetto del consorzio __________ e del suo sostituto nel campo specifico della progettazione di impianti elettromeccanici autostradali, raffrontata alle referenze non specifiche e risalenti a più di tre anni, indicate dal capo progetto del consorzio ricorrente e dal suo sostituto, può tutto sommato giustificare, in concorso con la relativa equivalenza della valutazione delle referenze del personale chiave, il divario che separa la nota assegnata al consorzio __________ (4.25) da quella riservata al consorzio __________ (3.00). Benché opinabile, la valutazione operata dal committente e la differenza di punti/nota che ne deriva possono dunque restare immutate. Va unicamente corretto l’errore, peraltro ammesso, in cui è incorso il committente in sede di conversione delle note in punti, aumentando il punteggio parziale del ricorrente da 35 a 36.
6.6. Referenza provata dell'ufficio nel campo richiesto (criterio 4.2)
Stando al questionario, i concorrenti dovevano elencare quattro referenze dell'ufficio, precisando la natura dell'oggetto, le prestazioni fornite, il capo progetto, i costi e l'epoca di realizzazione.
Il consorzio __________ ha indicato almeno quattro referenze per ognuna delle ditte consorziate. Per la __________, oltre ai già ricordati progetti diretti quale capoprogetto dall’ing. __________ (cfr. consid. 6.5.: __________ e centro tecnico __________) ha menzionato la progettazione dell’illuminazione di 7 gallerie ferroviarie (1999-2002) e degli impianti elettromeccanici della galleria stradale __________. Per la __________ ha addotto cinque referenze specifiche di prim’ordine: la galleria del __________, il rinnovamento della galleria del , la galleria di ____________________ e la galleria dell'. Per la __________ ha indicato i progetti, pure già ricordati, di illuminazione della __________ di __________, delle aree di Servizio Autostradali di __________ e della __________, e l’impianto di allarme ghiaccio della A2 __________.
Il consorzio , dal canto suo, ha addotto due referenze per l’, ossia la tangenziale nord di __________ della A2 e la rete di comunicazione __________ della A2. Altrettante ne ha indicate per la __________: i ben noti progetti di rinnovo degli impianti USV della A2 __________ e di illuminazione delle gallerie della __________.
La valutazione del committente è stata la seguente:
-- __________: nessuna referenza in progetti comparabili
__________: 2 progetti di referenza nel campo richiesto
-- __________: nessuna referenza in progetti comparabili
++ __________: + di 3 progetti di referenza nel campo richiesto
++ __________: + di 3 progetti di referenza nel campo richiesto
Il consorzio __________ ha ottenuto la nota 3, il consorzio __________ 5.
Il ricorrente contesta le note ricevute rinviando alle censure sollevate in relazione al criterio delle referenze dei collaboratori dell’ufficio, che è appena stato esaminato.
Anche nell'ambito del criterio qui in esame, il committente ha attribuito notevole importanza ai due progetti diretti dalla __________, che già hanno determinato il giudizio a proposito delle referenze del personale (cfr. consid. 6.5). Sulla portata e sul valore che possono essere attribuiti a tali lavori senza incorrere in valutazioni arbitrarie, ci si è già soffermati. Qui basta ricordare che non possono essere sopravvalutati.
Il committente ha poi considerato equivalenti le referenze indicate dalla __________, rispettivamente dalla __________. Prescindendo dal valore intrinseco delle referenze, la valutazione non è soltanto opinabile, ma scorretta già perché le referenze della __________ sono soltanto due.
Il giudizio complessivo presta dunque il fianco a critiche. A maggior ragione si giustifica questa conclusione se si considera che la valutazione delle referenze prescinde da qualsiasi ponderazione riferita alla quota di partecipazione dei singoli membri dei rispettivi consorzi.
Di conseguenza, anche questa valutazione dovrà formare oggetto di riesame nell’ambito della nuova decisione che il committente è chiamato a rendere.
