Anwendbarkeit der Kaderarbeitszeitregelung auf kommunale Kadermitarbeiter, namentlich auf Schulleiter
§ 53 VSG, § 65 RSV
§ 65 RSV ist mangels abweichender Regelung (namentlich im kommunalen Recht bzw. in einer entsprechenden Personalordnung) aufgrund von § 33 GemG sinngemäss auf Kadermitarbeiter der Gemeinden anwendbar. Im vorliegenden Fall ist die Schulleiterin als Mitglied des Kaders der Schulgemeinde zu qualifizieren, weshalb auf sie die Kaderarbeitszeitregelung von § 65 RSV (insbesondere ohne die Möglichkeit, Mehr- und Überstunden geltend zu machen) anwendbar ist.
A (Rekurrentin) war vom 1. Juni 2015 bis 31. Juli 2019 als Schulleiterin an der Schule X angestellt. Zusätzlich war sie an derselben Schule in einem Pensum von 20% als Lehrerin tätig. Nach Beendigung ihrer Anstellung als Schulleiterin verlangte A eine Entschädigung für geleistete Überstunden, wobei sie sich auf eine selbst erfasste Überstundenauflistung stützte. Insgesamt machte sie Überstunden von total 455,9 Stunden geltend. Ferner verlangte A eine (zusätzliche) Vergütung für ihre Teilnahmen an Behördensitzungen. Die Schule X wies diese Ansprüche vollumfänglich ab. A erhob daraufhin Rekurs bei der Personalrekurskommission.
Aus den Erwägungen:
1. Formelle Prüfung
1.1. (...)
1.2. Die Schule X ist - als Schulgemeinde - eine selbständige Körperschaft des öffentlichen Rechts (vgl. § 57 Abs. 1 KV i.V. mit § 1 Abs. 1 Ziff. 2 GemG). Die Rekurrentin war bei dieser Schulgemeinde hauptsächlich als Schulleiterin angestellt, zusätzlich zu einem geringen Pensum als Lehrerin. Lehrpersonen, die im Kanton Thurgau an einer öffentlichen Volksschule unterrichten, unterstehen der Rechtsstellungsverordnung für Lehrpersonen RSV VS (vgl. § 1 Abs. 1 RSV VS). Die übrigen Angestellten des Kantons und der (Schul-) Gemeinden unterstehen dagegen grundsätzlich der Rechtsstellungsverordnung für das Staatspersonal RSV (vgl. § 1 Abs. 1 RSV), soweit die Gemeinde selbst über keine eigene Personalordnung verfügt (vgl. § 33 GemG). Die Schule X verfügt über kein Personalreglement, worin die Anstellungsbedingungen von Schulleiterinnen und Schulleitern geregelt werden. Schulleiter sind ferner keine Lehrpersonen im Sinne der RSV VS; sie fallen unter die Verwaltungsangestellten (vgl. § 54 Abs. 1 VG), für sie ist somit die RSV anwendbar. Das gilt auch bei Schulleitern, die zugleich als Lehrpersonen tätig sind; auch für sie ist in beiden Fällen die RSV anwendbar (vgl. § 21 Abs. 1 RRV VG). Der vorliegende Rekurs bzw. die Anträge stehen im Zusammenhang mit der Anstellung der Rekurrentin als Schulleiterin. Folglich ist für die nachfolgende Beurteilung in erster Linie die RSV anwendbar. Im Übrigen erklärt auch der Anstellungsentscheid der Rekurrentin die RSV für anwendbar.
2. Überstunden und Behördensitzungen
2.1. Die Schule X geht davon aus, dass für die Rekurrentin als Schulleiterin die Kaderarbeitszeit gelte. Sie könne daher keine Überstunden geltend machen. Die Rekurrentin habe die Behörde zudem nie detailliert über ihre Überstunden informiert, sondern ihre Überstundenauflistung erstmals nach ihrer Kündigung vorgelegt. Diese sei daher keine verlässliche Grundlage. Schliesslich sei der Rekurrentin nie eine Aufschubfrist für die Überstunden gewährt worden, sodass die über der Höchstgrenze von 30,9 Stunden liegenden Überstunden bei Übertrag auf das nächste Kalenderjahr verfallen sei. Die Rekurrentin bestreitet, in einer Kaderfunktion angestellt bzw. der Kaderarbeitszeit unterstellt gewesen zu sein. Die in der entsprechenden Gesetzgebung aufgezählten Kaderfunktionen seien abschliessend. Schulleiter fielen demnach nicht darunter. Ferner habe die Rekurrentin die Schulbehörde wiederholt auf ihre Überstunden hingewiesen. Anstatt sie aber zu entlasten, seien ihr stetig mehr Aufgaben übertragen worden. Dadurch sei es ihr nicht möglich gewesen, ihre Mehrstunden abzubauen.
