Baustopp und vorsorgliche Nutzungsbeschränkung.
§ 115 Abs. 1 PBG, § 11 VRG
1. Sind keine Bauarbeiten im Gang, sind die Voraussetzungen für die Anordnung eines Baustopps im Sinne von § 115 Abs. 1 Satz 1 PBG nicht gegeben (E. 3).
2. Trotz einer Umnutzung der Räumlichkeiten besteht kein Anlass für eine vorsorgliche Nutzungsbeschränkung, wenn die aktuell ausgeübte Tätigkeit grundsätzlich den Zonenvorschriften entspricht und lediglich geringe, nicht bewilligungspflichtige bauliche Veränderungen im Gebäudeinnern vorgenommen wurden (E. 4). Die Beschwerdeführer sowie die B AG (Verfahrensbeteiligte) sind Stockwerkeigentümer der Liegenschaft Nr. XX in der Politischen Gemeinde Sulgen (verfahrensbeteiligte Gemeinde). Die Liegenschaft ist mit einem Wohn- und Geschäftshaus überbaut und gemäss Zonenplan der verfahrensbeteiligten Gemeinde der Zentrumszone Z zugewiesen. In dieser Zone gilt die Lärmempfindlichkeitsstufe (ES) III. Die Verfahrensbeteiligte reichte ein Baugesuch für den Einbau von zwei Rolltoren an der Westfassade und den Umbau und die Erweiterung ihrer Produktionsräume im Erdgeschoss ein. Während der öffentlichen Auflage des Baugesuches erhoben die Beschwerdeführer Einsprache, welche abgewiesen wurde. Gleichzeitig wurde die Baubewilligung erteilt. Diese wurde mit Rekurs bei der Vorinstanz angefochten. Nach Erhebung des Rekurses beantragten die Beschwerdeführer bei der verfahrensbeteiligten Gemeinde die Anordnung eines Bau- und Nutzungsstopps mit der Begründung, es seien bereits Umbauarbeiten durchgeführt worden und die ehemaligen Räumlichkeiten eines Cafés sowie einer Physiotherapiepraxis würden bereits für die Produktion, Verpackung und Lagerung von Lebensmitteln genutzt. Die verfahrensbeteiligte Gemeinde führte eine Baukontrolle durch. Anlässlich dieser Kontrolle wurde festgestellt, dass die alten Fensterabdeckungen mit milchglasfarbigen Folien ersetzt, im ehemaligen Café die Verkaufstheke mit Kühlvitrine und verschiedene Schränke sowie die Deckenleuchten entfernt und im ehemaligen Physiotherapieraum ein neuer Bodenbelag eingezogen, ein Durchgang bei einer nichttragenden Wand geschaffen und eine mobile Kühlzelle in den Raum gestellt sowie mobile Arbeitstische und eine mobile Sandwichmaschine aufgestellt worden waren. Hingegen wurde auch festgestellt, dass Installationen für Wasser und Abwasser sowie Lüftungs- und Abluftinstallationen nicht eingebaut worden waren. Die verfahrensbeteiligte Gemeinde wies daher das Gesuch um Anordnung eines Baustopps bzw. Nutzungsverbots ab. Dagegen erhoben die Beschwerdeführer Rekurs bei der Vorinstanz, die ebenfalls abwies. Eine von den Beschwerdeführern gegen diesen Rekursentscheid erhobene Beschwerde weist das Verwaltungsgericht ab.
Aus den Erwägungen: 3. 3.1 Die Beschwerdeführer beantragten in der Beschwerde vom 15. Juni 2022 einerseits einen Baustopp, andererseits ein Nutzungsverbot. Baustopp und Nutzungs-verbot sind vorsorgliche Massnahmen im Bereich des Baurechts. Ihnen kommt die Funktion zu, den Bewilligungszwang durchzusetzen. Die Baubehörde kann damit dem Bewilligungszwang den nötigen Nachdruck verleihen und zugleich verhindern, dass der eigenmächtig Vorgehende bessergestellt wird, als der sich korrekt Verhaltende. Nach herrschender Lehre und Praxis ist die Grundlage für vorsorgliche Massnahmen unmittelbar in jener materiellrechtlichen Norm enthalten, deren Durchsetzung vorläufig gesichert werden soll (vgl. Fritzsche/Bösch/Wipf/Kunz, Zürcher Planungs- und Baurecht, Band I, 6. Aufl. 2019, S. 613). Eine ausdrückliche gesetzliche Grundlage für den Erlass vorsorglicher Massnahmen findet sich zudem in § 11 VRG, wonach die Behörde zur Erhaltung des bestehenden Zustandes oder zur Sicherung bedrohter rechtlicher Interessen vorsorgliche Massnahmen treffen und die erforderlichen verfahrensleitenden Anordnungen erlassen kann.
