52.2000.114•Road paving qualifies as special urbanization for improvement contributions
52.2000.114Übriges Gericht11.07.2000Dismissed
Von Omnilex extrahiert
Four appellants challenged a municipal decision fixing improvement contributions at 70% for the paving of several roads and a pedestrian route. They argued the works were mere maintenance, that the percentage should remain 30% as in prior cases, and that equality in illegality required equal treatment. The Administrative Court held that the interventions were lasting improvements to service roads producing special benefits for adjacent properties, not maintenance. Because the works were special urbanization, the statutory minimum contribution rate of 70% applied. The court also refused a further site inspection and dismissed the equality-in-illegality argument. Costs were imposed on the appellants.
Art. 1, 3 and 7 LCMI; classification of road paving works and fixing of improvement contributions; once a municipal road work is, by its planning status and intrinsic characteristics, a special urbanization work, the commune must levy improvement contributions and, under Art. 7 cpv. 1 LCMI, the owners’ share lies between 70% and 100% of the determining costs. Works directed to lasting improvement of access and traffic safety are not mere maintenance. The commune’s discretion concerns only the choice of the exact rate within the statutory range; it does not extend to reclassifying the work contrary to the legal concept. Earlier unlawful practice cannot prevail over legality; equality in illegality applies only exceptionally when an authority persists in an unlawful practice and no overriding public or private interests oppose it (consid. 4-5).
AIUTO RICERCA
Anteprima di stampa
Numero d'incarto: 52.2000.114
Data decisione, Autorità: 11.07.2000, TRAM
Incarto n. 52.2000.00114 52.2000.00115 52.2000.00116 52.2000.00117
Lugano 11 luglio 2000
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Raffaello Balerna, Stefano Bernasconi
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sui ricorsi 26 aprile 2000 di
patr. da: avv. __________
contro
la risoluzione 29 marzo 2000 (n.1337) del Consiglio di Stato che ha respinto i ricorsi 3 febbraio 2000 degli insorgenti contro la deliberazione di data 17 gennaio 2000 con cui il consiglio comunale di __________ ha fissato al 70% della spesa determinante la quota di imposizione dei contributi di miglioria in relazione alla sistemazione di alcune strade comunali (via __________, via __________ e __________);
viste le risposte:
03 maggio 2000 del Presidente del Consiglio comunale di __________;
03 maggio 2000 del municipio di __________;
09 maggio 2000 del Consiglio di Stato, Bellinzona;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. a) Con messaggio n. 25 dell'8 aprile 1997 il municipio di __________ ha sollecitato al consiglio comunale lo stanziamento di un credito di complessivi fr. 130'000.-- per sistemare via __________, via __________ e __________. Il credito sarebbe stato utilizzato - spiegava il documento (pag. 1 seg.) - per pavimentare parzialmente quelle strade, in ghiaia, che servivano la zona edificabile, così da limitare gli interventi di manutenzione. Via __________ e via __________ facevano parte della rete stradale della collina ed erano classificate quali strade di servizio. __________ era invece contemplato dal piano viario quale percorso pedonale: per questo motivo il municipio ha anche proposto al legislativo di modificare il piano del traffico, ridefinendo come strada di servizio la parte interessata alla pavimentazione e mantenendo invece la qualifica di percorso pedonale per la rimanente tratta. Il messaggio in rassegna proponeva infine al legislativo di non prelevare contributi di miglioria, poiché trattavasi di intervento di manutenzione ai sensi dell'art. 3 cpv. 4 LCMI (pag. 3 seg.).
b) La maggioranza della commissione della gestione ha invitato il legislativo ad approvare il messaggio così come proposto (cfr. il relativo rapporto del 28 aprile/12 maggio 1997). Il 9 maggio 1997 la commissaria __________ ha invece inoltrato un rapporto di minoranza in cui, oltre a chiedere una riduzione del credito da concedere a fr. 100'300.--, ha sollecitato il legislativo a fissare al 70% dei costi la percentuale di prelievo dei contributi di miglioria, trattandosi di opere di urbanizzazione particolare.
