Zone mit Gestaltungsplanpflicht, gesetzliche Grundlage, Erforderlichkeit, Verhältnismässigkeit
Art. 26 Abs. 1 BV, Art. 36 BV, § 19 Abs. 1 PBG, § 20 Abs. 1 PBV
1. Die Überlagerung einer Liegenschaft mit einer Zone mit Gestaltungsplanpflicht ist eine Einschränkung der Eigentumsfreiheit, wofür es einer gesetzlichen Grundlage und eines öffentlichen Interesses bedarf. Darüber hinaus muss die Massnahme verhältnismässig sein (E. 2.4).
2. § 19 Abs. 1 PBG und § 20 Abs. 1 PBV bilden mit § 4 Abs. 1 PBG eine genügende gesetzliche Grundlage, damit eine Gemeinde bei der Zonenplanrevision eine Zone mit Gestaltungsplanpflicht erlassen kann (E. 2.5).
3. Die Überlagerung einer Liegenschaft mit einer Zone mit Gestaltungsplanpflicht mit der Begründung, dies sei zur Einpassung in das Orts- und Landschaftsbild sowie zur Berücksichtigung der topografischen Einbettung und des Siedlungsrandes notwendig, ist nicht erforderlich, wenn bereits das kommunale Baureglement ausreichend Möglichkeiten bietet, in diesen Bereichen Einfluss auf die Gestaltung eines Bauprojekts zu nehmen (E. 2.7). Die Massnahme ist in concreto auch nicht verhältnismässig (E. 2.8).
Die Politische Gemeinde T unterzog ihre Ortsplanung (Zonenplan und Baureglement) einer umfassenden Revision. R als Eigentümer der Liegenschaft Nr. XX erhob Einsprache gegen den Zonenplan (Überlagerung seiner Liegenschaft mit einer Zone mit Gestaltungsplanpflicht). Die Einsprache wurde abgewiesen, wogegen R, nachdem der revidierte Zonenplan und das revidierte „Baureglement 2016“ anlässlich der Urnenabstimmung angenommen worden waren, beim DBU Rekurs erhob. Dieses wies den Rekurs ab und genehmigte den Zonenplan. Eine dagegen erhobene Beschwerde heisst das Verwaltungsgericht gut.
Aus den Erwägungen: 2. 2.1 Der Beschwerdeführer macht zunächst geltend, dass die Festlegung einer Zone mit Gestaltungsplanpflicht auf seiner Liegenschaft Nr. XX die gesetzlichen Voraussetzungen nicht erfülle. Zu prüfen ist daher als erstes, ob die von Seiten der verfahrensbeteiligten Gemeinde auf der Liegenschaft des Beschwerdeführers sowie auf der Nachbarliegenschaft angeordnete Zone mit Gestaltungsplanpflicht rechtmässig ist.
2.2 (…)
2.3 Laut Art. 21 Abs. 2 RPG werden Nutzungspläne überprüft und nötigenfalls angepasst, wenn sich die Verhältnisse erheblich geändert haben. Es ist offensichtlich, dass die Voraussetzungen von Art. 21 Abs. 2 RPG erfüllt sind und die Verhältnisse sich erheblich geändert haben, weil nach dem Zusammenschluss im Jahr 1994 von zwei Ortsgemeinden zur verfahrensbeteiligten Gemeinde lediglich eine redaktionelle Zusammenführung der bisherigen Ortsplanungen stattgefunden hatte, grundsätzliche Fragestellungen darin jedoch bisher nie gelöst wurden. Ein erster Versuch, eine gesamtheitliche Planung für die beiden Ortsgemeinden herbeizuführen, war 2010 gescheitert. Die Voraussetzungen von Art. 21 Abs. 2 RPG für eine umfassende Ortsplanungsrevision, beinhaltend Zonenplan und Baureglement, waren demnach gegeben.
2.4 Planänderungen beschränken die Nutzungsmöglichkeiten von Grundstücken. Solche Einschränkungen können den Eigentümern nur dann auferlegt werden, wenn sie auf einer gesetzlichen Grundlage beruhen, durch ein überwiegendes öffentliches Interesse gerechtfertigt sowie verhältnismässig sind (Tanquerel, in: Aemissegger/Moor/Ruch/Tschannen [Hrsg.], Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung, Zürich/Basel/Genf 2016, Art. 21 N. 56). Im Rechtsmittelverfahren ist dann zu prüfen, ob die angefochtene Planungsmassnahme dem Gebot der Rechtmässigkeit, Zweckmässigkeit und Angemessenheit entspricht. Insbesondere wird dabei abgewogen, ob für die Einschränkung der Eigentumsgarantie (Art. 26 BV), welche die Planungsmassnahme zwangsläufig mit sich bringt, ausreichend gewichtige öffentliche Interessen bestehen, welche die privaten Interessen des Grundeigentümers zu überwiegen vermögen (Art. 36 Abs. 2 und 3 BV; vgl. hierzu Fritzsche/Bösch/Wipf, Zürcher Planungs- und Baurecht, Band 1, 5. Aufl., Zürich 2011, Ziff. 2.3.3).
