Eintrag in den Kataster der belasteten Standorte aufgrund eines früheren Einbaus von Kehrichtschlacke; Abfallbegriff, belasteter Standort und Ablagerungsstandort
Art. 2 Abs. 1 AltlV, Art. 5 AltlV, Art. 7 Abs. 6 USG
Bei Kehrichtschlacke, welche zur Befestigung von Strassen und Plätzen eingebaut wurde, ist der subjektive und objektive Abfallbegriff gemäss Art. 7 Abs. 6 USG erfüllt. Die mit KVA-Schlacke befestigten Teile einer Liegenschaft sind als belastete Standorte im Sinne von Art. 32c USG und Art. 2 Abs. 1 lit. a AltlV zu qualifizieren. Dies hat grundsätzlich einen Eintrag im Kataster der belasteten Standorte (KbS) zur Folge (Änderung der bundesgerichtlichen Rechtsprechung; vgl. die Urteile 1C_714/2020 vom 25. November 2021 betreffend den vorliegenden Fall, 1C_712/2020 vom 25. November 2021 und 1C_556/2020 vom 25. November 2021, wobei letzteres Urteil zur Publikation vorgesehen ist). Keine Rolle spielt, dass der Standort weder überwachungs- noch sanierungsbedürftig ist. Ebenfalls nicht massgeblich ist, dass der Einbau der Kehrichtschlacke vormals mit Bewilligung der zuständigen Behörde erfolgte. Ein Bagatellfall ist vorliegend nicht gegeben.
Am 21. November 2018 stellte das kantonale Amt für Umwelt (AfU) der A AG zwei Entscheidentwürfe zu, welche vorsahen, die in deren Eigentum stehenden Liegenschaften Nrn. X und Y unter den Register-Nrn. XKR und YKR in den Kataster der belasteten Standorte (KbS) einzutragen. Als Grund für den Katastereintrag wurde der Umstand genannt, dass auf besagten Liegenschaften im Bereich von Wegen Kehrichtschlacke eingebaut worden sei. Nachdem die A AG hierzu Stellung genommen hatte, verfügte das AfU mit Entscheiden vom 3. Juni 2019 den Eintrag der beiden Liegenschaften Nrn. X und Y in den KbS als "belastet ohne Untersuchungs-, Überwachungs- und Sanierungsbedarf". Die dagegen von der A AG erhobenen Rekurse wurden vom DBU abgewiesen, woraufhin die A AG Beschwerden erhob. Das Verwaltungsgericht weist die Beschwerden ab.
Aus den Erwägungen: 2. 2.1 Strittig und zu prüfen ist, ob die Vorinstanz die Aufnahme der beiden Liegenschaften Nrn. X und Y in das KbS-Register aufgrund des vormals vorgenommenen Einbaus von Kehrichtschlacke zu Recht bestätigt hat.
2.2 Gemäss Art. 32c Abs. 1 USG sorgen die Kantone dafür, dass Deponien und andere durch Abfälle belastete Standorte saniert werden, wenn sie zu schädlichen oder lästigen Einwirkungen führen oder die konkrete Gefahr besteht, dass solche Einwirkungen entstehen. Die Kantone erstellen einen öffentlich zugänglichen Kataster der belasteten Standorte (Art. 32c Abs. 2 USG). Art. 1 Abs. 2 AltlV legt hierfür folgende Verfahrensschritte fest: die Erfassung in einem Kataster (lit. a), die Beurteilung der Überwachungs- und Sanierungsbedürftigkeit (lit. b), die Beurteilung der Ziele und der Dringlichkeit der Sanierung (lit. c) und die Festlegung der Untersuchungs-, Überwachungs- und Sanierungsmassnahmen (lit. d). Vorliegend sind lediglich die Schritte gemäss Art. 1 Abs. 2 lit. a und lit. b von Relevanz, da das verfahrensbeteiligte Amt gemäss seinen Entscheiden vom 3. Juni 2019 weder Ziele und Dringlichkeit einer Sanierung noch Untersuchungs-, Überwachungs- oder Sanierungsmassnahmen festgelegt hat.