6.7. Infrastruttura e supporti tecnici (criterio 5.1)
I concorrenti dovevano indicare le infrastrutture ed i supporti tecnici a loro disposizione (cfr. questionario, doc. 3, n. 2.3). Entrambi i consorzi, così come la terza offerente, hanno dato seguito a tale richiesta, aggiungendo all’offerta l’allegato facoltativo 1.
Il committente ha valutato le offerte come segue:
++ Infrastrutture moderne, all'avanguardia e complete
attribuendo le note 4.25 al ricorrente e 5.75 al resistente.
A mente del consorzio __________ anche queste note sarebbero ingiustificate.
In sede di duplica, il committente ha spiegato la valutazione, asserendo che le infrastrutture della __________ e della __________ vanno considerate come buone, mentre la semplice indicazione “PC” data dalla __________ sarebbe insufficiente. Questa mancanza impedirebbe di valutare un aspetto di importanza fondamentale, quale la compatibilità dei software dei differenti uffici.
La __________ e la __________ hanno presentato relazioni di diverse pagine sui sistemi informatici di cui si avvalgono, fornendo i dati tecnici delle componenti hardware, dei software e dei sistemi di rete, corredandoli di commenti e spiegazioni. La relazione della __________ è per contro effettivamente scarna. Dopo aver menzionato i campi d’attività della società, essa elenca lo strumentario di laboratorio e di campo, non limitandosi all’informatica, dove riferisce unicamente di PCs, ma elencando i dispositivi nei rami dell’elettro-tecnica, dell’elettronica, dell’elettroottica, della radioattività e dell’acustica.
D’altro canto, entrambe le ditte che formano il consorzio resistente presentano una relazione di una sola pagina, costituita da una fitta elencazione di dati tecnici, in particolare, circa la rete informatica, i programmi, gli strumenti di misura, e i sistemi di comunicazione.
Senza travalicare i limiti del potere d’apprezzamento di questo Tribunale, non è certo fuori luogo ritenere equivalenti le infrastrutture informatiche di __________ e __________. L’esposizione delle prime due ditte risulta comunque certamente più comprensibile ed esaustiva. Nella misura in cui si riferisce alle prime due ditte, l'offerta del consorzio __________ meritava forse un certo vantaggio. Il committente l'ha invece penalizzata pesantemente a causa della scarsità delle informazioni fornite dalla __________, alla quale si sarebbe, tra l’altro, potuto facilmente chiedere di fornire maggiori ragguagli in sede di discussione delle offerte.
Prevedendo una differenza di 1,5 punti/nota tra i due consorzi, la valutazione del committente conferma, anche su questo punto, una certa tendenza a premiare generosamente l’offerta del resistente e a penalizzare massicciamente quella del ricorrente. Un riesame s’impone pertanto anche su questo punto.
6.8. Sistema di qualità (criterio 5.2)
I concorrenti erano tenuti a precisare il sistema di controllo della qualità applicato sia all’interno delle singole ditte, sia, in caso di consorzio, nell’ambito dello stesso (cfr. questionario, doc. 3, n. 2.4), presentando due allegati specifici.
In base alle indicazioni fornite dalle offerte qui in esame, il committente ha formulato la seguente valutazione:
__________ : sistema qualità esistente e applicato per i progetti in corso
__________ : sistema qualità esistente e applicato per i progetti in corso
++ __________ : certificato ISO
++ __________ : certificato ISO
++ __________ : certificato ISO, ma scaduto (audit di ricertificazione eseguito)
assegnando la nota 5 al consorzio __________ e la nota 4.75 al consorzio resistente.
Secondo il ricorrente, le note non terrebbero adeguatamente conto del divario effettivo esistente da questo profilo fra i due consorzi. Considerato che le due consorziate della Svizzera tedesca sono equivalenti e dispongono del certificato ISO al pari della __________, la differenza di appena un quarto di punto (0.25), rapportata al grado di partecipazione della __________ (70%) e della __________ (10%), non considererebbe abbastanza il diverso livello dei due consorzi dal profilo dei sistemi di qualità.