3.2 3.2.1 Die gesetzliche Grundlage für den Baustopp findet sich in § 115 Abs. 1 Satz 1 PBG: "Werden Arbeiten an Bauten und Anlagen widerrechtlich begonnen oder fort-gesetzt, ordnet die Gemeindebehörde deren Einstellung an." Ein Baustopp kann in der Regel nur verfügt werden, wenn ein Bauherr massiv von den bewilligten Plänen abweicht oder ohne Bewilligung baut. Wenn allerdings die Bauarbeiten beendet sind, nützt ein Baustopp nichts mehr. Stattdessen kann in solchen Fällen die Nutzung der "unrechtmässigen" Baute und Anlage einstweilen untersagt werden, bis über das Schicksal des betreffenden Bauteils endgültig entschieden ist (Fritzsche/Bösch/Wipf/Kunz, a.a.O., S. 615).
3.2.2 Weder im Zeitpunkt der kurzfristig angekündigten Kontrolle durch die verfahrensbeteiligte Gemeinde am 6. Juli 2022 noch im Zeitpunkt des Rekursaugenscheins am 6. September 2022 konnten sich im Gang befindliche Bauarbeiten festgestellt werden. Ebenso wenig war ersichtlich, dass Bauarbeiten unmittelbar bevorstehen. Festgestellt wurden lediglich der Austausch des Bodenbelages im ehemaligen Physiotherapieraum, ein Wanddurchbruch sowie der Abbruch einer Verkaufstheke. In die Räumlichkeiten wurde eine Kühlzelle gestellt, wobei es sich um ein Provisorium ohne feste Verbindungen zum Gebäude handelt. Insbesondere konnten keine Veränderungen bei den Anschlüssen für Strom, Wasser, Klima und Lüftung festgestellt werden. Da also keine Bauarbeiten im Gang waren, sind die Voraussetzungen für die Anordnung eines Baustopps im Sinne von § 115 Abs. 1 Satz 1 PBG nicht gegeben. Der Antrag der Beschwerdeführer auf Erlass eines Baustopps wurde daher von der verfahrensbeteiligten Gemeinde richtigerweise abgelehnt, was die Vorinstanz zu Recht bestätigte. 4. 4.1 Das Gegenstück zur Einstellung der Bauarbeiten, also zum Baustopp, stellt das vorläufige Nutzungsverbot dar. Es dient dazu, entweder eine bestehende rechtswidrige Nutzung zu unterbinden oder nach Abschluss der Bauarbeiten die Aufnahme einer rechtswidrigen Nutzung zu verhindern (Fritzsche/Bösch/Wipf/Kunz, a.a.O., S. 615).
