Kostengutsprache für Therapie, kein Ermessen der Sozialhilfebehörde bei Auswahl einer medizinisch indizierten Therapie; keine Anrechnung einer nicht freiwillig geleisteten Kostengutsprache einer Drittperson unter dem Titel der Subsidiarität
§ 8 SHG, § 6 SHV
1. Einer Sozialhilfebehörde steht grundsätzlich kein Ermessensspielraum bei der Auswahl einer medizinisch indizierten Therapiemassnahme zu. Bei der Prüfung eines Kostengutsprachegesuchs steht der Sozialhilfebehörde aber das Recht zu, kostengünstigere, gleichwertige Alternativen zu bevorzugen. Sie hat diesfalls aufgrund objektiver Kriterien zu prüfen, ob und wo im Kanton Thurgau ein vergleichbares (aber günstigeres) Angebot verfügbar ist (E. 2.4, 2.5 und 3).
2. Wird angesichts der Dringlichkeit einer Massnahme von dritter Seite eine Kostengutsprache erteilt, die aufgrund dieser Dringlichkeit nicht freiwillig bzw. à fonds perdu und auch nicht vorbehaltlos erfolgte, so kann diese Leistung nicht - insbesondere nicht unter dem Titel der Subsidiarität - als Drittleistung angerechnet werden. Dies würde andernfalls - soweit diese Leistung von einer verwandten Person in auf- oder absteigender Linie stammt - eine Umgehung der Regelung betreffend die Verwandtenunterstützungspflicht nach Art. 328 ZGB darstellen. Entsprechende Forderungen müssen von der Politischen Gemeinde gegebenenfalls mittels Zivilklage gegenüber diesen Dritten geltend gemacht werden (E. 4).
A absolvierte in der Psychiatrischen Klinik B in E eine Entzugstherapie. Am 7. Februar 2017 trat er für eine Entwöhnungsbehandlung in die Klinik für Suchttherapie in C ein. Nach dem geplanten Austritt per 7. August 2017 trat er am 8. September 2017 in ein betreutes Wohnangebot im Integrationszentrum D (nachfolgend „IZ-D“) über. Die Entwöhnungsbehandlung, für welche die Krankenkasse Kostengutsprache erteilt hatte, war mit dem Austritt aus der Klinik für Suchttherapie in C abgeschlossen. Sein Zimmer in einer Wohngemeinschaft in E hatte A offenbar per Ende März 2017 gekündigt und die Möbel eingestellt. Mit Bericht vom 20. Juni 2017 hielt Dr. med. F, Facharzt für Psychiatrie und Psychotherapie sowie Chefarzt der Klinik für Suchttherapie in C fest, dass die Fortführung der Behandlung von A im teilstationären Rahmen dringend indiziert sei. Eine eigenständige Lebensführung würde A überfordern. Mit „Motivationsschreiben“ vom 24. Juni 2017 beantragte A bei den Sozialen Diensten der Politischen Gemeinde E, es seien die Kosten für das betreute Wohnen im IZ-D zu übernehmen. Mit Entscheid vom 7. August 2017 hielt die Politische Gemeinde E fest, dass A nach Abschluss der Entzugstherapie und der Entwöhnungsbehandlung selbständig wohnen und bei Bedarf Unterstützung einer Suchtfachstelle oder Tagesklinik in Anspruch nehmen könne. Es bestehe keine Notwendigkeit und kein Anspruch auf Kostenübernahme für seinen Aufenthalt im IZ-D. Dagegen erhob A am 28. August 2017 Rekurs. Die Mutter von A leistete am 5. September 2017 (subsidiäre) Kostengutsprache für die teilstationäre Behandlung im IZ-D vom 8. September 2017 bis 7. März 2018, dies unter dem Vorbehalt, dass weder die Invalidenversicherung noch die Sozialhilfe für die Kosten aufkommen würden.Mit Entscheid vom 19. Dezember 2017 hiess das DFS den Rekurs teilweise gut und verpflichtete die Politische Gemeinde E, den Aufenthalt von A im IZ-D ab dem 1. Januar 2018 zu finanzieren. Eine dagegen von der Politischen Gemeinde E erhobene Beschwerde weist das Verwaltungsgericht ab.
Aus den Erwägungen: 2. 2.1 (…) Streitgegenstand bildet (…) die Frage nach der Leistungspflicht der Beschwerdeführerin (in Form einer Kostengutsprache für den Aufenthalt des Verfahrensbeteiligten im IZ-D) ab 1. Januar 2018.