2.2. Die jährliche Bruttoarbeitszeit auf Basis einer 42-Stunden-Woche beträgt bei einem vollen Pensum 2184 Stunden; vorbehalten bleiben abweichende Spezialregelungen bei besonderen betrieblichen Verhältnissen sowie für Personen mit Kaderarbeitszeit (vgl. § 65 Abs. 1 RSV). Für die Leiterinnen und Leiter der Generalsekretariate, Ämter, Anstalten und Betriebe sowie für die Präsidentinnen und Präsidenten der Bezirksgerichte, des Zwangsmassnahmengerichts und der Kindes- und Erwachsenenschutzbehörden gilt das Modell der Kaderarbeitszeit; sie sind von der Erfassung der Arbeitszeit befreit; sie können keine Mehrstunden und Überstunden geltend machen (vgl. § 65a Abs. 1 RSV). Anstelle des Anspruchs auf Kompensation von Mehrstunden und Überstunden werden ihnen jeweils am Ende eines Kalenderjahres 42 Stunden auf ein Langzeitkonto gutgeschrieben (§ 65a Abs. 2 RSV). Vorliegend ist in der Hauptsache umstritten, ob für Schulleiter die Jahresarbeitszeit oder die Kaderarbeitszeit gilt.
2.3. 2.3.1. Für die Personalrekurskommission steht fest, dass § 65a Abs. 1 RSV nicht alle möglichen Kaderstellen abschliessend aufzählt, die von der Erfassung der Arbeitszeit befreit sind - insbesondere nicht in Bezug auf Stellen auf Gemeindeebene. Die RSV regelt in erster Linie Dienstverhältnisse der beim Kanton tätigen Mitarbeitenden (vgl. § 1 Abs. 1 RSV). Deshalb werden bei Aufzählungen wie in § 65a Abs. 1 RSV nur Stellen auf Kantonsebene berücksichtigt. Das bedeutet aber nicht, dass es auf Gemeindeebene keine Kaderpositionen gibt oder für diese die Kaderarbeitszeit ausgeschlossen ist. § 65a Abs. 1 RSV schliesst namentlich nicht aus, dass Schulleiter von der Kaderarbeitszeit ausgeschlossen sind. Im Kanton Thurgau geniessen Schulgemeinden eine hohe Autonomie. Für das Gemeindepersonal gelten die Bestimmungen für das Staatspersonal (RSV) daher nur sinngemäss, soweit keine anderen kantonalen Regelungen zur Anwendung kommen und die Gemeinden keine eigenen vorsehen (vgl. § 33 GemG). Es liegt folglich in der Autonomie der Schulgemeinde bzw. der Schule X, eine eigene Personalordnung zu erlassen oder die RSV sinngemäss anzuwenden. Ebenso steht es ihr grundsätzlich frei, bestimmte Positionen als Kaderstellen zu qualifizieren. Wie bereits oben ausgeführt, verfügt die Schule X über keine eigene Personalordnung. Stattdessen wird im Anstellungsentscheid der Rekurrentin die RSV zur massgeblichen Rechtsgrundlage für die Anstellungsbedingungen erklärt. Somit ist für die weitere Beurteilung die RSV, namentlich § 65a RSV, sinngemäss zu berücksichtigen.