2.3 Gemäss Art. 2 Abs. 1 AltlV gelten als belastete Standorte Orte, deren Belastung von Abfällen stammt und die eine beschränkte Ausdehnung aufweisen. Sie umfassen: (lit. a) Ablagerungsstandorte, das heisst stillgelegte oder noch in Betrieb stehende Deponien und andere Abfallablagerungen; ausgenommen sind Standorte, an die ausschliesslich unverschmutztes Aushub-, Ausbruch- oder Abraummaterial gelangt ist; (lit. b) Betriebsstandorte, das heisst Standorte, deren Belastung von stillgelegten oder noch in Betrieb stehenden Anlagen oder Betrieben stammt, in denen mit umweltgefährdenden Stoffen umgegangen worden ist; und (lit. c) Unfallstandorte, das heisst Standorte, die wegen ausserordentlicher Ereignisse, einschliesslich Betriebsstörungen, belastet sind. Diese Aufzählung ist abschliessend, das heisst es gibt keine weiteren Kategorien (BGE 136 II 142 E. 3.2.3, in: Pra 99 [2010] Nr. 110). Die vorliegend zur Diskussion stehenden Standorte auf den Liegenschaften Nrn. X und Y sind unbestrittenermassen nicht als Betriebs- oder Unfallstandorte im Sinne der angeführten Bestimmung zu qualifizieren. Strittig ist demgegenüber, ob die betreffenden Liegenschaften als Ablagerungsstandorte gemäss Art. 2 Abs. 1 lit. a AltlV gelten. Als "sanierungsbedürftig" werden gemäss Art. 2 Abs. 2 AltlV belastete Standorte bezeichnet, wenn diese zu schädlichen oder lästigen Einwirkungen führen oder wenn die konkrete Gefahr besteht, dass solche Einwirkungen entstehen. Als "Altlasten" werden sodann sanierungsbedürftige belastete Standorte qualifiziert (Art. 2 Abs. 3 AltlV).
2.4 Gemäss Art. 5 Abs. 1 AltlV ermittelt die Behörde die belasteten Standorte, indem sie vorhandene Angaben wie Karten, Verzeichnisse und Meldungen auswertet, wobei sie von den Inhabern oder von Dritten Auskünfte einholen kann. Sie teilt den Inhabern oder den Inhaberinnen die zur Eintragung in den Kataster vorgesehenen Angaben mit und gibt ihnen Gelegenheit, Stellung zu nehmen und Abklärungen durchzuführen; auf deren Verlangen trifft sie eine Feststellungsverfügung (Art. 5 Abs. 2 AltlV). Aufgrund dieser Angaben wird beurteilt, ob der jeweilige Standort belastet ist oder dies mit grosser Wahrscheinlichkeit zu erwarten ist (Art. 5 Abs. 3 AltlV). Der für die Feststellung der Eintragungspflicht massgebliche Sachverhalt ergibt sich somit aus vorhandenen und gegebenenfalls verfügbar gemachten Angaben. Dies heisst zum einen, dass die Behörde nicht verpflichtet ist, weitergehende Untersuchungshandlungen vorzunehmen. Zum anderen ist eine effektive Belastung der Umwelt durch den Ablagerungsstandort nicht Voraussetzung für den Eintrag in den KbS. Für den Katastereintrag ist einzig vorausgesetzt, dass die Belastung eines Standorts feststeht oder dass eine solche mit hoher Wahrscheinlichkeit zu erwarten ist. Damit ist nicht eine effektive Belastung gemeint, sondern der blosse Umstand, dass am einzutragenden Standort Abfall abgelagert wurde. Der Katastereintrag stellt namentlich auch im Hinblick auf zukünftige Bauvorhaben ein wichtiges Informationsinstrument dar, namentlich zur Sicherstellung einer umweltgerechten Entsorgung des Bauabfalls (vgl. Urteil des Bundesgerichts 1C_291/2016 vom 20. Februar 2017 E. 3, E. 5 und E. 6, in: URP 2018 S. 50 ff., vgl. zum Ganzen auch die im Jahr 2001 vom [vormaligen] Bundesamt für Umwelt, Wald und Landschaft BUWAL [heute: Bundesamt für Umwelt BAFU] erlassene Vollzugshilfe "Erstellung des Katasters der belasteten Standorte" [abrufbar unter: https://www.bafu.admin.ch/bafu/de/home/themen/altlasten/publikationen-studien/publikationen/erstellung-kataster-belastete-standorte.html; nachfolgend "Vollzugshilfe BUWAL"], dort insbesondere Ziff. 7, S. 14 f., mit den Kriterien zur Erfassung von Ablagerungsstandorten). 3. 3.1 In den vorliegenden beiden Fällen besteht kein Zweifel daran, dass in den Jahren 1988/89 bzw. 1990 Kehrichtschlacke für die Befestigung von Wegen (…) auf der Liegenschaft Nr. X bzw. von Stellflächen (…) für Container auf der Liegenschaft Nr. Y verwendet wurden. (…) Die Umstände und Quantitäten des Kehrichtschlackeneinbaus sind belegt. So ist davon auszugehen, dass auf der Liegenschaft Nr. X ca. 500 m3 und auf der Liegenschaft Nr. Y ca. 2'000 m3 Kehrichtschlacke in den Bereichen gemäss dem jeweiligen Lageplan im Anhang zu den Entscheiden des verfahrensbeteiligten Amtes vom 3. Juni 2019 eingebaut wurden (…). Des Weiteren ist weder ersichtlich noch von der Beschwerdeführerin behauptet worden, dass es sich bei der im Boden befindlichen Kehrichtschlacke um einen Bagatellfall handle, bei welchem auf einen Eintrag in den KbS hätte verzichtet werden können (vgl. hierzu Urteil des Bundesgerichts 1C_291/2016 vom 20. Februar 2017 E. 6, in: URP 2018 S. 50 ff., sowie Vollzugshilfe BUWAL, Ziff. 6, S. 14). Strittig und zu prüfen ist daher nachfolgend einerseits, ob die zum Einbau in den betreffenden Liegenschaften verwendete Kehrichtschlacke Abfall im Rechtssinne darstellt, und andererseits, ob ein belasteter Standort vorliegt.
