Zustandekommen eines mündlich geschlossenen koordinationsrechtlichen (Vergleichs-)Vertrags
§ 15a VRG ,§ 64 Abs. 1 Ziff. 1a VRG **, ** Art. 2 Abs. 2 ZGB **, ** Art. 13 OR
Weder die Lehre noch das Bundesgericht haben sich bislang mit der spezifischen Frage auseinandergesetzt, ob das Formerfordernis der Schriftlichkeit auch für einen koordinationsrechtlichen Vertrag zwischen zwei Verwaltungsträgern gelten soll. Da sich die Berufung auf einen Formmangel im vorliegend zu beurteilenden Sachverhalt als rechtsmissbräuchlich erwiesen hätte, wäre ein mündlich geschlossener koordinationsrechtlicher (Vergleichs-)Vertrag in der vorliegenden Konstellation selbst dann als gültig zu betrachten, wenn die Schriftlichkeit als Gültigkeitsvoraussetzung für einen koordinationsrechtlichen Vertrag angesehen werden würde (E. 4).
K reichte beim Verwaltungsgericht eine Forderungsklage gegen B ein. Zur Begründung der Klage berief sich K im Wesentlichen darauf, dass die Parteien mündlich einen koordinationsrechtlichen (Vergleichs-)Vertrag geschlossen hätten. B vertrat demgegenüber die Auffassung, dass die Parteien überhaupt keinen Vertrag geschlossen hätten und die Forderung von K demzufolge bereits verjährt sei. Auf Antrag von B wurde das Verfahren auf die Frage der Verjährung der Forderung von K gegen B beschränkt. Das Verwaltungsgericht stellt mittels eines (Vor- bzw. Zwischen-)Entscheids fest, dass eine allfällige Forderung von K gegenüber B nicht verjährt sei.
Aus den Erwägungen: 3. 3.1 Die Beklagte stellte in ihrer Klageantwort (…) den prozessualen Antrag, das Verfahren einstweilen auf die Frage der Verjährung zu beschränken und darüber einen Teilentscheid zu erlassen.
3.2 Sofern durch vorgängige Erledigung einer Vorfrage wahrscheinlich erheblicher Aufwand an Zeit und Kosten vermieden wird, kann sie auf Antrag einer Beteiligten oder von Amtes wegen zum Gegenstand eines Vorentscheids gemacht werden (§ 15a Abs. 1 VRG). Unter den gleichen Voraussetzungen kann das Verfahren auf einen Teil der Streitsache beschränkt und ein Teilentscheid gefällt werden (§ 15a Abs. 2 VRG). Im Gesetz nicht normiert ist der sogenannte Zwischenentscheid, welcher bisweilen zu Unrecht mit dem Vorentscheid gleichgesetzt wird (Fedi/Meyer/Müller, Kommentar zum Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege des Kantons Thurgau, 2014, § 15a N. 4). Auch gelten laut bundesgerichtlicher Rechtsprechung Grundsatzentscheide, die einen Teilaspekt einer Streitsache, z. B. eine von mehreren materiellrechtlichen Anspruchsvoraussetzungen, beantworten, indessen nicht als Teil-, sondern als Zwischenentscheide im Sinne von Art. 93 BGG (Fedi/Meyer/Müller, a.a.O., § 15a N. 4 mit Verweis auf BGE 136 II 165 E. 1.1).
3.3 Mit Schreiben (…) gab der verfahrensleitende Präsident des Verwaltungsgerichts dem Antrag der Beklagten zur Beschränkung des Verfahrens auf die Frage der Verjährung, welchem sich der Kläger nicht widersetzte, statt. Sofern die geltend gemachte Forderung bereits verjährt sein sollte, kann dem Kläger nichts zugesprochen werden. Folglich handelt es sich bei der Frage der Verjährung um eine materiellrechtliche Anspruchsvoraussetzung. Da mit einem Entscheid über die Verjährung keine vollstreckungsfähige Teilerledigung des Verfahrens erfolgt (Fedi/Meyer/Müller, a.a.O., N 7 zu § 15a VRG), ist in Anwendung von § 15a VRG ein "Vorentscheid" (bzw. gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung ein "Zwischenentscheid") und nicht ein Teilentscheid zu fällen. Dies sind allerdings lediglich begriffliche Differenzierungen, welche in der Sache nicht entscheidend sind. 4. 4.1 Materiell macht der Kläger geltend, dass zwischen den Parteien am (…) ein mündlich geschlossener verwaltungsrechtlicher (Vergleichs-)Vertrag zu Stande gekommen sei.