2.3.2. Nachdem eine klare Regelung sowohl allgemein für das Personal der Schule X als auch konkret im Anstellungsentscheid der Rekurrentin fehlt und § 65a Abs. 1 RSV Schulleiter zwar nicht namentlich erwähnt, diese aber auch nicht per se ausschliesst, ist nachfolgend anhand der konkreten Umstände zu prüfen, ob für die Rekurrentin als Schulleiterin der Schule X die Kaderarbeitszeit gegolten hat oder nicht. Die Rekurrentin hat, wie ihre Bezeichnung bereits kundtut, eine leitende Funktion in der Schule inne (vgl. § 53 VG). Sie nimmt, wie aus dem Informationsblatt des Amtes (des Kantons Thurgau) für Volksschule hervorgeht, als Führungspersonen eine prägende Funktion im System der Schule ein und führt die Lehrpersonen. Ihr Berufsauftrag ist sehr umfangreich, wobei die Führung einer Schule inklusive der Lehrpersonen im Vordergrund steht. Das lässt sich auch aus dem Organigramm der Schule X schliessen. Demnach übt der Schulpräsident die höchste Instanz aus; ihm folgt bereits der Schulleiter, der die zweithöchste Position der Schule einnimmt. Ein weiteres Indiz für die Stellung der Rekurrentin stellt ihr Lohn dar. Gemäss ihrer Anstellungsverfügung wurde sie der Lohnklasse 22 zugeordnet. Zuletzt erhielt sie einen Bruttolohn von gerundet Fr. 7'700.00 bei einem Pensum von 73,60%, was einem Lohn von Fr. 10'460.00 im Monat bei 100% entspricht. Auf kantonaler Ebene sind insbesondere Hauptabteilungsleiter, Abteilungsleiter und wissenschaftliche oder technische Experten in dieser Lohnklasse eingeordnet, also jene Berufe, die in § 65a Abs. 1 RSV als Kader bezeichnet werden. Der Lohn der Rekurrentin entsprach damit einem Kaderlohn. Schliesslich ist die Arbeitszeitgestaltung ein weiteres Merkmal für die Position der Rekurrentin. Als Schulleiterin war sie - abgesehen von den Behördensitzungen und anderen Gemeinschaftsanlässen - in der Gestaltung ihrer Arbeitszeit frei. Auch deshalb wurde ihr, wie sie selbst ausführt, kein Instrument zur Erfassung ihrer Arbeitszeit zur Verfügung gestellt. Sie musste ihre Arbeitsstunden demnach nicht erfassen. Allgemein gilt, wer seine Arbeitszeit weitgehend selbst einteilen kann und dabei kaum kontrolliert wird, gehört eher zum Kader. Somit sprechen die Kriterien der konkreten Funktion der Rekurrentin als Schulleiterin, ihre Entlöhnung und ihre freie Arbeitszeitgestaltung klar dafür, dass die Rekurrentin zum Kader der Schule X gehörte und der Kaderarbeitszeitregelung im Sinne von § 65a Abs. 1 RSV unterstand.
2.3.3. Ferner gilt, wer erbrachte Überstunden geltend macht, muss diese auch nachweisen. Vorliegend erscheint indes überaus fraglich, ob dies der Rekurrentin gelingen würde, wenn sie nicht der Kaderarbeitszeit sondern der Jahresarbeitszeit unterstünde. So macht die Rekurrentin seit ihrer Anstellung im Jahr 2015 Überstunden geltend. Die Überstunden will sie seit Beginn an minutiös erfasst haben. Doch in all den Anstellungsjahren verwies sie nie konkret auf eine solche Liste, obschon die Mehrstunden wiederholt thematisiert wurden. Bezeichnend hierfür ist namentlich das Mitarbeitergespräch vom 8. Juni 2017. Darin äussert die Rekurrentin, dass die zahlreichen Aufgabengebiete viel Zeit erfordern würden und sie das festgelegte Pensum weit überschritten habe. Dass sie die Mehrstunden belegen könne, erwähnt sie aber nicht. Im Nachgang zu diesem Gespräch verfasste die Rekurrentin eine schriftliche Stellungnahme, um nochmals detailliert auf das Mitarbeitergespräch zu antworten. Darin erwähnt sie erneut, dass sie künftig gerne vermehrt auch an ausserschulischen Anlässen teilnehmen wolle, was aber bedeute, dass sie anderweitig weniger Zeit investieren könne. Ihre Überstundenliste erwähnt sie erneut mit keinem Wort. Erst als ihre Anstellung gekündigt wurde, legte sie die Überstundenliste vor. Bemerkenswert ist sodann, welche Leistungen in der genannten Überstundenliste aufgeführt werden. Unerklärlich ist zunächst, weshalb die Liste nicht die gesamte Arbeitszeit erfasst, sondern nur die Überstunden. Dies verunmöglicht eine Gesamtbetrachtung der Arbeitszeit, sodass es nicht möglich ist, zu erkennen, wann die Rekurrentin die ordentliche Arbeitszeit erbrachte und wann die Überstundenzeit. Fragwürdiger sind sodann die einzelnen Leistungspositionen. So deklariert die Rekurrentin für den 23. und 24. Juni 2017 total 15 Überstunden für einen Behördenausflug. Dass Behördenausflüge gemeinhin als Arbeitszeit erfasst werden, ist anerkannt; sie können aber wohl kaum in diesem Umfang als Überstunden geltend gemacht werden. Weiter wird für den 1. Oktober 2015 von 13.00 Uhr bis 22.00 Uhr eine Behördensitzung als Überstundenzeit deklariert. Weshalb die Sitzung bereits ab 13.00 Uhr und damit zu einer ordentlichen Arbeitszeit zu den Überstunden zählen soll, erschliesst sich der Personalrekurskommission nicht. Hinzu kommt, dass die Rekurrentin für die Behördensitzungen zusätzlich zu dieser Überstundenauflistung nochmals eine Entschädigung verlangt. Demnach fordert sie für die Behördensitzung sowohl eine Überstundenentschädigung zum ordentlichen Stundenlohn als auch eine zusätzliche Entschädigung wiederum zum ordentlichen Stundenlohn - also doppelten Lohn für dieselbe Arbeitszeit. Die Überstundenauflistung ist geradezu überfüllt mit solchen sehr fragwürdigen Ansprüchen. Weitere Beispiele sind ein Apéro vom 16. Februar 2016, wofür eine Überstunde geltend gemacht wird, oder der Eintrag vom 16. September 2015 für Elternratsvorstand mit Abendessen. Dass ein Abendessen in diesem Umfang zu Überstunden führen soll, ist fragwürdig. Mit dieser Überstundenauflistung würde der Rekurrentin der Nachweis der geltend gemachten 579.5 Überstunden somit kaum gelingen.