3.2 Als erstes ist auf die Frage einzugehen, ob es sich bei der verwendeten Kehrichtschlacke um Abfall im Rechtssinne handelt. Voraussetzung für einen eintragungspflichtigen Standort ist mithin, dass dieser mit entsprechendem Abfall belastet ist (vgl. Art. 2 Abs. 1 AltlV).
3.2.1 Nach Art. 7 Abs. 6 USG sind Abfälle bewegliche Sachen, deren sich der Inhaber entledigt (sogenannter subjektiver Abfallbegriff) oder deren Entsorgung im öffentlichen Interesse geboten ist (sogenannter objektiver Abfallbegriff; vgl. Urteile des Bundesgerichts 1C_609/2014 vom 3. August 2015 E. 2.2 und 1A.222/2005 vom 12. April 2006 E. 3.3 und 3.4).
3.2.2 Vorweg ist festzuhalten, dass die Verwendung von Kehrichtschlacke gemäss der bis 31. Dezember 2015 geltenden Version der TVA (SR 814.600, per 31. Dezember 2015 aufgehoben bzw. ersetzt durch die Verordnung über die Vermeidung und die Entsorgung von Abfällen [Abfallverordnung, VVEA, SR 814.600]) gesetzlich noch zulässig und in Art. 13 TVA unter Abschnitt 3 "Verwerten bestimmter Abfälle" aufgeführt war. Bereits dieser Umstand spricht dafür, dass es sich bei Kehrichtschlacke um Abfall im Rechtssinne handelt. Die Beschwerdeführerin macht geltend, bei der Beurteilung des subjektiven Abfallbegriffs sei nicht auf den Entledigungswillen des ursprünglichen Schlackeninhabers (in casu Kehrichtverband Oberthurgau), sondern auf den der Schlackenempfängerin (in casu die Rechtsvorgängerin der Beschwerdeführerin) zuzurechnenden Verwendungszweck abzustellen. Letzterer beinhalte - so die Beschwerdeführerin - keinen Entledigungswillen, sondern eine bestimmungsgemässe Verwendung der Kehrichtschlacke als Baustoff. Die Auffassung der Beschwerdeführerin geht fehl. Seit Inbetriebnahme der regionalen KVA bestand ein erheblicher Anfall Kehrichtschlacke, welche durch die Betreiber der KVA nicht für eigene betriebliche Bedürfnisse wiederverwendet werden konnte, sondern welcher sich die KVA mit Blick auf die ansonsten notwendigen Lagerkapazitäten sehr wohl entledigen wollten bzw. mussten. Zur Lösung dieser Entsorgungsproblematik wurden auch erhebliche Investitionen für eine möglichst weitgehende, wirtschaftlich tragbare Aufbereitung der Kehrichtschlacke, welche andere Verwendungszwecke als die Entsorgung ermöglicht hätte, getätigt (vgl. hierzu Franz, Geschichte der Schlackenaufbereitung, KVA-Schlackenaufbereitung in der Schweiz, vom Juni 2014). Sodann ist davon auszugehen, dass die Kehrichtschlacke (insbesondere diejenige, die von der KVA Oberthurgau stammte) nur zu einem kleineren Teil für die Verwendung als Befestigungsmaterial eingesetzt werden konnte; der überwiegende Teil musste mit entsprechenden Kostenfolgen entsorgt werden. Es würde daher der Zielsetzung des USG widersprechen, wenn die Qualifizierung der Kehrichtschlacke als Abfall davon abhängig gemacht würde, ob sie durch den Betreiber der KVA entsorgt oder ob sie an Dritte zur Verwendung als Befestigungsmaterial eingesetzt wird. Wie nachfolgend dargestellt (E. 3.2.3), enthält die Kehrichtschlacke umweltgefährdende Stoffe, insbesondere Schwermetalle, was den Betreibern der KVA bereits im Zeitpunkt der Lieferung an die Beschwerdeführerin Ende der 80er-/anfangs der 90er-Jahre bekannt war. Es ging folglich in erster Linie darum, dass sich der KVA-Inhaber der Kehrichtschlacke entledigen wollte. Der subjektive Abfallbegriff ist hinsichtlich der Kehrichtschlacke als erfüllt zu betrachten.