c) Nella seduta del 26 maggio 1997 il consiglio comunale ha approvato integralmente il messaggio ed ha respinto tutte le proposte formulate dalla consigliera comunale __________ nel rapporto di minoranza della commissione della gestione.
d) Con gravame 6 giugno 1997 i consiglieri comunali __________, __________, __________ e __________ sono insorti contro la deliberazione di non prelevare contributi di miglioria davanti al Consiglio di Stato, al quale hanno domandato di obbligare il comune a prelevarli, poiché l'asfaltatura delle strade in discussione, tutte a fondo cieco, arrecava indiscutibili vantaggi ai fondi serviti.
e) Con risoluzione 30 settembre 1997 il Consiglio di Stato ha accolto il ricorso ed annullato la deliberazione impugnata. Esso ha considerato che la pavimentazione delle strade in rassegna non costituiva una semplice opera di manutenzione ma un vero e proprio miglioramento delle stesse: donde l'obbligo, per il comune, di imporre dei contributi di miglioria.
f) Con sentenza 3 marzo 1998 (pubbl. in RDAT II-1998 n. 30) questo Tribunale, adito dal comune di __________, ha confermato il giudicato governativo appena menzionato.
B. a) Con messaggio n. 42 del 21 aprile 1998 il municipio di __________ ha invitato il consiglio comunale a fissare la misura dell'imposizione dei contributi di miglioria per i lavori in rassegna. L'esecutivo ha suggerito di optare, come per le precedenti procedure di imposizione (il messaggio ne elencava 10, svolte tra il 1974 ed il 1996), per una percentuale di prelievo del 30%.
b) Con rapporto del 12 maggio 1998 la maggioranza della commissione della gestione ha invitato il legislativo ad approvare il messaggio in parola. Con rapporto non datato la commissaria __________ ha invece eccepito che si fosse in presenza di opere di urbanizzazione particolare e che pertanto la percentuale di prelievo non potesse essere inferiore al 70%.
c) Nella seduta del 29 maggio 1998 il legislativo ha approvato il messaggio così come proposto dal municipio ed avallato dalla maggioranza della commissione della gestione.
d) Con gravame 8 giugno 1998 __________, __________, __________ e __________ sono insorti contro la deliberazione testé menzionata davanti al Consiglio di Stato, al quale hanno domandato di accertare che la sistemazione di via __________, via __________ e __________ costituiva opera di urbanizzazione particolare e che il consiglio comunale era tenuto a fissare la percentuale di prelievo dei contributi di miglioria per la loro pavimentazione tra il minimo ed il massimo previsto per quella categoria di opere.
e) Con risoluzione 15 dicembre 1998 il Governo ha accolto il ricorso. Esso ha rilevato che le tre opere viarie erano classificate dal PR quali strade di servizio e che questa impostazione era confermata dalle caratteristiche proprie alle stesse. Ne ha dedotto che trattavasi di opere di urbanizzazione particolare e che la loro sistemazione soggiacesse di conseguenza all'imposizione di contributi di miglioria nella misura che l'art. 7 cpv. 1 LCMI riserva per questa categoria di opere, ovvero tra il 70% ed il 100% della spesa determinante. Il Consiglio di Stato ha di conseguenza annullato la deliberazione 27 maggio 1998 del consiglio comunale di __________ ed ha disposto che il municipio sottoponesse a quest'ultimo una nuova proposta di deliberazione circa l'imposizione dei contributi di miglioria rispettosa della natura dell'urbanizzazione delle strade in rassegna.
f) Con giudizio 15 giugno 1999 (pubbl. in RDAT I-2000 n. 44) questo Tribunale, nuovamente adito dal comune di __________, ha tutelato la decisione governativa.