La censura non è priva di fondamento. Appare invero insostenibile considerare quasi equivalenti i due consorzi, allorché la certificazione ISO copre il 90% del consorzio ricorrente ed appena il 30% di quello resistente. Per giunta, in mancanza della certificazione ISO, la __________ illustra le misure previste dalla società a titolo di controllo della qualità, come richiesto dagli atti del concorso. Sull’altro fronte, la __________ non fornisce simili indicazioni. Disattende dunque le prescrizioni di gara.
Per quanto concerne il controllo della qualità all’interno del consorzio, il ricorrente prevede inoltre di affidarsi ad un consulente esterno, la __________, e fornisce un’esaustiva relazione di più pagine su compiti, obiettivi e strumenti dell’organizzazione di qualità. Il consorzio resistente si limita, per contro, ad affermare che __________ fungerà da controllore qualità nei confronti del consorzio e rivestirà il ruolo di interlocutore e auditor per permettere alla __________ di conseguire la certificazione ISO.
Fissando in appena 0.25 punti/nota il divario tra le due offerte in ordine al criterio del sistema di qualità, ove la prevalenza del consorzio __________ è evidente, l’apprezzamento del committente conferma il sospetto di prevenzione nei confronti del ricorrente. La valutazione dovrà pertanto essere corretta, aumentando adeguatamente l’entità della differenza.
6.9. Struttura organizzativa (criterio 5.4)
Il committente ha sostenuto in sede di duplica di aver valutato la struttura organizzativa attribuendo la nota 6 ai concorrenti presentatisi come ditta singola, 5 ai consorzi di due ditte e 4 ai consorzi di tre ditte.
L'argomento è claudicante già perché, come obietta il consorzio , al terzo concorrente (), che ha preso parte alla gara come ditta singola, il committente non ha assegnato la nota 6, ma 5.5. Lo stesso metodo di valutazione, non preannunciato negli atti di gara, appare discutibile e suscita il dubbio che sia stato adottato, ancora una volta, nell’intento di favorire il consorzio resistente. Del resto, nemmeno il committente precisa perché tanto più numerose sono le ditte che formano un consorzio, tanto peggiore risulterebbe la struttura organizzativa.
Ad ogni modo, considerata la genericità della motivazione addotta dal committente, che non offre concreti parametri di giudizio, una verifica non potrà essere evitata.
7.1. Dall'esame dettagliato sopra esposto risulta che diverse valutazioni operate dal committente in base ai singoli criteri d'aggiudicazione procedono da un esercizio scorretto del potere discrezionale riservatogli dalla legge e dagli atti di gara. L'insieme di queste violazioni del diritto denota una certa tendenza a privilegiare l’offerta del consorzio __________ rispetto a quella del ricorrente. Se questa tendenza risponda ad un preciso disegno di compensare l’enorme divario che separa le due offerte dal profilo del prezzo (nota __________: 6; nota __________: 1.62) è questione che può rimanere indecisa. In questa sede va ad ogni buon conto rilevato che le perplessità suscitate dall’analisi dell’attendibilità dei prezzi, non prevista dagli atti di gara, che il committente ha effettuato giusta l'art. 36 cpv. 2 RLE, permettono unicamente di valutare negativamente il criterio relativo alla comprensione del progetto e analisi del mandato, nell'ambito del quale il committente ha assegnato la nota 3 all'offerta del consorzio __________. Non legittimano il committente a sopravvalutare sistematicamente l'offerta di un concorrente ed a sottovalutare, altrettanto sistematicamente, quella del consorzio rivale.
7.2. In esito alle considerazioni che precedono, il ricorso va parzialmente accolto, annullando la controversa delibera e rinviando gli atti al committente, affinché renda una nuova decisione sulla base dei considerandi.