4.2 Gemäss Art. 22 Abs. 1 RPG dürfen Bauten und Anlagen nur mit behördlicher Bewilligung errichtet oder geändert werden. Einer Bewilligung bedürfen alle ober- oder unterirdischen Bauten und Anlagen, Kleinbauten, Neu- oder Umbauten, An- oder Unterniveaubauten sowie insbesondere auch Zweckänderungen bewilligungspflichtiger Bauten und Anlagen (§ 98 Abs. 1 Ziff. 3 PBG). Die Baubewilligungspflicht soll der Behörde die Möglichkeit verschaffen, das Bauprojekt vor seiner Ausführung auf die Übereinstimmung mit der raumplanerischen Nutzungsordnung und der übrigen einschlägigen Gesetzgebung zu überprüfen. Massstab dafür, ob eine bauliche Massnahme erheblich genug ist, um sie dem Baubewilligungsverfahren zu unterstellen, ist die Frage, ob mit der Realisierung der Baute oder Anlage im Allgemeinen, nach dem gewöhnlichen Lauf der Dinge, so wichtige räumliche Folgen verbunden sind, dass ein Interesse der Öffentlichkeit oder der Nachbarn an einer vorgängigen Kontrolle besteht (BGE 139 II 134 E. 5.2). Das gilt auch bei reinen Umnutzungen. Die Baubewilligungspflicht einer Zweckänderung ist zu bejahen, wenn feststeht oder hinreichend wahrscheinlich ist, dass die Zonenvorschriften oder die Umweltschutzgesetzgebung berührt werden (vgl. BGE 119 Ib 222 E. 3a und b), wobei die Anforderungen an die Wahrscheinlichkeit desto geringer sind, je gravierender die potentiellen Beeinträchtigungen sein könnten. Zu berücksichtigen ist zudem, dass das vorläufige Nutzungsverbot wie jede vorsorgliche Massnahme stets des Vorliegens besonderer Gründe bedarf. Es ist dann zulässig, wenn überwiegende öffentliche oder private Interessen zu wahren sind und der definitive materielle Entscheid aus verfahrensrechtlichen Gründen nicht sogleich getroffen werden kann. Die zuständige Behörde hat stets eine Interessenabwägung vorzunehmen (Fritzsche/Bösch/Wipf/Kunz, a.a.O., S. 613).
4.3 4.3.1 Im Zusammenhang mit der Prüfung des Vorliegens überwiegender öffentlicher oder privater Interessen (der Nachbarn) an einem Nutzungsverbot ist grundsätzlich zu berücksichtigen, dass der Bewilligungszwang durchgesetzt werden soll und eigenmächtig vorgehende Bauherren nicht bessergestellt werden sollen als sich korrekt verhaltende. Das Nutzungsverbot kann allerdings nie Selbstzweck sein. Es handelt sich dabei insbesondere auch nicht um eine Sanktion bzw. Strafe. Die Durchsetzung des Baubewilligungszwanges aus präventiven Gründen setzt allerdings im Rahmen einer Hauptsachenprognose voraus, dass eine Baubewilligungspflicht überwiegend oder zumindest sehr wahrscheinlich ist.
4.3.2 Laut § 99 Abs. 1 Ziff. 10 PBG bedürfen in der Bauzone geringfügige Änderungen an Fassaden und im Innern bestehender Gebäude keiner Bewilligung gemäss § 98 PBG, sofern die baupolizeilichen und übrigen öffentlich-rechtlichen Vorschriften eingehalten sind. Diesbezüglich haben die Vorinstanz und die verfahrensbeteiligte Gemeinde übereinstimmend festgestellt, dass die alten Fensterabdeckungen mit milchglasfarbenen Folien ersetzt, im Café die Verkaufstheke mit Kühlvitrine und verschiedene Schränke sowie die Deckenleuchten entfernt, im Physiotherapieraum ein neuer Bodenbelag eingetragen, ein Durchgang bei einer nichttragenden Wand geschaffen, eine mobile Kühlzelle in den Raum gestellt sowie mobile Arbeitstische und eine mobile Sandwichmaschine aufgestellt wurden, jedoch keine Installationen für Wasser und Abwasser vorgenommen und keine Lüftungs- und Abluftinstallationen eingebaut worden sind. Der Austausch eines Bodenbelages, ein Wanddurchbruch von einem Meter Breite bei einer nichttragenden Wand und der Abbruch einer Verkaufstheke stellen gebäudeinterne Veränderungen ohne Auswirkungen auf die äussere Erscheinung oder die Statik des Gebäudes dar. Es handelt sich um geringfügige Modifikationen im Inneren eines Gebäudes gemäss § 99 Ziff. 10 PBG, die nicht baubewilligungspflichtig sind. Dasselbe gilt für den Ersatz der Fensterabdeckungen mit einer neuen Folie und die Installation der Kühlzelle, zumal es sich dabei um ein Provisorium handelt, welches nicht fest mit der Liegenschaft verbunden ist. Es wurde auch festgestellt, dass bei Zu- und Ableitungen keine Veränderungen erfolgt sind, ebenso wenig bei der bereits bestehenden Kühlanlage mit Kondensatoren im Innenhof der Liegenschaft. Soweit erkennbar wurden somit bisher keine baubewilligungspflichtigen Änderungen vorgenommen.