C. a) Con messaggio n. 77 del 23 novembre 1999 il municipio di __________ ha pertanto domandato al consiglio comunale di fissare al 70% della spesa determinante, ovvero al minimo legale (per opere di urbanizzazione particolare), la misura dell'imposizione per i lavori di sistemazione delle strade in rassegna. Il municipio ha affermato di sollecitare una deliberazione che non condivideva, ma che era stata imposta dalle autorità di ricorso; ha inoltre annesso al messaggio copia della decisione 15 dicembre 1998 del Consiglio di Stato e della sentenza 15 giugno 1999 di questo Tribunale.
b) Con rapporto 16 dicembre 1999 la maggioranza della commissione della gestione ha invitato il consiglio comunale a respingere il messaggio. Con rapporto di minoranza del 19 dicembre 1999 la commissaria __________ ha per contro postulato il suo accoglimento.
c) Nella seduta del 17 gennaio 2000 il consiglio comunale ha approvato il messaggio con 8 voti favorevoli, 5 contrari e 5 astenuti.
D. a) Con ricorsi separati, tutti datati 3 febbraio 2000, __________, __________, __________ e __________ hanno impugnato dinanzi al Consiglio di Stato l'appena menzionata deliberazione del legislativo di __________, della quale hanno chiesto l'annullamento. I ricorrenti si sono legittimati in quanto cittadini domiciliati nel comune ed inoltre in veste di proprietari di fondi affacciati sulle strade in rassegna. Essi hanno contestato che i lavori eseguiti su queste ultime procurassero dei vantaggi particolari alle proprietà adiacenti. I ricorrenti hanno inoltre ricordato che le autorità comunali intendevano mantenere il tasso di partecipazione dei privati al 30% della spesa determinante, adottato nelle precedenti procedure di imposizione svolte dal comune: la scelta di un tasso superiore era solo il frutto di un'imposizione delle autorità di ricorso. Appellandosi al principio della parità di trattamento nell'illegalità essi hanno pertanto postulato, in via subordinata, la riduzione della misura del prelievo alla menzionata percentuale.
b) Con un'unica decisione del 29 marzo 2000 il Consiglio di Stato ha respinto i gravami. Il Governo si è rifatto, a questo scopo, ai motivi svolti da questo Tribunale nelle sentenze precedentemente emesse sull'oggetto, del 3 marzo 1998 e del 15 giugno 1999.
E. a) Con ricorsi separati del 26 aprile 2000 i già ricorrenti sono insorti davanti a questo Tribunale contro il giudicato governativo, chiedendo il suo annullamento insieme a quello della deliberazione del consiglio comunale 17 gennaio 2000. I ricorrenti ribadiscono e sviluppano le censure addotte in prima sede. Chiedono il richiamo degli incarti relativi alle precedenti contestazioni sull'oggetto e l'esperimento di un sopralluogo.
b) Il Consiglio di Stato ha domandato la reiezione dell'impugnativa. Il municipio di __________ e il presidente del locale legislativo si sono per contro rimessi al giudizio del Tribunale.
Considerato, in diritto
1.2. Il Tribunale ha acquisito agli atti gli incarti concernenti la contestazione delle precedenti deliberazioni del consiglio comunale su questo stesso oggetto. Ai ricorrenti è quindi stata offerta la possibilità di prendere conoscenza degli stessi e di formulare delle osservazioni.
1.3. I ricorrenti chiedono inoltre l'esperimento di un sopralluogo. Quest'ultimo è tuttavia già stato effettuato da parte del giudice delegato di questo Tribunale il 5 maggio 1999 nell'ambito della vertenza sfociata nel giudizio 15 giugno 1999, relativa all'annullamento, disposto dal Consiglio di Stato, della deliberazione 27 maggio 1998 con cui il consiglio comunale di __________ aveva fissato al 30% della spesa determinante la quota di imposizione dei contributi di miglioria. La situazione dei luoghi è pertanto conosciuta: un nuovo sopralluogo appare pertanto superfluo. Il Tribunale non accede pertanto alla richiesta dei ricorrenti (art. 18 cpv. 1 PAmm).