2.2 Gemäss § 8 SHG sorgt die Gemeinde für die notwendige Unterstützung, wenn jemand nicht über hinreichende Mittel zur Bestreitung des Lebensunterhalts für sich und seine Angehörigen mit gleichem Wohnsitz verfügt, sofern vom Hilfsbedürftigen nicht verlangt werden kann, sich die Mittel durch eigene Arbeit zu beschaffen, und keine andere Hilfe möglich ist. Bedarf der Hilfsbedürftige einer Behandlung durch einen Arzt oder Zahnarzt, benötigt er Medikamente oder ist ein Eintritt in ein Spital, eine Klinik oder ein Heim erforderlich, so kann die Unterstützung durch eine Kostengutsprache geleistet werden (§ 4 SHV). Für Personen in unsicheren oder schlechten finanziellen Verhältnissen kann die Fürsorge eine subsidiäre Kostengutsprache erteilen (§ 5 SHV). Mit dem Ausdruck in § 8 SHG „die notwendige Unterstützung“ verleiht das SHG dem Grundsatz der Individualisierung Ausdruck. Dieser Grundsatz verlangt, dass die Hilfeleistungen in jedem einzelnen Fall angepasst sind und sowohl den Zielen der Sozialhilfe im Allgemeinen als auch den Bedürfnissen der betroffenen Person im Besonderen entsprechen. Der Individualisierungsgrundsatz verlangt, dass die Art der Hilfe sich nach der besonderen Situation der hilfsbedürftigen Person richtet (Häfeli, Prinzipien der Sozialhilfe, in: Häfeli [Hrsg.], Das Schweizerische Sozialhilferecht, Luzern 2008, S. 76). Dabei muss das Ausmass der Hilfe dem individuellen Bedarf Rechnung tragen (Wolffers, Grundriss des Sozialhilferechts, 2. Aufl., Bern 1999, S. 73).
2.3 Die Kostengutsprache dient dazu, Leistungen Dritter sicherzustellen. Sie wird von der Sozialhilfebehörde zugunsten des Leistungserbringers erteilt und ist betragsmässig oder zeitlich limitiert. Die Gutsprache kann mit Auflagen und Bedingungen verbunden werden (vgl. Wolffers, a.a.O., S. 130, sowie § 6 SHV). Wird eine Leistung vom Grundrecht auf Existenzsicherung erfasst, beispielsweise die notfallmässige oder unerlässliche medizinische Betreuung, kann die Sozialhilfebehörde verpflichtet sein, eine Kostengutsprache zu erteilen (Wolffers, a.a.O., S. 131). Sinn und Zweck der Kostengutsprache liegt darin, den zuständigen Sozialhilfeorganen angemessene Mitwirkungsmöglichkeiten einzuräumen: Sie sollen nicht vor vollendete Tatsachen gestellt werden, sondern möglichst frühzeitig an einer für alle Beteiligten vorteilhaften Lösung mitarbeiten können. Sozialhilfebehörden sind grundsätzlich nicht verpflichtet, im Nachhinein für eine an sich vertretbare Ausgabe aufzukommen. Sie haben vielmehr Anrecht darauf, im Voraus zu geplanten Aufwendungen Stellung zu nehmen (vgl. Wolffers, a.a.O., S. 131).
2.4 Geht es um die Platzierung einer hilfsbedürftigen Person in einem Heim und wurde die Platzierung nicht durch die KESB angeordnet (vgl. hierzu BGE 135 V 134 E. 4.3 und 4.5), so ist gemäss Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts zu berücksichtigen, dass der Fürsorgebehörde bei der Berechnung des notwendigen Ausmasses der Sozialhilfe eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit zusteht. Da Kostengutsprachen grundsätzlich vor einem Eintritt in ein Heim einzuholen sind (bei Anordnungen der KESB vgl. allerdings BGE 135 V 134 E. 4.5), hat der Sozialhilfebedürftige zu beachten, dass er, wenn er von sich aus und ohne Rücksprache mit der Fürsorgebehörde einen Therapieplatz wählt, das Risiko der über die Ansätze einer preiswerteren, geeigneteren Anstalt hinausschiessenden Kosten selbst trägt. Grundsätzlich steht es im Ermessen der Gemeindebehörde, welche Hilfe sie einem Hilfsbedürftigen zukommen lassen will. Dieses Ermessen kann jedoch unter Umständen eingeschränkt sein. So dürfen z.B. bei der Wahl der „geeigneten Anstalt“ für die Betreuung eines Suchtabhängigen finanzielle Gesichtspunkte nur soweit eine Rolle spielen, als eine kostengünstigere Betreuungsstätte gegenüber einer gleichfalls geeigneten, aber namentlich - weil ausserkantonal gelegen - teureren Einrichtung zu bevorzugen ist. Eine Gemeinde hat somit bei der Auswahl der „geeigneten Anstalt“ nur insofern einen Ermessensspielraum, soweit es um Institutionen geht, die im Hinblick auf die Behandlung den gleichen Erfolg versprechen (TVR 1998 Nr. 34, E. 2a und 2c, mit Hinweisen auf Leitsätze TG 84-88, SHG § 8, LS1 und LS2, sowie auf ZBl 98, S. 414 ff.).