4.3.3 Zu prüfen ist weiter, ob die aktuelle Tätigkeit der Verfahrensbeteiligten in ihren Räumlichkeiten vom Zweck gedeckt ist, welcher die bestehende Baubewilligung umfasste, oder ob von einer baubewilligungspflichtigen Zweckänderung im Sinne von § 98 Ziff. 3 PBG ausgegangen werden muss. Zur derzeitigen Nutzung führte die Verfahrensbeteiligte in ihrer Rekursantwort vom 1. September 2022 aus, sie führe einen normalen Bäckereibetrieb mit 90 Angestellten, wovon lediglich rund 30 in zwei Schichten überhaupt produzierend am Standort Sulgen tätig seien. Im Bäckereibetrieb werde nach wie vor ein Grossteil der Produktion von Hand hergestellt. Diese Angaben werden von den Beschwerdeführern nicht bestritten und es bestehen auch keine Anhaltspunkte, dass diese Darstellung nicht korrekt wäre. Demnach arbeiten im Betrieb der Verfahrensbeteiligten in ihren Räumlichkeiten auf der Liegenschaft Nr. XX derzeit jeweils 15 Personen pro Schicht mit entsprechendem Zu- und Wegfahrverkehr sowie dem Verkehr für die Zu- und Anlieferung der produzierten bzw. zu produzierenden Waren. Produziert werden dort Backwaren und Sandwiches sowie kalte Saucen und die hierfür notwendigen Zutaten werden ebenfalls gelagert.
4.3.4 Laut Art. 10 Abs. 2 des Baureglements der verfahrensbeteiligten Gemeinde sind in der Zentrumszone Z (mässig störende) Gewerbenutzungen zulässig. In der Zentrumszone Z gilt überdies die Lärmempfindlichkeitsstufe (ES) III. Die bestehenden Räumlichkeiten wurden schon bisher als Gewerberäumlichkeiten genutzt und waren bewilligt. In den Räumlichkeiten wurden eine Physiotherapiepraxis, ein Café sowie eine Konditorei mit Ladenlokal betrieben. Es ist davon auszugehen, dass der Betrieb einer Physiotherapiepraxis zumindest für Laufkundschaft und Verkehr gesorgt hat. Gleiches gilt für das Café sowie die Konditorei mit Ladenlokal. Es ist weiter davon auszugehen, dass darin schon früher Backwaren bereit- bzw. hergestellt, gelagert und verpackt wurden. Es dürften auch Sandwiches, kalte Saucen oder andere Mahlzeiten zubereitet worden sein. Auch der Betrieb des Cafés und der Bäckerei bzw. Konditorei haben zu Anlieferungen, Abholungen sowie Laufkundschaft und Kundenverkehr geführt, mit überwiegender Wahrscheinlichkeit sogar zu mehr Verkehr als bei der heutigen, rein auf die Produktion ausgerichteten Nutzung. Es ist daher nicht zu erkennen, dass mit der heutigen Nutzung als reine Produktionsstätte gegenüber dem bewilligten Betrieb mit Physiotherapie, Café und Konditorei eine bewilligungspflichtige Zweckänderung vorliegen soll. Es besteht schon deshalb kein Grund, ein vorläufiges Nutzungsverbot anzuordnen.
4.3.5 Es liegen auch keine Anzeichen für das Vorliegen einer industriellen Grossbäckerei vor. Solches haben weder die verfahrensbeteiligte Gemeinde noch die Vorinstanz festgestellt. Dies wird auch von den Beschwerdeführern nicht behaup-tet. Neu ist gemäss den Plänen eine Vergrösserung der Spedition (blau), der Konditorei (beige) sowie der Küche (rot) vorgesehen, wobei diese (gewerblichen) Nutzungen bereits früher erfolgt und grundsätzlich bewilligt sind. Auch im Rahmen einer summarischen Prognose ist daher nicht sehr oder überwiegend wahrscheinlich, dass der Betrieb eines Rüstlagers oder das Bestreichen, Belegen und Verpacken von Sandwiches oder das Anrühren von kalten Saucen nicht bewilligungsfähig sein könnten.