Sul principio (obbligo) dell'imposizione
3.2. Gli interventi appena descritti, importanti e destinati a durare nel tempo, non sono orientati alla semplice salvaguardia della precedente viabilità tramite la riparazione delle strade interessate, ma sono finalizzati a rendere il transito più sicuro, agevole e spedito. Essi comportano pertanto un sicuro miglioramento delle strade in rassegna: avuto riguardo alla situazione in cui versavano in precedenza i tronchi stradali interessati non si giustifica pertanto in alcun modo la loro qualifica quale opera di manutenzione, nemmeno straordinaria. L'esecuzione degli interventi in parola migliora inoltre in modo sensibile l'urbanizzazione dei fondi adiacenti, soprattutto sotto l'aspetto dell'accessibilità. Al giorno d'oggi la pavimentazione di una strada può del resto essere considerata, di principio, un requisito indispensabile per poter parlare di una vera e propria urbanizzazione di un fondo edificabile.
3.3. Sulla scorta di quanto precede deve dunque essere senz'altro tutelata la tesi del Consiglio di Stato secondo cui la pavimentazione delle strade in oggetto procura dei vantaggi particolari ai proprietari dei fondi adiacenti, per cui il comune è obbligato a prelevare dei contributi di miglioria nei loro confronti (cfr. nello stesso senso anche RDAT II-1993 n. 41 consid. 2.4. e, diffusamente, A. Crespi, Il contributo di miglioria e la sua imposizione nel comune ticinese, pag. 67 lett. b). Questa conclusione appare invero a tal punto chiara nella fattispecie, che non occorre spendere ulteriori argomenti per giustificarla.
3.4. La quota di prelievo dei contributi di miglioria generata dalla pavimentazione in rassegna deve inoltre essere determinata in applicazione dell'art. 7 cpv. 1 LCMI (e relativo rinvio all'art. 3 cpv. 2 e 3 LCMI per quanto concerne la definizione dei concetti di urbanizzazione generale e urbanizzazione particolare), poiché quell'intervento costituisce a tutti gli effetti un elemento di un'opera di urbanizzazione, ovvero la strada stessa. La tesi dei ricorrenti, secondo cui la misura del prelievo debba essere effettuata in applicazione dell'art. 7 cpv. 2 LCMI, concernente le opere che non sono di urbanizzazione, non può pertanto essere seguita già a livello di impostazione. Deve inoltre essere disattesa l'obiezione, dagli stessi sollevata, secondo cui i vantaggi derivanti dalla pavimentazione delle tratte interessate siano limitati, modesti e impercettibili: vale piuttosto il contrario. Contenuti sono semmai solo i costi: ciò che ritorna a vantaggio non solo della collettività ma anche e soprattutto dei proprietari chiamati a contribuire alla realizzazione dei lavori.
Sulla misura (percentuale) dell'imposizione
4.2. Com'è stato spiegato, oggetto del controverso prelievo è la pavimentazione di alcune tratte stradali, comprendente - laddove necessario - la raccolta e l'evacuazione delle acque meteoriche. Intervento frattanto già eseguito.
In primo luogo è stato asfaltato il tratto terminale di via __________ per una lunghezza di un centinaio di metri. La strada, che si diparte da una strada di raccolta e che misura complessivamente circa 200 m, è classificata dal piano del traffico quale strada di servizio. Porta e riceve il traffico delle proprietà adiacenti, ubicate in zona edificabile (residenziale e nucleo), ad eccezione del tratto finale, che sconfina nella zona non edificabile, dove sorge tuttavia ancora una residenza primaria e, poco sopra questa, un rustico. Termina con una piazza di giro. Ha un larghezza assai ridotta, permettendo in sostanza solo il transito di un veicolo. Gli incroci possono essere effettuati solo invadendo le adiacenti proprietà.
Via __________, che pure si stacca da una strada di raccolta, è lunga circa 300 m ed è stata pavimentata per circa 2/3. Inserita anch'essa nelle strade di servizio dal piano viario, è volta a urbanizzare una zona residenziale, che termina proprio in corrispondenza della sua piazza di giro. Presenta le stesse caratteristiche di viabilità di via __________.