2.5 Folglich steht der Gemeinde grundsätzlich kein Ermessensspielraum zu, wenn es um die Beurteilung der Frage geht, welche Therapiemassnahme die geeignete ist. Die Fürsorgebehörde hat sich in der Regel an begründete Anträge und Einschätzungen von (insbesondere medizinischen) Fachpersonen zu halten, die mit der hilfsbedürftigen Person und dem Verlauf des Unterstützungsprozesses vertraut sind. Die Behörde kann sich nicht ohne weitere Begründung oder gegenteiligen Bericht über ein ärztliches Zeugnis einer qualifizierten Fachperson hinwegsetzen. Falls die Sozialhilfebehörde zur Auffassung gelangt, ein Gutachten oder ein Arztbericht sei zu wenig fundiert oder es handle sich dabei um ein Gefälligkeitsgutachten, so kann sie eine psychiatrische Abklärung oder eine fachärztliche Evaluation durch einen Vertrauensarzt veranlassen (vgl. TVR 1998 Nr. 34, E. 2c). Bei der Prüfung eines Kostengutsprachegesuches steht der Sozialhilfebehörde aber das Recht zu, kostengünstigere, gleichwertige Alternativen zu bevorzugen. Die Behörde hat diesfalls aufgrund objektiver Kriterien zu prüfen, ob und wo im Kanton Thurgau ein vergleichbares (aber günstigeres) Angebot verfügbar ist. 3. 3.1 Nach der Entzugstherapie in der Psychiatrischen Klinik B hielt sich der Verfahrensbeteiligte zur Entwöhnungsbehandlung in der Klinik für Suchttherapie in C auf. Der Austritt erfolgte offenbar am 4. August 2017, nachdem ab diesem Zeitpunkt keine Kostendeckung durch die obligatorische Krankenpflegeversicherung mehr bestand. Das Kostengutsprachegesuch für ein anschliessendes betreutes Wohnen im IZ-D wurde vom Verfahrensbeteiligten bereits am 24. bzw. 29. Juni 2017 gestellt und damit rechtzeitig bei der Beschwerdeführerin eingereicht. Dass die Beschwerdeführerin, wie von ihr behauptet, erst nachträglich vom Umzug des Verfahrensbeteiligten ins IZ-D Kenntnis erhalten hat und in diesem Sinne „vor vollendete Tatsachen gestellt“ worden sein soll, ist unter den gegebenen Umständen nicht weiter ausschlaggebend, nachdem das Kostengutsprachegesuch rechtzeitig im Voraus gestellt worden und der Aufenthalt des Verfahrensbeteiligten im IZ-D - wie nachfolgend dargestellt - medizinisch indiziert war.