4.2 Ein verwaltungsrechtlicher Vertrag ist die auf übereinstimmenden Willenserklärungen von zwei oder mehreren Rechtssubjekten beruhende Vereinbarung, welche die Regelung einer konkreten verwaltungsrechtlichen Rechtsbeziehung, vor allem im Zusammenhang mit der Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe, zum Gegenstand hat (Fedi/Meyer/Müller, a.a.O., § 64 N. 5). Schliessen Verwaltungsträger untereinander Verträge ab, spricht man von koordinationsrechtlichen Verträgen. Vertragspartner sind Gemeinwesen, öffentlich-rechtliche Anstalten, Körperschaften oder Stiftungen, schliesslich auch die mit Staatsaufgaben betrauten Privaten. Allemal müssen beide Partner Rechtspersönlichkeit aufweisen. Die Terminologie ist etwas irreführend, denn organisationsrechtlich begegnen sich die vertragsschliessenden Verwaltungsträger unter Umständen gerade nicht auf gleicher Ebene (z.B. ein Kanton und eine Gemeinde). Der Begriff zielt allein auf den Umstand, dass die Vertragspartner in ihrer Eigenschaft als Träger von Hoheitsrechten (und nicht als Private) tätig sind (Tschannen/Zimmerli/Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Aufl., 2014, § 33 N. 16). Die Zulässigkeit koordinationsrechtlicher Verträge wirft keine Fragen auf. Erstens stehen sich nur Verwaltungsträger gegenüber, somit funktional gleichgeordnete Akteure. Zweitens gibt es zur Regelung von Rechten und Pflichten unter solchen Akteuren kaum vernünftige Alternativen. Die Verfügung jedenfalls fällt als Handlungsform ausser Betracht (Tschannen/Zimmerli/Müller, a.a.O., § 33 N. 17). Im Gegensatz zum formalisierten Verwaltungsverfahren spielt sich das Verfahren auf Abschluss eines verwaltungsrechtlichen Vertrags weitgehend formfrei ab (Tschannen/Zimmerli/Müller, a.a.O., § 34 N. 2). Soweit das Verwaltungsrecht keine eigenen Regeln kennt, kommen die Bestimmungen des OR als subsidiäres öffentliches Recht sinngemäss zur Anwendung (das Bundesgericht qualifiziert die Regeln des Obligationenrechts „als Ausdruck allgemeiner Rechtsgrundsätze“; vgl. BGE 122 I 328 E. 7b, Tschannen/Zimmerli/Müller, a.a.O., § 34 N. 1, Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. Aufl., 2020, § 18 Rz. 1342).
4.3
4.3.1 Obschon dies von den Parteien nicht vorgebracht wurde, ist aufgrund der möglichen Rechtsfolge der Nichtigkeit von Amtes wegen darauf einzugehen, dass nicht abschliessend geklärt ist, in welcher Form ein verwaltungsrechtlicher Vertrag abzuschliessen ist (Wiederkehr, in: Wiederkehr/Richli [Hrsg.], Praxis des allgemeinen Verwaltungsrechts, Band I, 2014, Rz. 3064). Zu prüfen ist insbesondere, ob die Schriftlichkeit eines verwaltungsrechtlichen Vertrags ein Gültigkeitserfordernis mit Nichtigkeitsfolge darstellt oder ob alternativ auch ein mündlicher Vertrag entsprechend den Bestimmungen des OR geschlossen werden kann. Nur wenn letzteres bejaht wird, kann der vom Kläger geltend gemachte verwaltungsrechtliche Vertrag überhaupt massgebend sein. (…)
4.3.2 Nach überwiegender Auffassung in der Lehre und der Rechtsprechung des Bundesgerichts bedarf der Abschluss eines verwaltungsrechtlichen Vertrags der Schriftform (Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., § 18 Rz. 1342 mit zahlreichen Verweisen auf die Lehre). Das Bundesgericht führte in E. 4.1 seines Urteils 1C_61/2010 vom 2. November 2010 unter Verweis auf die überwiegende Auffassung der Lehre aus, dass die Schriftlichkeit Gültigkeitsvoraussetzung des verwaltungsrechtlichen Vertrags sei. In derselben Erwägung vertrat es zudem die Auffassung, Schriftlichkeit bedeute in Analogie von Art. 13 OR, dass der Vertrag von beiden Seiten unterschrieben sein müsse. In E. 3.2 seines Urteils 4C.162/2005 vom 18. Mai 2006 hielt es bezüglich eines öffentlich-rechtlichen Vertrags im Zusammenhang mit einer Eigentumsübertragung zwischen einer Aktiengesellschaft und einer Gemeinde Folgendes fest:
"Der Vertrag auf Eigentumsübertragung bedarf zu seiner Verbindlichkeit der öffentlichen Beurkundung (Art. 657 Abs. 1 ZGB). Diese Anforderung gilt nach der Rechtsprechung - von hier nicht zutreffenden Ausnahmen abgesehen - auch für die Übertragung von Grundeigentum durch öffentlichrechtlichen Vertrag. Mangels öffentlicher Beurkundung ist ein Vertrag auf Eigentumsübertragung grundsätzlich nichtig (BGE 112 II 107 E. 2 S. 110 f.). Rechtsprechung und Lehre sind sich jedoch darin einig, dass die Nichtigkeits- und Ungültigkeitsfolgen formunwirksamer Verträge einzuschränken sind. So hält das Bundesgericht die Formungültigkeit für unbeachtlich und die Berufung darauf für unstatthaft, wenn sie gegen Treu und Glauben verstösst und einen offenbaren Rechtsmissbrauch im Sinn von Art. 2 Abs. 2 darstellt. Ob dies im Einzelfall zutrifft, hat das Gericht in Würdigung aller Umstände des konkreten Falles zu prüfen. So hat das Bundesgericht etwa entschieden, dass der freiwilligen und irrtumsfreien Erfüllung des mangelhaften Vertrages durch die Parteien - wenn nicht vollständig, so doch in der Hauptsache - besondere Bedeutung zukomme (BGE 116 II 700 E. 3b S. 702; Urteil 4C.299/1998 vom 7. Januar 1999, publ. in SJ 2000 I S. 533 und ZBGR 80/1999 S. 387; je mit zahlreichen Hinweisen auf Rechtsprechung und Literatur)."
Obschon das Bundesgericht in seinem Urteil 1C_61/2010 auf die überwiegende Lehrmeinung und damit die Schriftlichkeit als Gültigkeitsvoraussetzung des verwaltungsrechtlichen Vertrags verweist, scheint es allfällige Formvorschriften für verwaltungsrechtliche Verträge mit Blick auf das Urteil 4C.162/2005 vom 18. Mai 2006 nicht absolut gelten zu lassen. Zu beachten ist zudem, dass die soeben erwähnten Fälle vor Bundesgericht beide nicht das Verhältnis zwischen zwei öffentlich-rechtlichen Vertragspartnern, sondern das Verhältnis zwischen einer Privatperson und einer Politischen Gemeinde betrafen.
4.3.3 Neben der Rechtsprechung des Bundesgerichts sind auch diejenigen Lehrmeinungen, welche das Formerfordernis der Schriftlichkeit für verwaltungsrechtliche Verträge in Frage stellen, in Betracht zu ziehen. Gemäss Wiederkehr ist nicht ohne weiteres einsichtig, weshalb der Abschluss eines öffentlich-rechtlichen Vertrags nicht wie der Abschluss eines privatrechtlichen Vertrags möglich sein solle (Wiederkehr, a.a.O, Rz. 3064). Entsprechend der Meinung von Klein (Klein, Die Rechtsfolgen des fehlerhaften verwaltungsrechtlichen Vertrags, Diss. 2003, S. 192) dient das Formerfordernis der Schriftlichkeit vorab der Rechtssicherheit und der Beweissicherung. Zudem soll sie insbesondere die Privaten vor übereiltem Vertragsabschluss schützen. Darüber hinaus ermöglicht sie eine Überprüfung des Vertragsinhalts durch die Aufsichtsbehörde. Formvorschriften ergeben sich daher auch bei öffentlich-rechtlichen Vereinbarungen aus praktischen Überlegungen. Beruhend auf diesen Überlegungen vertritt Klein die Auffassung, dass eine generelle Annahme der Nichtigkeit bei Verletzung des Schriftlichkeitsgebots sich kaum als sachgerecht erweisen würde. Richtig sei vielmehr, auch hier darauf abzustellen, wie schwer der Formfehler im Einzelfall wiege. Es erscheine jedenfalls als unverhältnismässig, auch bei bloss geringfügigen Mängeln dem Vertrag keinerlei Rechtswirkungen zuzumessen. Mittels einer Interessenabwägung liessen sich auch bei