3.2.3 Nicht gefolgt werden kann der Auffassung der Beschwerdeführerin, wonach die Schlacke als Produkt des Verbrennungsprozesses von Siedlungsabfall nicht als Abfall zu qualifizieren sei, weil keine konkrete Gefährdung der Umwelt nachgewiesen werden könne. Kehrichtschlacke enthält erwiesenermassen Schwermetallrückstände, wobei deren Gehalt sehr unterschiedlich ist (vgl. hierzu namentlich Franz, a.a.O., S. 6 f., sowie BAFU, KVA-Rückstände in der Schweiz, 2010, S. 21 f., abrufbar unter https://www.bafu.admin.ch/bafu/de/home/themen/abfall/publikationen-studien/publikationen/kva-rueckstaende-schweiz.html). Dem wurde auch in der (mittlerweile aufgehobenen bzw. durch die VVEA ersetzten) TVA Rechnung getragen, indem die Verwendung der Kehrichtschlacke beim Bau von Strassen und Wegen sowie beim Bau von Dämmen an strenge Voraussetzungen geknüpft wurde (Art. 13 Abs. 1 bis 4 TVA). Diese Anforderungen galten nur dann nicht, wenn nachgewiesen wurde, dass die Schlacke die Anforderungen an Inertstoffe (Anhang 1 Ziff. 11 TVA) sowie diejenigen nach Art. 39 lit. a und c aAltlV erfüllte (Art. 13 Abs. 5 TVA). Dass Letzteres im Falle der beiden vorliegend strittigen Liegenschaften zutreffen würde, wird von der Beschwerdeführerin nicht behauptet; ebenso wenig sind hierfür Anhaltspunkte ersichtlich, zumal dies andernfalls in den beiden damaligen Bewilligungen des Amtes für Umweltschutz und Wasserwirtschaft erwähnt worden wäre. Dass es sich bei Kehrichtschlacke nicht um für die Umwelt völlig unbedenkliches Material handelt, ergibt sich auch aus dem heute gültigen Art. 32 Abs. 2 lit. g VVEA (in Kraft seit 1. Januar 2016), wonach Betreiber von Anlagen zur thermischen Behandlung von Abfällen Metalle aus der Filterasche zurückgewinnen müssen. Gemäss Anhang 1 zur VVEA gehört die Kehrichtschlacke zur Abfallklasse 7 (Code 7101) und darf gemäss Anhang 5 Ziff. 4.3 nur auf Deponien der Klasse D abgelagert werden. Das verfahrensbeteiligte Amt hat zudem nachvollziehbar aufgezeigt, dass bereits in den 1980er/90er-Jahren Kehrichtschlacke auf Deponien der Klasse III zu entsorgen war (…). Das Gefährdungspotential der Kehrichtschlacke für die Umwelt war damit Ende der 80er-/anfangs der 90er-Jahre bekannt; deren Entsorgung war bereits damals geboten und lag im öffentlichen Interesse. Daraus ergibt sich, dass auch die zweite (alternative) Voraussetzung für die Qualifizierung der Kehrichtschlacke als Abfall im Sinne des objektiven Abfallbegriffs erfüllt ist. 4. 4.1 Strittig ist weiter, ob es sich bei den betreffenden Liegenschaften Nrn. X und Y um "belastete Standorte" im Sinne von Art. 32c Abs. 2 UVG i. V. mit Art. 2 Abs. 1 AltlV handelt (vgl. E. 2.3 vorstehend sowie BGE 136 II 142 E. 3.2, in: Pra 99 [2010] Nr. 110). Wie dargelegt (E. 2.3 vorstehend), ist im vorliegenden Fall unbestrittenermassen weder von einem Betriebsstandort noch von einem Unfallstandort im Sinne von Art. 2 Abs. 1 lit. b und c AltlV auszugehen, nachdem das Einbringen potentiell umweltgefährdender Stoffe in das Erdreich weder durch einen Unfall noch im Rahmen von Produktionsprozessen der K AG (als Rechtsvorgängerin der Beschwerdeführerin), sondern aufgrund von baulichen Massnahmen (Befestigung von Wegen bzw. Plätzen) erfolgte. Zu prüfen ist somit, ob von einem Ablagerungsstandort gemäss Art. 2 Abs. 1 lit. a AltlV auszugehen ist. Dabei handelt es sich laut dieser Bestimmung um stillgelegte oder noch in Betrieb stehende Deponien und andere Abfallablagerungen, wobei Standorte, an die ausschliesslich unverschmutztes Aushub-, Ausbruch- oder Abraummaterial gelangt ist, ausgenommen sind (was vorliegend unbestrittenermassen nicht zutrifft).
