Legitimation der Gemeinde; schutzwürdiges Interesse ausnahmsweise gegeben bei Anfechtung einer Verpflichtung zur Umsetzung eines klar rechtswidrigen Rechtsmittelentscheids
§ 44 Ziff. 1 VRG
Ein schutzwürdiges Interesse und damit die Rechtsmittellegitimation einer Gemeinde gegen einen Rekursentscheid ist gegeben, wenn sie mit diesem verpflichtet wird, als Baubewilligungs- und Baupolizeibehörde für ein Bauprojekt eine Baubewilligung zu erteilen, das aus ihrer Sicht klar rechtswidrig ist. Voraussetzung ist allerdings, dass bei der Beurteilung der Angelegenheit ein wesentlicher Punkt von der Rechtsmittelinstanz übersehen wurde und die Gemeinde verpflichtet würde, einen rechtswidrigen Entscheid der Rekursinstanz umzusetzen.
Die X AG ist Eigentümerin der Liegenschaft Nr. ZZ im Grundbuch L. Die Liegenschaft grenzt direkt an die Seestrasse. Sie befindet sich laut dem kommunalen Zonenplan in der Dorfzone D und ist der Lärmempfindlichkeitsstufe III zugewiesen. Gemäss dem Plan für das Lärmsanierungsprojekt (LSP) Kantonsstrassen liegt die Strassenlärmbelastung für diese Liegenschaft zwischen dem Immissionsgrenzwert und dem Alarmwert. Die ursprünglich als Gewerbebetrieb genutzte Liegenschaft wurde von der X AG in ein Wohnstudio umgebaut, ohne dafür allerdings vorgängig eine Baubewilligung einzuholen. Ein nachträglich eingereichtes Baubewilligungsgesuch für die Umnutzung von Gewerbefläche in Wohnraum wurde von der Gemeinde L mangels ausreichender Wohnhygiene verweigert. Die Nutzung als Wohnraum wurde untersagt. Allerdings hatten die kantonalen Amtsstellen keine Einwände gegen die Erteilung der Baubewilligung erhoben und aus einem Schreiben der Baugesuchszentrale ging hervor, dass auch das kantonale Tiefbauamt in das Baugesuch Einblick genommen hatte. Gegen die Verweigerung der Baubewilligung erhob die X AG beim DBU Rekurs, der gutgeheissen wurde. Die Gemeinde L wurde verpflichtet, der X AG für das Projekt eine Baubewilligung zu erteilen. Dagegen erhob die Gemeinde L beim Verwaltungsgericht Beschwerde und führte zur Begründung aus, das Tiefbauamt habe übersehen, dass die Liegenschaft Nr. ZZ in einem markant lärmimmissionsbelasteten Gebiet liege. Dieses Versehen sei erst erkannt worden, als der Rekursentscheid bereits versandt worden sei. Es könne nicht sein, dass die Gemeinde L für ein offensichtlich rechtswidriges Bauprojekt eine Baubewilligung erteilen müsse. Nach Einholung eines Amtsberichts des kantonalen Tiefbauamts (vom 5. Januar 2018) tritt das Verwaltungsgericht auf die Beschwerde ein und heisst diese gut.
Aus den Erwägungen:
1.2 1.2.1 Die Beschwerdeführerin begründet ihre Beschwerdelegitimation damit, sie sei als am bisherigen Verfahren Beteiligte, vom angefochtenen Entscheid Betroffene und als Baupolizei- und Baubewilligungsbehörde im Rahmen ihrer Gemeindeautonomie bzw. kommunalen Selbstverwaltung und mithin qualifizierten Ermessensausübung Tätige zur Beschwerdeerhebung legitimiert.
1.2.2 Dem hält die Verfahrensbeteiligte in der Beschwerdeantwort entgegen, ein schutzwürdiges Interesse im Sinne von § 44 Abs. 1 VRG komme einer Gemeinde nur zu, wenn der angefochtene Entscheid entweder den Bereich der kommunalen Rechtssetzung oder kommunalen Selbstverwaltung betreffe, soweit ihr das kantonale Recht eine erhebliche Entscheidungsfreiheit, das heisse eine qualifizierte Eigenständigkeit belasse. Für den öffentlich-rechtlichen Immissionsschutz bei kantonalen Strassen sei im Kanton Thurgau das kantonale Tiefbauamt zuständig und nicht die Gemeinde. Es handle sich somit bezüglich der Frage des Immissionsschutzes nicht um eine Fragestellung, welche der Gemeindeautonomie unterliege. Daher sei die Beschwerdeführerin nicht in einem Bereich betroffen, in welchem sie eine erhebliche Entscheidungsfreiheit habe.