7.3. La tassa di giustizia, commisurata al lavoro occasionato dall'impugnativa ed ai valori in discussione, è posta a carico del consorzio resistente secondo soccombenza (art. 28 PAmm), ritenuto che lo Stato ne va esente.
Le ripetibili vanno invece suddivise in parti uguali tra il consorzio __________ e lo Stato (art. 31 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli art. 15 CIAP; 4 DLACIAP; § 14, 30, 33 DirCIAP; 3, 18, 26, 28, 31, 60, 61 PAmm;
dichiara e pronuncia:
1.Il ricorso è accolto.
§. Di conseguenza:
1.1. la decisione 22 ottobre 2002 del Consiglio di Stato (n. 4991), che delibera al consorzio __________ + __________ il mandato di progettazione per il risanamento degli impianti elettromeccanici delle gallerie del __________ della strada nazionale A2, è annullata;
1.2. gli atti sono rinviati al committente per nuova decisione ai sensi dei considerandi.
La tassa di giustizia di fr. 3'000.- è a carico del consorzio resistente.
Il consorzio resistente e lo Stato del Canton Ticino rifonderanno al ricorrente fr. 3'000.- cadauno, a titolo di ripetibili.
Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario
Ultimo aggiornamento: 02.07.2026
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Von Omnilex extrahiert
Whether the challenge to the 20% price weighting was admissible at award stage
The challenge was inadmissible because the weighting had to be contested against the tender notice, not after submitting an unconditional bid.
Under good faith, tender conditions accepted without reservation cannot later be attacked through an appeal against the award, absent unclear wording.
Whether the award decision lacked sufficient reasons
Any deficiency in reasoning was cured in the appeal proceedings by the authority's detailed submissions and the appellant's opportunity to respond.
Award decisions must be adequately reasoned, but defects can be remedied before the review court if the appellant can fully comment on the missing grounds.
Whether the evaluation committee was unlawfully composed because members were not independent from the contracting authority
No unlawfulness was shown; the procurement rules invoked did not require independent external experts, and no timely recusal was sought.
The CIAP framework did not impose independence from the administration for the evaluation group; knowledge of the members did not prevent an objection during the procedure.
Whether the staff-qualification criterion was interpreted incorrectly and arbitrarily
Yes. Qualifications had to be assessed by training credentials and diplomas, not by references; the authority wrongly conflated the two.
Since references were assessed separately under another criterion, evaluating qualifications through project references duplicated the same factor and ignored the distinct meaning of qualifications.
Whether the project-organization criterion was assessed in a discriminatory or arbitrary manner
Partly yes. Some negative comments were sustainable, but the authority failed to assess both offers symmetrically on comparable points, violating equality of treatment.
The authority emphasized certain weaknesses of one offer while overlooking corresponding aspects of the other; however, the preference for a five-subproject structure and concerns about age remained defensible.
Whether the project-analysis criterion was assessed arbitrarily
The assessment was ultimately upheld, although the court noted a tendency to overvalue the winning offer and undervalue the appellant's submission.
Given the technical discretion and the brevity of the submissions, the court would not substitute its own appraisal, and the differences did not justify annulment on this point alone.
Whether the dossier presentation criterion was incorrectly scored
The criticism of the appellant's pagination was largely unfounded, but the winning consortium's file was also incomplete; the evaluation had to be reconsidered.
Insertions of divider pages and repeated pages were justified by the consortial structure, while the other offer omitted required information for one member.
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The authority could distinguish between specific recent references for the winning team and older, less specific references for the appellant, though the reasoning was not always fully persuasive.
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The two references of one office could not be equated to more numerous references of the other, and the value of certain cited projects could not be overstated.
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The better-documented infrastructure of the other consortium could not justify such a large gap, especially when additional clarifications could have been requested.
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