__________, è stato asfaltato per circa 110 m. Previsto dal PR quale percorso pedonale, contestualmente alla decisione di effettuare l'intervento di sistemazione il legislativo ne ha modificato la classificazione, ridefinendolo come strada di servizio la parte interessata alla pavimentazione e mantenendo invece la qualifica di percorso pedonale per la rimanente tratta (cfr. deliberazione 26 maggio 1997; cfr. consid. A). Ai fini del presente giudizio non appare necessario di verificare se, frattanto, questa modifica del piano del traffico sia stata sottoposta per approvazione al Consiglio di Stato rispettivamente se sia stata approvata da quest'ultimo. Il tratto pavimentato si insinua nella zona residenziale, permettendo l'accesso veicolare alle proprietà finitime. Caratterizzato da un imbocco problematico, attraverso una curva a gomito ed in pendenza, la sua larghezza permette appena il transito di un veicolo.
4.3. Le strade in rassegna sono dunque annoverate dal piano del traffico facente parte del PR nella categoria inferiore delle superfici di circolazione veicolare, ossia tra le strade di servizio, che per definizione hanno lo scopo di servire i fondi (art. 6 cpv. 5 LStr). Per quanto concerne __________, la classificazione del tratto pavimentato ha addirittura dovuto essere mutata in strada di servizio (da percorso pedonale) per legittimare l'intervento. Tale qualifica giuridica trova poi pieno riscontro nelle caratteristiche intrinseche di quelle opere. Trattasi difatti di strade di larghezza molto modesta, a fondo cieco, volte esclusivamente a permettere l'accesso da e per le proprietà adiacenti. Le strade in rassegna costituiscono di conseguenza, senza ombra di dubbio, delle opere di urbanizzazione particolare ai sensi dell'art. 3 cpv. 3 LCMI. Alla loro pavimentazione deve di conseguenza essere riservata, per i motivi già esposti (cfr. consid. 3.4.) la stessa sorte, per cui questo intervento soggiace al prelievo di contributi di miglioria in una percentuale variante tra il 70% ed il 100% della spesa determinante (art. 7 cpv. 1 LCMI). La deliberazione con cui il consiglio comunale ha fissato la quota di partecipazione dei privati al 70% è pertanto legittima.
4.4. I ricorrenti eccepiscono che la realizzazione di via __________ e via __________ era stata anticipata a suo tempo da privati nell'ambito del raggruppamento terreni in atto nel comune e che il consorzio costituito a questo scopo si è altresì impegnato a cedere gratuitamente il loro sedime al comune: ciò che è frattanto già avvenuto per via __________. Anche __________, di proprietà comunale, è stato reso carrozzabile a spese dei privati confinanti una decina di anni orsono. Queste circostanze non permettono tuttavia di influenzare la controversa imposizione. La percentuale di prelievo imperativamente fissata per le opere di urbanizzazione particolare tra il 70% ed il 100% dall'art. 7 cpv. 1 LCMI deve difatti essere riferita alla spesa determinante definita all'art. 6 LCMI, ovvero solo e soltanto alle spese di esecuzione sopportate dal comune, ad esclusione dunque di quelle effettuate da terzi. Non è pertanto lecito di correggere la percentuale di prelievo con lo scopo di considerare queste ultime. Se il comune vuole conteggiare gli investimenti messi a disposizione dai privati, a valere altresì quale versamento di contributi in natura, deve invece seguire la via della conclusione di convenzioni sui contributi istituita all'art. 14 LCMI (cfr. sull'argomento STA inedita 28 gennaio 1998 in re M. e D. T.). Ciò che non è però stato fatto nella fattispecie. Del resto, trattandosi di opere di urbanizzazione particolare, dei risparmi effettuati dal comune profittano, in primo luogo, i proprietari chiamati a contribuire alla loro realizzazione.
4.5. Né, sia soggiunto, il fatto che via __________ conduca anche ad una sorgente e sia intersecata dai perimetri delle relative aree di protezione, permette di mutare le considerazioni anzidette: quella strada è e rimane un'opera di urbanizzazione particolare.