2.3.4. Schliesslich kommt hinzu, wie die Schule X zu Recht ausführt, dass selbst wenn die Rekurrentin der Jahresarbeitszeitregelung unterstanden hätte, so hätte sie gemäss § 67 Abs. 2 RSV bei Vollzeitbeschäftigung jeweils nur 42 Überstunden auf das folgende Kalenderjahr übertragen können. Das Zeitguthaben, welche diese 42 Überstunden überschritten, wären verfallen gewesen (vgl. § 67 Abs. 3 RSV). Ein Aufschub der Überstunden hätte hingegen bewilligt werden müssen (vgl. § 67 Abs. 2 RSV). Es ist unbestritten, dass die geltend gemachten Überstunden der Rekurrentin nie aufgeschoben worden sind. Sie wären daher zum grössten Teil verfallen. Der Einwand der Rekurrentin, sie sei von der Schule X nie darauf aufmerksam gemacht worden, ist unbehelflich. Immerhin war die Rekurrentin Schulleiterin und somit Führungsperson von Mitarbeitenden. Gerade sie müsste die Anstellungsregelungen und damit die RSV bestens kennen. Hinzu kommt, dass die Rekurrentin ein entsprechendes Seminar für Schul- und Personalrecht absolviert hat. Sie kann für ihre Unwissenheit über die Überstundenregelung sicherlich nicht die Schule X verantwortlich machen.
2.3.5. Die Rekurrentin verlangt ferner für ihre Teilnahmen an Behördensitzungen eine Entschädigung mit dem Ansatz ihres Stundenlohnes. Die Teilnahme der Schulleitung an den Sitzungen der Schulbehörde ist keine ausserhalb des Berufsauftrages der Schulleiter stehende besondere Aufgabe; sie ist - bereits von Gesetzes wegen - Teil ihrer Aufgabe. Gemäss § 57 Abs. 1 VG nimmt die Schulleitung nämlich an den Sitzungen der Schulbehörde mit beratender Stimme teil. Die Wahrnehmung dieser Aufgabe ist mit dem Lohn der Schulleitung bereits abgegolten.
2.3.6. Ergebnis
Aus dem Gesagten ergibt sich, dass die Rekurrentin als Schulleiterin der Schule X dem Modell der Kaderarbeitszeit im Sinne von § 65a Abs. 1 RSV unterstellt war. Sie war folglich von der Erfassung der Arbeitszeit befreit und kann keine Mehrstunden und Überstunden geltend machen. Stattdessen wurden ihr entsprechend ihrem Anstellungspensum und gestützt auf § 65a Abs. 2 RSV Kompensationen gutgeschrieben. Diese Stunden hat sie indes bezogen. Die Rekurrentin hat somit keinen Anspruch auf Entschädigung für Überstunden. Der Rekurs ist abzuweisen. Abschliessend ist die Schule X darauf hinzuweisen, dass es grundsätzlich in der Verantwortung der Schulgemeinde liegt, von Beginn an klare Verhältnisse zu schaffen und somit ausdrücklich festzuhalten, ob eine Schulleiterin bzw. ein Schulleiter der Kaderarbeitszeit oder der normalen Jahresarbeitszeit untersteht.
Entscheid der Personalrekurskommission vom 15. Mai 2020