4.2 Die Beschwerdeführerin beruft sich auf die bundesgerichtliche Rechtsprechung betreffend den Einbau von asbesthaltigen Materialen in ein Gebäude (BGE 136 II 142, in: Pra 99 [2010] Nr. 110) und von Teerplatten für die Befestigung von Wegen und Plätzen in einer Gartenanlage (Urteil 1C_609/2014 vom 3. August 2015). Aus diesen Urteilen vermag die Beschwerdeführerin aus nachfolgenden Gründen jedoch nichts zu ihren Gunsten abzuleiten.
4.2.1 Im Urteil betreffend die Verwendung von Asbest als Baumaterial bei der Erstellung eines Gebäudes (BGE 136 II 142, in: Pra 99 [2010] Nr. 110) verneinte das Bundesgericht das Vorliegen eines Ablagerungsstandortes vor allem deshalb, weil sich den Gesetzesmaterialien nichts habe entnehmen lassen können, was eine Ausdehnung des Begriffes des Ablagerungsstandortes auf Gebäude, bei deren Bau ein bestimmtes Material seiner spezifischen Eigenschaften wegen als Baustoff verwendet worden sei, bevor man dessen Risiko für die Umwelt erkannt habe, vermuten liesse. Das Gesetz beziehe sich vielmehr auf das Konzept einer kontrollierten oder unkontrollierten Deponie (BGE 136 II 142 E. 3.2.1, in: Pra 99 [2010] Nr. 110). In jenem Fall ging es um ein im Jahr 1958 erstelltes Gebäude. Die damalige Verwendung von Asbest erfolgte ohne Kenntnis der gesundheitsgefährdenden Wirkung dieses Stoffes. Die Belastung von Kehrichtschlacke mit gesundheitsgefährdenden Schwermetallen war Ende der 80er-/anfangs der 90er-Jahre, als sie in den streitbetroffenen Liegenschaften eingebracht wurde, demgegenüber durchaus bekannt (vgl. etwa Franz, a.a.O., S. 5 f.). Des Weiteren wurden die mit Asbest versetzten Bauteile damals zielgerichtet und aufgrund der spezifischen Eigenschaften von Asbest als solche hergestellt und eingesetzt. Im Gegensatz hierzu handelte es sich bei der Kehrichtschlacke um das Resultat aus der Kehrichtverbrennung, für deren Entsorgung geeignete Verwendungsmöglichkeiten gesucht wurde (vgl. Franz, a.a.O., S. 1/einleitende Bemerkungen).