4.4 Die Beschwerdeführer machen sodann als private Interessen zunächst Lärmbeeinträchtigungen geltend. Diesbezüglich gilt es festzuhalten, dass vom provisorisch installierten Kühlaggregat kaum nennenswerte Lärmemissionen ausgehen. Die verfahrensbeteiligte Gemeinde stellte an der von ihr durchgeführten Kontrolle keine entsprechenden Immissionen fest, ebenso wenig wie die Vorinstanz im Rahmen ihres Augenscheines, welche im angefochtenen Entscheid festhielt, der Motorenlärm sei ausserhalb der Räumlichkeiten nicht zu hören. Die sich im Innenhof befindenden Kondensatoren der Kühlanlage sind nicht Gegenstand des Baubewilligungsverfahrens und damit des vorliegenden Verfahrens, weil diesbezüglich keine Änderungen vorgenommen wurden oder geplant sind. Diesbezüglich müssen deshalb auch keine vorsorglichen Massnahmen angeordnet oder in Betracht gezogen werden. Der Vollständigkeit halber sei an dieser Stelle vermerkt, dass die entsprechenden Kondensatoren seit 2004 betrieben werden. Allfällige störende Emissionen mit dem Überschreiten von Grenzwerten bis zu 17 dB(A) konnten offenbar gemäss den unwidersprochen gebliebenen Ausführungen der Verfahrensbeteiligten beseitigt werden. Es ist nicht überwiegend oder sehr wahrscheinlich, dass die aktuelle Nutzung der Geschäftsräume der Verfahrensbeteiligten zu grösseren Emissionen führen wird. Es ist auch nicht davon auszugehen, dass die neue Nutzung zu zusätzlichen Emissionen bezüglich der Kälte- und Klimaanlage führen wird, nachdem bereits früher ein Café und eine Bäckerei betrieben bzw. Speisen zubereitet wurden. Ebenso wenig ist nachvollziehbar, dass geruchsmässig oder im Zusammenhang mit der Abluft zusätzliche oder übermässige Emissionen entstehen sollen. Bereits früher wurden im Rahmen des Betriebes der Konditorei und des Cafés Lebensmittel und Mahlzeiten zubereitet. Nicht nachvollziehbar ist auch die Behauptung, dass erst seit Kurzem Russ in der Abluft Balkone und Fenster verschmutzen soll, nachdem zuvor die Bäckerei während Jahren offenbar ohne Beanstandungen geführt wurde. Da die Beschwerdeführer dies lediglich behaupten, ohne hierfür konkrete Indizien für die Richtigkeit ihrer Behauptung ins Recht legen, ist dieser Frage nicht weiter nachzugehen.
4.5 Insgesamt bestehen damit keine überwiegenden öffentlichen oder privaten Interessen an einem vorsorglichen Nutzungsstopp. Diese überwiegen jedenfalls nicht die Interessen der Verfahrensbeteiligten an einer Nutzung ihrer Geschäftsräumlichkeiten für das Bereitstellen, Lagern und Verpacken von Backwaren sowie die Herstellung von Sandwiches und kalten Saucen in einem Umfang, der durch den bisher bewilligten Zustand mit dem Betrieb einer Physiotherapie, einer Konditorei mit Laufkundschaft sowie eines Cafés gedeckt ist, weshalb die Umnutzung im derzeitigen Umfang nicht bewilligungspflichtig ist. Selbst wenn dem noch so wäre, so ist nicht überwiegend wahrscheinlich, dass die Umnutzung nicht bewilligungsfähig wäre. Dabei ist nicht zuletzt auf die Eigentumsgarantie und Wirtschaftsfreiheit zu verweisen, welche im Rahmen der Interessenabwägung ebenfalls zu berücksichtigen sind. Damit haben sowohl die verfahrensbeteiligte Gemeinde als auch die Vorinstanz zurecht auf die Anordnung eines Baustopps oder Nutzungsverbotes verzichtet, zumal sich ein solcher vorliegend als unverhältnismässig erweisen würde. Somit erweist sich die Beschwerde als unbegründet, weshalb sie abzuweisen ist.
Entscheid des Verwaltungsgerichts VG.2022.104/E vom 22. Februar 2023