3.2 Von Relevanz ist vorliegend in erster Linie, ob nach der Entlassung des Verfahrensbeteiligten aus der Klinik C eine medizinische Indikation für eine teilstationäre Weiterbetreuung im Rahmen eines betreuten Wohnens bestand bzw. nach wie vor besteht. Die Vorinstanz hat dies mit Verweis auf die medizinischen Berichte der Klinik C vom 20. Juni 2017 und 24. August 2017 bejaht. Diese Beurteilung erscheint zutreffend. So wurden gemäss Bericht von Dr. F und der Psychologin G vom 20. Juni 2017 beim Verfahrensbeteiligten als Diagnosen eine psychische Störung und eine Verhaltensstörung durch Opioide, ein Abhängigkeitssyndrom, eine gegenwärtige Teilnahme am Ersatzdrogenprogramm (…), sowie eine rezidivierende depressive Störung, gegenwärtig mittelgradige Episode (…), gestellt. Weiter wurde im Bericht der positive Verlauf des Therapieprozesses in der Klinik C umschrieben. Besondere Beachtung sei den „Nahtstellen“ zwischen dem geschützten Rahmen der stationären Therapie und der selbständigen Lebensführung zu schenken. Die Wiedereingliederung sei oft der schwierigste Teil der Therapie und erfordere eine sorgfältige Begleitung, denn der Schritt in die Selbständigkeit und die Reintegration in die Gesellschaft sei für viele der Patienten nachweislich mit Belastungen und Herausforderungen verbunden, die zu einem Rückfall in alte Bewältigungsmuster führen könnten. Die Suchtkarriere des Verfahrensbeteiligten dauere bereits einige Jahre an. Damit die neu erlernten Muster nachhaltig greifen könnten, bedürfe es einer ausreichenden Übungsphase in beschützender Umgebung. Die Fortführung der Behandlung im teilstationären Rahmen wurde von Dr. F und G als „dringend indiziert“ erachtet. Eine eigenständige Lebensführung würde den Verfahrensbeteiligten, so der Bericht weiter, zum heutigen Zeitpunkt überfordern. Um sich zusätzlich zu schützen, habe der Verfahrensbeteiligte den Wunsch geäussert, den Schritt in die Selbständigkeit nicht in seinem früheren Umfeld im Kanton Thurgau zu wagen, sondern an einem Ort, der nicht mit Drogenkonsum verbunden sei. Dies erhöhe aus Sicht der behandelnden Personen die Chance für einen nachhaltigen Therapieerfolg. Auch im Bericht vom 24. August 2017 wird ein „suchtspezifisches teilstationäres Setting“, bei welchem der Beschwerdeführer niederschwellige, schnell verfügbare Unterstützung bei Schwierigkeiten auf dem weiteren Weg in eine selbständige Lebensführung erhalte und ihn auf den nächsten Schritt in noch grössere Selbständigkeit vorbereite, als indiziert und notwendig bezeichnet. Falls es zu Instabilitäten komme, sei eine zeitnahe Rückversetzung in den stationären Rahmen als Konsequenz festgelegt und könne durch das IZ-D schnell und zuverlässig aufgegleist werden.
3.3 Die Ausführungen der behandelnden Ärzte/Therapiefachpersonen sind nachvollziehbar und schlüssig. Die Beschwerdeführerin bringt nichts vor, was Zweifel an der medizinischen Indikation eines betreuten Wohnens des Verfahrensbeteiligten im IZ-D begründen würde. Obwohl ihr dies offen gestanden hätte bzw. nach wie vor offen steht, wurden seitens der Beschwerdeführerin insbesondere keine medizinischen Abklärungen, etwa in Form einer psychiatrischen Begutachtung durch einen Vertrauensarzt, veranlasst, welche Zweifel an der medizinischen Indikation wecken könnten.
3.4 Ebenso wenig wurde seitens der Beschwerdeführerin ein konkretes Angebot für eine vergleichbare bzw. gleich geeignete Behandlung des Verfahrensbeteiligten, z. B. im Kanton Thurgau, vorgelegt. Der blosse Verweis auf ein breites ambulantes Therapieangebot, wie etwa in Form der Spitex, genügt (…) nicht, zumal aufgrund der Akten davon auszugehen ist, dass der Verfahrensbeteiligte in einer eigenen Wohnung in alte Verhaltensmuster zurückzufallen drohen würde.
3.5 Unerheblich ist sodann, ob die Rehabilitation bzw. die Betreuung des Verfahrensbeteiligten im Rahmen eines „betreuten Wohnens“ eine obligatorische Pflichtleistung der obligatorischen Krankenpflegeversicherung im Sinne der KLV darstellt. Bei Suchterkrankungen sind die Leistungen der obligatorischen Grundversicherung insbesondere in zeitlicher Hinsicht beschränkt. Es kann deshalb vorkommen, dass die anschliessende Behandlung durch die Sozialhilfe im Rahmen einer Kostengutsprache zu finanzieren ist, wobei Art und Umfang sowie Notwendigkeit vorgängig zu prüfen sind (Hänzi, a.a.O., S. 127, vgl. dort insbesondere FN 204 mit weiteren Hinweisen). Wie dargestellt, ist vorliegend die medizinische Indikation für den Aufenthalt des Verfahrensbeteiligten im IZ-D im Anschluss an die Entzugsbehandlung als erstellt zu betrachten.
3.6 Dementsprechend ist nicht zu beanstanden, dass die Vorinstanz die Beschwerdeführerin verpflichtet hat, für die Aufenthaltskosten des Verfahrensbeteiligten im IZ-D ab 1. Januar 2018 aufzukommen. (…). Insofern erweist sich die Beschwerde als unbegründet.