4.2.2 Im Urteil 1C_609/2014 vom 3. August 2015 ging es um Teerplatten, welche von der Dachabdeckung von Shed-Hallen der ehemaligen Kammgarnspinnerei Derendingen stammten und die auf Grundstücken der ehemaligen Arbeitersiedlung «Elsässli» in Derendingen (mit grosser Wahrscheinlichkeit vor 1950) verlegt worden waren. In E. 2.7.2 jenes Urteils führte das Bundesgericht Folgendes aus: "Wie sich aus dem Gesetz (vgl. Art. 7 Abs. 6bis USG) ergibt und aus der dargestellten bundesgerichtlichen Rechtsprechung (BGE 136 II 142) ableiten lässt, ist die Ablagerung insbesondere von der Verwertung zu unterscheiden. Wird Material, das den objektiven Abfallbegriff erfüllt, bewusst zu einem bestimmten Zweck und gerade seiner Eigenschaften wegen verwendet, so handelt es sich um eine Verwertung von Abfall und nicht um Abfall, der zwecks Entsorgung abgelagert worden ist". Der Unterschied zum vorliegenden Fall besteht darin, dass das ins Erdreich verarbeitete Material (Teerplatten) bereits zuvor als Baustoff Verwendung gefunden hatte und als solcher hergestellt worden war. Selbst wenn heute (und allenfalls auch unter der TVA) nicht mehr verwendete Bauteile aus Teer nur mit der Ablagerung in einer dafür geeigneten Deponie entsorgt werden konnten/können, sind die Voraussetzungen, um beim Einbau als Weg- und Platzbefestigung von einer Verwertung statt von einer Ablagerung zu sprechen, weitaus geringer als bei Kehrichtschlacke. Im Gegensatz zur Kehrichtschlacke waren die Teerplatten, wie erwähnt, bereits vor dem Einbau ins Erdreich ein Baustoff. Kehrichtschlacke war demgegenüber als Reststoff aus der Verbrennung von Siedlungskehricht primär Abfall und nicht Baustoff. Aus der vorliegend massgebenden Sicht des Abfallinhabers stand somit die Entsorgung der Kehrichtschlacke klar im Vordergrund. Dass diesem Reststoff aus der Abfallverbrennung auch Eigenschaften als Befestigungsmaterial zukamen, führt nicht dazu, dass die eigentliche Abfallablagerung als Verwertung im Sinne der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zu qualifizieren wäre. Wie beim Asbest-Fall (vgl. E. 4.2.1 vorstehend) ist auch hinsichtlich der vor 1950 eingebauten bzw. wiederverwendeten Teerplatten davon auszugehen, dass die von diesen ausgehende Umweltgefährdung damals nicht bekannt war (vgl. etwa Anhang 1, S. 44, der Richtlinien des Bundesamtes für Umweltschutz über Allgemeine Anforderungen an Standort, Anlage, Betrieb und Kontrolle von geordneten Deponien, herausgegeben im März 1976, zweite unveränderte Auflage von 1982, wo Teer nicht aufgeführt ist), dies im Gegensatz zu derjenigen der Kehrichtschlacke im Zeitpunkt ihres Einbaus Ende der 80er-/anfangs der 90er-Jahre. Die umweltschädigende Wirkung des Baustoffs Teer wurde vielmehr erst in neuerer Zeit erkannt. Die Verwendung von Kehrichtschlacke als Befestigungsmaterial beim Bau von Strassen und Wegen sowie beim Bau von Dämmen wurde bereits unter altem Recht an strenge Voraussetzungen geknüpft (vgl. Art. 13 Abs. 1 bis 4 TVA).
4.2.3 Die Bauteile, welche aus Asbest oder Teer hergestellt wurden, wurden spezifisch aufgrund ihrer - bereits bei ihrer Herstellung gewollten - Eigenschaften genutzt und eingebaut/verwendet. Demgegenüber bestand der Grund für die Verwendung von Kehrichtschlacke beim Bau von Wegen bzw. Plätzen primär darin, dass geeignete Lösungen für die Entsorgung dieser aus der Verbrennung von Siedlungsabfällen resultierenden Reststoffe gesucht wurden. Beim Einbau von Kehrichtschlacke in die betroffenen Flächen der Liegenschaften Nrn. X und Y stand damit die Ablagerung und nicht die Verwertung im Vordergrund. Bei den streitbetroffenen Liegenschaften handelt es sich folglich um Ablagerungsstandorte im Sinne von Art. 2 Abs. 1 lit. a AltlV.
5. Nicht ausschlaggebend ist der - im Übrigen nicht näher substantiierte - Einwand der Beschwerdeführerin, wonach der Katastereintrag eine existenzielle Bedrohung für sie darstellen soll, da dadurch mit einer Wertminderung des Grundstücks und ungünstigeren Konditionen seitens der Hypothekarbank zu rechnen sei. Vorliegend geht es einzig um die Rechtmässigkeit des verfügten Eintrags und nicht um allfällige (indirekte) finanzielle Folgen desselben. Der Eintrag erfolgt mit der Einstufung "belastet ohne Untersuchungs-, Überwachungs- und Sanierungsbedarf", womit der Eintrag selbst nicht zu direkten/unmittelbaren Kosten für allfällige Untersuchungs-, Überwachungs- und/oder Sanierungsmassnahmen führt (…). Die vom verfahrensbeteiligten Amt verfügten Eintragungen der beiden Liegenschaften in den KbS erweisen sich somit auch als verhältnismässig. Unmassgeblich ist auch der Umstand, dass der Einbau der Kehrichtschlacke Ende der 80er-/anfangs der 90er Jahre durch das verfahrensbeteiligte Amt (damals noch "Amt für Umweltschutz und Wasserwirtschaft") bewilligt worden war. So vermag die Beschwerdeführerin aufgrund der seit diesen Bewilligungen eingetretenen wesentlichen Änderungen der Rechtsgrundlagen (Inkrafttreten der TVA im Jahr 1991, Revision des USG im Jahr 1995 und Aufhebung der TVA per Ende 2015), keine Ansprüche aus dem Grundsatz von Treu und Glauben nach Art. 9 BV geltend zu machen, nachdem der verfassungsrechtliche Vertrauensschutz unter dem Vorbehalt von Rechtsänderungen steht (vgl. BGE 122 II 113 E. 3b/cc und BGE 118 Ia 245 E. 4b).