Formfehlern sachgerechte und den Bedürfnissen der Parteien adäquate Lösungen realisieren: Liege etwa ausschliesslich ein formeller Fehler vor, so sollte der Vertrag gleichwohl als gültig behandelt werden können, wenn die Nichtigkeit für den Vertragspartner zu schlechthin unhaltbaren Ergebnissen führte oder er sonst in seiner Existenz gefährdet wäre (Klein, a.a.O., S. 193). Wird eine Verletzung des Schriftlichkeitsgebots über längere Zeit hingenommen, könne ähnlich wie bei Verfügungen unter Umständen der Schutz des Vertrauens des Adressaten oder auch Dritter in den Bestand des Vertrags die Gültigkeit desselben bewirken (Klein, a.a.O., S. 193). Analog der Situation bei privatrechtlichen Verträgen könne sich eine Partei zudem nicht auf einen Formmangel berufen, wenn sie den Vertrag freiwillig und irrtumsfrei erfüllt oder die Leistung der Gegenpartei angenommen hat. Dadurch verhalte sich die Partei in der Regel rechtsmissbräuchlich. Das Gemeinwesen im Speziellen darf keinen Formmangel geltend machen, wenn dies gegen den Grundsatz des Vertrauensschutzes verstösst. Dies ist etwa dann der Fall, wenn der Private seine Leistung schon weitgehend erbracht hat (Klein, a.a.O., S. 193 f.).
4.3.4 Weder die Lehre noch das Bundesgericht haben sich bislang mit der spezifischen Frage auseinandergesetzt, ob das Formerfordernis der Schriftlichkeit auch für einen koordinationsrechtlichen Vertrag zwischen zwei Verwaltungsträgern gelten soll. Dies könnte darauf zurückzuführen sein, dass koordinationsrechtliche Verträge in der Praxis vorwiegend schriftlich abgeschlossen werden und diese Frage somit noch gar nicht zu klären war. Mit Blick auf die Ausführungen von Klein erscheint die Schriftlichkeit eines koordinationsrechtlichen Vertrags zwischen zwei Verwaltungsträgern nicht grundsätzlich als zwingend, zumal sich in einer solchen Vertragskonstellation grundsätzlich funktional gleichgeordnete Akteure gegenüberstehen und damit regelmässig kein besonderes Schutzbedürfnis einer der beiden Vertragsparteien besteht. Selbst wenn die Schriftlichkeit eines koordinationsrechtlichen Vertrags als Gültigkeitserfordernis angesehen würde, erschiene es in Anlehnung an das Urteil 4C.162/2005 vom 18. Mai 2006 sowie Klein angemessen darauf abzustellen, wie schwer der Formfehler eines mündlich geschlossenen koordinationsrechtlichen Vertrags im Einzelfall wiegt und ob eine Berufung auf die Formungültigkeit einen offenbaren Rechtsmissbrauch im Sinne von Art. 2 Abs. 2 ZGB darstellen würde. Diesbezüglich ist im vorliegenden Verfahren insbesondere zu berücksichtigen, dass die Beklagte selber auf die Schriftlichkeit im Sinne von Art. 13 OR verzichtet hat, gleichzeitig jedoch die Leistungen des Klägers vorbehaltlos entgegennahm oder aber zumindest davon Kenntnis hatte. Auch die via E-Mail (…) durch den Haftpflichtversicherer der Beklagten erhobene Verjährungseinrede erfolgte erst, nachdem der Kläger seine Leistung vollumfänglich erbracht und mit der Bauabrechnung (…) in Rechnung gestellt hatte. Sollten die Parteien tatsächlich einen mündlichen koordinationsrechtlichen (Vergleichs-)Vertrag geschlossen haben, würde sich die Berufung auf einen Formmangel somit als rechtsmissbräuchlich erweisen. Entsprechend wäre ein mündlich geschlossener koordinationsrechtlicher (Vergleichs-)Vertrag zwischen dem Kläger und der Beklagten in der vorliegenden Konstellation selbst dann als gültig zu betrachten, wenn die Schriftlichkeit als Gültigkeitsvoraussetzung für einen koordinationsrechtlichen Vertrag angesehen werden würde.
(Vor- bzw. Zwischen-)Entscheid des Verwaltungsgerichts VG.2021.131 vom 6. Juli 2022