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4.1 In zeitlicher Hinsicht wurde die Leistungs- bzw. Kostengutsprachepflicht der Beschwerdeführerin von der Vorinstanz im Sinne eines „Kompromisses“ mit Wirkung ab dem 1. Januar 2018 festgelegt (…). Dies begründete die Vorinstanz damit, dass die Mutter des Verfahrensbeteiligten für den Zeitraum von Anfang September 2017 bis Anfang März 2018 (subsidiäre) Kostengutsprache geleistet hatte.
4.2 (…) Die Kostengutsprache bis Anfang März 2018 wurde von der Mutter des Verfahrensbeteiligten ausdrücklich unter der Bedingung (und damit subsidiär) geleistet, dass weder die Invalidenversicherung noch die Sozialhilfe für die Kosten aufkommen würden. Es ist davon auszugehen, dass der Verfahrensbeteiligte ohne entsprechende Kostengutsprache durch seine Mutter nicht ins IZ-D hätte eintreten können, womit der Behandlungserfolg der Entzugsbehandlung gefährdet gewesen wäre, wie sich aus den medizinischen Berichten von Dr. F und der Psychologin G vom 20. Juni 2017 und vom 24. August 2017 ableiten lässt. Bereits der Eintritt am 8. September 2017 erfolgte offensichtlich verspätet, nachdem der Verfahrensbeteiligte bereits am 4. August 2017 aus der Klinik in C ausgetreten war. In diesem Zusammenhang ist zu berücksichtigen, dass Leistungen Dritter der bedürftigen Person im Umfang ihres vergangenen sozialhilferechtlichen Bedarfs grundsätzlich zu entgelten sind, soweit sie von jenen nicht à fonds perdu geleistet wurden. Nur solche „endgültigen“ Leistungen (z.B. Schenkungen), die nicht an Stelle der wirtschaftlichen Hilfe erfolgt sind, gehen der Sozialhilfe koordinationsrechtlich vor (Subsidiaritätsprinzip). Soweit der Dritte „vorläufig“ - gleichsam anstelle der Sozialhilfebehörde und unter Vorbehalt der Rückerstattung der geleisteten Hilfe - deshalb einspringt, weil die Sozialhilfebehörde nicht rechtzeitig geholfen oder Hilfe abgelehnt hat, besteht ein entsprechender Anspruch auf Aufwendungsersatz (vgl. Wizent, Die sozialhilferechtliche Bedürftigkeit, Zürich/ St. Gallen 2014, S. 261 ff. sowie Urteil des Verwaltungsgerichts Zürich VB.2003.00048 vom 20. März 2003, E. 3a). Nachdem die Mutter des Verfahrensbeteiligten die Kostengutsprache lediglich unter dem Vorbehalt erteilt hat, dass weder die Invalidenversicherung noch die Sozialhilfe für die Kosten aufkommen würden, handelte es sich dabei nicht um eine Leistung à fonds perdu. Folglich kann sich die Beschwerdeführerin für die vorliegend zur Diskussion stehenden Leistungen ab 1. Januar 2018 auch nicht unter Verweis auf diese Kostengutsprache der Mutter des Verfahrensbeteiligten und unter Berufung auf das Subsidiaritätsprinzip ihrer eigenen sozialhilferechtlichen Leistungspflicht entschlagen. Ebenfalls zu berücksichtigen ist, dass mit einer Auflage der Kosten zulasten der Mutter des Verfahrensbeteiligten (für den Zeitraum bis 7. März 2018) die Vorschriften der Verwandtenunterstützung gemäss Art. 328 ZGB umgangen werden könnten. Diesbezüglich ist zu beachten, dass eine unterstützungspflichtige Gemeinde nicht befugt ist, die sich aus Art. 328 ZGB ergebende Verwandtenunterstützungspflicht mittels Verfügung zu regeln bzw. selbst festzusetzen. Vielmehr muss sie, wenn mit den Eltern bzw. den Verwandten in auf- und absteigender Linie keine einvernehmliche Regelung erzielt werden kann, beim zuständigen Zivilgericht eine entsprechende zivilrechtliche Klage einreichen (vgl. SKOS-Richtlinien F.4-2 sowie § 18 Abs. 1 SHG). Daraus folgt, dass die Beschwerdeführerin - und nicht die Mutter des Verfahrensbeteiligten - mit Wirkung ab dem 1. Januar 2018 für die entsprechenden Aufenthaltskosten im IZ-D aufzukommen hat.
Entscheid des Verwaltungsgerichts VG.2018.5/E vom 20. Juni 2018