6. Zusammenfassend ergibt sich, dass die in die Liegenschaften Nrn. X und Y eingebrachte Kehrichtschlacke sowohl den subjektiven als auch den objektiven Abfallbegriff erfüllt. Die Kehrichtschlacke stellt unbestrittenermassen eine "bewegliche Sache" im Sinne von Art. 7 Abs. 6 USG dar. Bei den betreffenden Liegenschaften handelt es sich zudem um Ablagerungsstandorte im altlastenrechtlichen Sinn. Die vom verfahrensbeteiligten Amt verfügten Eintragungen der beiden Liegenschaften in den KbS erweisen sich als recht- und verhältnismässig. Die Beschwerde ist unbegründet und abzuweisen.
Entscheid des Verwaltungsgerichts VG.2019.227/VG.2019.228/E vom 28. Oktober 2020
Das Bundesgericht hat eine dagegen erhobene Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten mit Urteil 1C_714/2020 vom 25. November 2021 abgewiesen.
Aus den Erwägungen des Bundesgerichts:
5. Aufgrund der Feststellungen des angefochtenen Entscheids ist davon auszugehen, dass die Kehrichtschlacke aufgrund ihrer besonderen Eigenschaften (insbes. Frostfreiheit) zur Befestigung von Wegen und Standflächen einer Baumschule, d.h. zu einem bestimmten Zweck, verwendet wurde. Nach der bisherigen bundesgerichtlichen Rechtsprechung wäre dies als Verwertung von Abfällen i.S.v. Art. 7 Abs. 6bis USG zu qualifizieren.
5.1. Dem Bundesamt für Umwelt ist jedoch zuzustimmen, dass es vom Zweck des KbS, als Planungs- und Informationsinstrument für Behörden und für die Öffentlichkeit, nicht recht einsehbar ist, weshalb es einen Unterschied machen soll, ob schadstoffhaltige Materialien durch eine heute nicht mehr zulässige Verwertung oder durch Ablagerung in den Untergrund gelangt sind. In beiden Fällen können Untersuchungs-, Überwachungs- und Sanierungsmassnahmen notwendig sein. Ist dies (wie vorliegend) nicht der Fall, gibt der Eintrag im KbS Hinweise auf eine Verschmutzung des Untergrunds und stellt damit sicher, dass bei baulichen Massnahmen die notwendigen Vorkehrungen zur sicheren Behandlung und Entsorgung der Bauabfälle getroffen werden (so Urteil 1C_291/2016 vom 20. Februar 2017, in: URP 2018 50, E. 6.2).
5.2. Hinzu kommt, dass sich bei Auffüllungen im Untergrund im Nachhinein meist nicht mehr feststellen lässt, ob der Verwertungs- oder der Ablagerungszweck im Vordergrund stand. In vielen Fällen wurden beide Ziele gleichzeitig verfolgt. Dies zeigt auch der vorliegende Fall: Während für die Beschwerdeführerin die Verwendung als Baustoff im Vordergrund gestanden haben dürfte, ging es der KVA vor allem darum, sich der Schlacke zu entledigen. (…) Am 12. Februar 2020 wurde Art. 19 Abs. 2 lit. d VVEA geändert. In der ursprünglichen Fassung vom 4. Dezember 2015 (AS 2015 5706) hiess es, dass schwach verschmutztes Material möglichst vollständig bei Tiefbauarbeiten auf dem durch Abfälle belasteten Standort, an dem das Material anfällt, zu verwerten sei, sofern eine allenfalls notwendige Behandlung des Materials auf dem belasteten Standort erfolge (Hervorhebung des Bundesgerichts). In der Revision vom 12. Februar 2020 wurde in dieser Bestimmung der Hinweis auf die Belastung des Standorts gestrichen. Ob schwach verschmutztes Material gemäss Art. 19 Abs. 2 VVEA vor Ort wieder eingebaut werden solle, könne losgelöst vom KbS-Eintrag entschieden werden. Ob nach dem Einbau ein Katastereintrag nötig sei, sei von der Bagatellfallregelung des jeweiligen Kantons oder Bundesamts abhängig (…).