1.2.3 Die Beschwerdeführerin hält dem entgegen, mit den umweltrechtlichen bzw. Lärmschutzvorschriften stünden klarerweise wichtige öffentliche Interessen zur Diskussion. Würde der angefochtene Rekursentscheid in Rechtskraft erwachsen, müsste die Baubewilligung erteilt werden, obwohl diese Rechtsfrage nicht konkret geprüft worden sei.
1.3 1.3.1 Laut § 62 i. V. mit § 44 VRG ist zur Beschwerde legitimiert, wer durch einen Entscheid berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung hat sowie jede durch ein Gesetz dazu ermächtigte Person, Organisation oder Behörde. Ein schutzwürdiges Interesse im Sinne von § 44 Ziff. 1 VRG kommt einer Gemeinde zu, wenn der angefochtene Entscheid entweder den Bereich kommunaler Rechtssetzung oder kommunaler Selbstverwaltung betrifft, soweit ihr das kantonale Recht eine erhebliche Entscheidungsfreiheit, das heisst eine qualifizierte Eigenständigkeit belässt. Gemäss bundesgerichtlicher Praxis ist ein Gemeinwesen dann zur Beschwerde berechtigt, wenn es gleich oder ähnlich wie eine Privatperson betroffen ist. Dies ist nur dann zu bejahen, wenn sich die Gemeinde auf dem Boden des Privatrechts bewegt oder sonst wie als dem Bürger gleichgeordnetes Rechtssubjekt auftritt, und gilt insbesondere dann, wenn sie gleich oder ähnlich wie ein Privater in ihren vermögensrechtlichen Interessen betroffen ist. Darüber hinaus ist nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung ein Gemeinwesen beschwerdelegitimiert, wenn es durch die angefochtene Verfügung in seinen hoheitlichen Befugnissen berührt ist und ein schutzwürdiges eigenes Interesse an der Aufhebung oder Änderung des angefochtenen Entscheids hat. Dagegen begründet das bloss allgemeine Interesse an einer richtigen Anwendung des objektiven Rechts keine Rechtsmittellegitimation des Gemeinwesens; insbesondere ist die in einem Rechtsmittelverfahren unterlegene Vorinstanz nicht legitimiert (TVR 2016 Nr. 8, E. 1.2.3).
1.3.2 Es ist richtig, dass die Gemeindebehörde - wie die Beschwerdeführerin ausführt - Baupolizei- und Baubewilligungsbehörde ist (§ 4 Abs. 4 PBG). Diese Tatsache alleine hat jedoch nicht zur Folge, dass der Beschwerdeführerin in diesem Bereich uneingeschränkte Autonomie bzw. im Rahmen der kommunalen Selbstverwaltung ein qualifiziertes Ermessen zukäme. Ihre Aufgaben als Baupolizei- und Baubewilligungsbehörde werden durch bundesrechtliche, kantonale aber auch kommunale Vorschriften in weiten Teilen vorgegeben. Wird aufgrund eines Rekursentscheids die Gemeinde zur Erteilung einer Baubewilligung verpflichtet, hat sie dieser Anweisung als im Baurecht untere Instanz grundsätzlich nachzukommen. Im Bereich der Lärmschutzmassnahmen ist die Vollzugsbehörde für Kantonsstrassen das Tiefbauamt (§ 23 USGV). Im Rahmen der Baupolizei hat die Beschwerdeführerin die Vorgaben des Tiefbauamtes ohne Ermessensspielraum umzusetzen. Wegen Verletzung der Gemeindeautonomie bzw. eines der Beschwerdeführerin zustehenden qualifizierten Ermessens lässt sich somit die Beschwerdelegitimation der Beschwerdeführerin nicht bejahen.
1.4. 1.4.1 Es stellt sich die Frage, ob sich die Beschwerdeberechtigung vorliegend anders begründen lässt. Das Bundesgericht führte in BGE 133 V 477 E. 5.2.4 in Bezug auf eine IV-Stelle aus, diese habe zwar nicht wie eine Gemeinde eine verfassungsrechtlich gestützte Autonomie, aber sie habe - mit der Gemeinde insofern vergleichbar - ein rechtlich anerkanntes Interesse daran, nicht einen von ihr als rechtswidrig erachteten Gerichtsentscheid umsetzen und gestützt darauf in rechtswidriger Weise Leistungen ausrichten zu müssen. Das Bundesgericht geht also von einem schützenswerten Interesse aus, wenn eine untere Instanz einen rechtswidrigen Entscheid der oberen Instanz umsetzen muss. Daher stellt sich die Frage, ob es sich - wie von der Beschwerdeführerin geltend gemacht - hier analog verhält und aus diesem Grund von einem schutzwürdigen Interesse auszugehen ist.