Sul principio della parità di trattamento nell'illegalità
I ricorrenti richiamano infine la necessità di rispettare il principio della parità di trattamento rispetto alle procedure di prelievo precedenti, ove il comune si era sempre limitato a percepire il 30% della spesa determinante. Tra queste, secondo quanto affermano i ricorrenti, figurava anche quella relativa alla pavimentazione del primo tratto di via __________, avvenuta una quindicina di anni orsono. Anche questa censura deve però essere respinta, poiché il principio della legalità prevale su quello della parità di trattamento (per tutti Häfelin/Müller, Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrechts, 3.a ed., n. 412). La deliberazione del consiglio comunale, legittima, non può dunque essere modificata. Com'è noto, rimane riservato il caso, eccezionale, in cui un'autorità rifiuta di abbandonare una prassi non conforme al diritto: in tale ipotesi prevale l'obbligo di assicurare una parità di trattamento nell'illegalità, purché non vengano lesi interessi pubblici o privati prevalenti (op. cit., loc. cit.). Evenienza cui si appellano gli insorgenti, evocando il fatto che la deliberazione 17 gennaio 2000 è in realtà stata imposta dalle autorità di ricorso. Ora, tuttavia, il Tribunale non ha motivo di credere che il legislativo di __________ intenda in futuro infrangere la LCMI, semmai lo avesse fatto in precedenza. Per questo motivo il Tribunale si dispensa dal verificare se il consiglio comunale di __________ abbia sistematicamente violato detta legge negli ultimi decenni. La deliberazione impugnata, che sancisce un'imposizione nella misura del 70% della spesa determinante, dovrebbe semmai spronare le autorità comunali ad attenersi, in futuro, ad un rigoroso ossequio della LCMI proprio per garantire la parità di trattamento con i proprietari che saranno imposti per i lavori in esame e, pertanto, condurre al risultato opposto a quello voluto dai ricorrenti. In ogni caso, il rispetto e l'attuazione della legislazione cantonale sui contributi di miglioria prevalgono su eventuali interessi contrari, di natura pubblica o privata, derivanti dall'esigenza di attuare il principio della parità di trattamento nell'illegalità.
Il Tribunale non può, in definitiva, che ribadire quanto aveva considerato nelle precedenti sentenze 3 marzo 1998 e 15 giugno 1999. A dispetto degli argomenti addotti dagli insorgenti, i gravami devono pertanto essere respinti.
La tassa di giudizio deve essere posta a carico dei ricorrenti (art. 28 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli art. 208, 209, 213 LOC, 1, 3, 4, 6, 7, 14 LCMI, 3, 18, 28, 43, 46, 51, 61 PAmm,
dichiara e pronuncia:
I ricorsi sono respinti.
La tassa di giudizio e le spese, per complessivi fr. 1'600.--, sono posta a carico dei ricorrenti in ragione di 1/4 ciascuno.
Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario
Ultimo aggiornamento: 02.07.2026
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Von Omnilex extrahiert
Whether a site inspection was still necessary
A new site inspection was unnecessary because the court already knew the condition of the roads from the earlier proceedings.
The judge-delegate had already inspected the site in the related case, so a further inspection would have been superfluous.
Whether the paving works were maintenance or improvement works subject to improvement contributions
The works were improvement works that produced special benefits for adjacent landowners and therefore triggered mandatory improvement contributions.
The roads were previously unpaved or only grassy, and the new paving, drainage and lasting infrastructure significantly improved access and traffic safety.
Whether the commune could lawfully fix the contribution rate at 70%
Yes. The roads were special urbanization works, so the minimum rate of 70% under the statute applied.
The works were service roads/pedestrian access forming special urbanization by their planning classification and intrinsic features; the commune had limited discretion once that classification was established.
Whether earlier municipal practice of charging only 30% required reduction under equality in illegality
No. Legal compliance prevailed over any claim to equal treatment in prior unlawful practice.
A legitimate decision cannot be altered merely to match earlier unlawful practice, and there was no basis to assume the commune would persist in illegality.
Costs of the proceedings
The appellants had to bear the court fee and expenses.
As the appeals failed, costs were charged to the appellants.
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