5.3. Im Lichte dieser neuen Bestimmungen erachtete es das Bundesgericht im Urteil 1C_556/2020 vom heutigen Tag (E. 4.5) als angebracht, die bisherige Differenzierung zwischen Verwertung und Ablagerung im Kontext von Art. 2 Abs. 1 lit. a AltlV zu überdenken, soweit es um Schadstoffe geht, die als Auffüll- oder Verfestigungsmaterial in den Untergrund gelangen (ausdrücklich ausgeklammert wurde die Verwendung von schadstoffbelastetem Material auf der Bodenoberfläche oder als Baumaterial für Hochbauten). Massgeblich müsse sein, ob die Verwendung des Materials zur Auffüllung- oder Verfestigung aus heutiger Sicht zulässig wäre (…). Das ist bei Auffüllungen mit unverschmutztem (gemäss Anhang 3 Ziff. 1 VVEA; sog. A-Material) und schwach verschmutztem Material (gemäss Anhang 3 Ziff. 2 VVEA; sog. T-Material) grundsätzlich der Fall. Liegt eine zulässige Verwertung vor, so ist kein Eintrag im KbS vorzunehmen. Anders verhält es sich dagegen, wenn Anhaltspunkte dafür vorliegen, dass die Auffüllungen stärker verschmutztes Material enthalten, denn Letzteres unterliegt gemäss Art. 19 Abs. 3 VVEA einem grundsätzlichen Verwertungsverbot. Diesfalls liegt keine umweltverträgliche Verwertung i.S.v. Art. 30 Abs. 2 und 3 USG vor, mit der Folge, dass es sich um einen Ablagerungsstandort im Sinne von Art. 2 Abs. 1 lit. a AltlV handelt. Dies hat grundsätzlich einen Eintrag im KbS zur Folge.
5.4. Vorliegend fiel die KVA-Schlacke bei der Behandlung von Siedlungsabfällen an und war als Abfall im objektiven und subjektiven Sinn zu qualifizieren; (…). Der Einsatz von Schlacke zur Verfestigung von Wegen und Plätzen stellt aus heutiger Sicht keine umweltverträgliche Verwertung von Abfällen dar: Schlacke aus Anlagen, in denen Siedlungsabfälle verbrannt werden, müssen auf Deponien abgelagert werden (vgl. Ziff. 4.3 Anh. 5 der Verordnung über die Vermeidung und die Entsorgung von Abfällen vom 4. Dezember 2015 [Abfallverordnung, VVEA; SR 814.600]), vorbehältlich der Verwertung als Rohmaterial im Zementwerk nach Massgabe von Art. 24 VVEA und Anh. 4 VVEA. Dies hat zur Folge, dass die mit KVA-Schlacke befestigten Teile der Parzellen der Beschwerdeführerin als belastete Standorte i.S.v. Art 32c USG und Art. 2 Abs. 1 lit. a AltlV zu qualifizieren sind. Dies hat grundsätzlich einen Eintrag im KbS zur Folge (vorbehältlich Bagatellfällen [ein solcher wird vom Bundesgericht unter Verweis auf das AfU vorliegend verneint]). Keine Rolle spielt, dass der Standort weder überwachungs- noch sanierungsbedürftig ist. Art. 32c Abs. 1 und 2 USG stellen einzig auf die Belastung mit Abfällen ab; der Inhaber eines derartigen Standorts kann der Katasterpflicht nur entgehen, indem er die (potentiell, z.B. bei künftigen Bauvorhaben) umweltgefährdenden Stoffe vom Grundstück entfernt (Art. 6 Abs. 2 lit. d AltlV; […]). Ebenfalls nicht massgeblich ist, dass der Einbau der Kehrichtschlacke auf den Parzellen der Beschwerdeführerin mit Bewilligung der zuständigen Behörde erfolgte. Art. 32c USG stellt einzig auf die Belastung ab; nicht erforderlich ist, dass diese zum Zeitpunkt des Einbaus bzw. der Verwendung rechtswidrig war (Art. 2 Abs. 1 lit. a AltlV umfasst auch und gerade amtlich bewilligte Deponien).