1.4.2 Gemäss dem Amtsbericht des kantonalen Tiefbauamtes vom 5. Januar 2018 wurde mit dem kantonalen LSP Kantonsstrassen für das Gemeindegebiet der Beschwerdeführerin vom November 2014 ermittelt, dass am Gebäude der Verfahrensbeteiligten die massgebenden Grenzwerte am Tag von 65 dB(A) um bis 2 dB(A) und in der Nacht von 55 dB(A) um bis 3 dB(A) überschritten werden. Weiter führte der Amtsbericht aus, die Grenzwerte könnten auch nicht durch Massnahmen nach Art. 31 Abs. 1 LSV eingehalten werden. Ein Gesuch um Zustimmung nach Art. 31 Abs. 2 LSV sei von der Beschwerdeführerin nicht eingereicht worden. Es fehle zudem ein Lärmgutachten und ein Schallschutznachweis „Aussenlärm SIA Norm 181“. Die Prüfung der Unterlagen habe ergeben, dass die Kriterien gemäss kantonaler Vollzugshilfe „Bauen in lärmbelasteten Gebieten“ nicht erfüllt würden.
1.4.3 Eine lärmimmissionsrechtliche Beurteilung des kantonalen Tiefbauamtes hat weder im vor- noch im erstinstanzlichen Verfahren vorgelegen. Aufgrund des Amtsberichts des Tiefbauamtes ist davon auszugehen, dass die von der Verfahrensbeteiligten eingereichten Baugesuchsunterlagen nicht vollständig sind und das Baugesuch so nicht bewilligungsfähig wäre. Die im Amtsbericht vom 5. Januar 2018 nachträglich aufgezeigten Mängel wären zweifelsfrei als Widerrufsgrund im Sinne von § 23 Abs. 1 VRG zu betrachten, denn der Lärmschutz ist ein wichtiges öffentliches Interesse im Sinne dieser Bestimmung. Allerdings hatte die Beschwerdeführerin bis zur Eröffnung des angefochtenen Entscheids am 11. September 2017 gar keine Veranlassung, einen Widerrufsgrund geltend zu machen, denn sie selbst hatte die Baubewilligung - allerdings aus anderen Motiven - verweigert. Nach Eröffnung des vorinstanzlichen Rekursentscheids war ihr der Widerruf aber aufgrund der Vorschrift von § 23 Abs. 2 VRG, wonach der Widerruf nur möglich ist, bis die Rechtsmittelinstanz ihren Entscheid eröffnet hat, verwehrt. Der angefochtene Entscheid, mit welchem die Beschwerdeführerin verpflichtet wurde, der Verfahrensbeteiligten für ihr Baugesuch die Baubewilligung zu erteilen und damit zu bestätigen, das Baugesuch entspreche den gesetzlichen Vorschriften, ist aber in Anbetracht des Amtsberichts des Tiefbauamtes vom 5. Januar 2018, dessen Inhalt von keinem der Beteiligten in Frage gestellt wird, offensichtlich fehlerhaft. Das Baugesuch entspricht in lärmtechnischer Hinsicht so nicht den gesetzlichen Vorschriften. Würde auf die Beschwerde nicht eingetreten, sähe sich die Beschwerdeführerin mit der Tatsache konfrontiert, dass sie aufgrund der Anweisung der Vorinstanz eine Baubewilligung für das Baugesuch erteilen müsste, obwohl diese Baubewilligung an einem offensichtlichen Mangel leidet.
1.4.4 In Anwendung von BGE 133 V 477 E. 5.2.4 ist daher davon auszugehen, dass der Beschwerdeführerin ein schutzwürdiges Interesse und damit die Beschwerdelegitimation zukommt. Dabei ist aber zu verdeutlichen, dass ein solcher Fall nicht immer dann gegeben ist, wenn die untere Instanz mit der Rechtsauffassung der oberen Instanz nicht einverstanden ist. Vielmehr ist auch Voraussetzung, dass bei der Beurteilung einer Angelegenheit ein wesentlicher Punkt von der Rechtsmittelinstanz übersehen wurde und die Gemeinde verpflichtet würde, einen rechtswidrigen Entscheid der Rekursinstanz umzusetzen. Dieser Umstand liegt hier darin, dass der Amtsbericht des kantonalen Tiefbauamtes vom 5. Januar 2018 belegt, bei Berücksichtigung der Lärmsituation hätte das Baugesuch klarerweise so nicht bewilligt werden dürfen. Die speziellen Voraussetzungen für ein Eintreten auf die Beschwerde sind vorliegend somit gegeben.
Entscheid des Verwaltungsgerichts VG.2017.152/E vom 14. März 2018