2.5 2.5.1 Ein Eingriff in die Eigentumsgarantie muss in einem Rechtssatz, das heisst in einer generell-abstrakten, genügend bestimmten Norm vorgesehen sein. Schwere Eingriffe sind grundsätzlich in einem Gesetz zu regeln, für weniger schwere Eingriffe genügt eine (kompetenzgemäss erlassene) Verordnung als Rechtsgrundlage (Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. Aufl., Zürich/St. Gallen 2016, N. 2344).
2.5.2 Der Beschwerdeführer stellt in Frage, dass für die Regelung der Zonen mit Gestaltungsplanpflicht eine genügende gesetzliche Grundlage bestand, damit diese in der Verordnung geregelt werden durften (§ 20 PBV). Nach der Rechtsprechung (vgl. hierzu etwa BGE 134 I 322, 128 I 113 E. 3) ist die Gesetzesdelegation zulässig, wenn folgende vier Voraussetzungen kumulativ erfüllt sind: Die Gesetzesdelegation darf nicht durch die Verfassung ausgeschlossen sein; die Delegationsnorm muss in einem Gesetz enthalten sein; die Delegationsnorm muss sich auf eine bestimmte, genau umschriebene Materie beschränken; die Grundzüge der delegierten Materie, das heisst die wichtigen Regeln, müssen in einem Gesetz umschrieben sein (Häfelin/ Müller/Uhlmann, a.a.O., N. 368).
2.5.3 Diese Voraussetzungen sind vorliegend erfüllt. Die Verordnungskompetenz des Regierungsrates gestützt auf Gesetze ist in § 43 KV ausdrücklich geregelt und wird nicht ausgeschlossen. § 19 Abs. 1 PBG hält sodann fest, dass der Regierungsrat überlagernde Zonen, deren Zweck sowie die Grundzüge der darin zulässigen Nutzungen definieren kann. Mit § 20 Abs. 1 PBV hat der Regierungsrat von dieser Kompetenz Gebrauch gemacht und eine Regelung für Zonen mit Gestaltungsplanpflicht geschaffen. Diese erfassen Gebiete, die insbesondere der Einpassung von Bauten und Anlagen ins Orts- und Landschaftsbild sowie der differenzierten baulichen Verdichtung oder der Regelung von Schutzmassnahmen für Gebiete in den Gefahrenzonen dienen. Was Inhalt eines Gestaltungsplans sein kann, umschreibt das PBG ebenfalls selber in den §§ 23 f. PBG. § 20 Abs. 1 PBV widerspricht den im Gesetz enthaltenen Bestimmungen nicht. Das Baureglement 2016 der verfahrensbeteiligten Gemeinde wiederholt in Art. 24 Abs. 1 den Wortlaut von § 20 Abs. 1 PBV. Dabei handelt es sich aber um keine selbständige Regelung und ist somit einer Auslegung auf kommunaler Ebene nicht zugänglich. Da es laut § 4 Abs. 1 PBG Sache der Gemeinden ist, die Nutzungspläne zu erlassen, war die verfahrensbeteiligte Gemeinde ermächtigt, die Liegenschaft des Beschwerdeführers mit der vom Regierungsrat in § 20 Abs. 1 PBV geschaffenen Zone mit Gestaltungsplanpflicht zu überlagern.
2.6 2.6.1 Zu prüfen ist weiter, ob für die Einschränkung der Eigentumsgarantie ein genügendes öffentliches Interesse besteht. Gemäss bundesgerichtlicher Auffassung ist grundsätzlich jedes öffentliche Interesse geeignet, einen Eingriff in die Eigentumsgarantie zu rechtfertigen, sofern das angestrebte Ziel nicht gegen andere Verfassungsnormen verstösst. Neben polizeilichen und sozialpolitischen Interessen sind vor allem die Anliegen der Raumplanung sowie des Umwelt-, Gewässer-, Natur-, Heimat- und Denkmalschutzes zu berücksichtigen. Ausgeschlossen sind einzig rein fiskalische Interessen. Erforderlich ist stets ein aktuelles öffentliches Interesse. Ein solches kann zwar auch in einem zukünftigen Bedürfnis des Gemeinwesens bestehen, doch muss es sich um ein Interesse handeln, das vom Gemeinwesen genau anzugeben ist und dessen Eintritt mit einiger Sicherheit zu erwarten ist (Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., N. 2349).
2.6.2 Im Einspracheentscheid begründete die verfahrensbeteiligte Gemeinde die Anordnung einer Zone mit Gestaltungsplanpflicht damit, die Liegenschaften Nrn. XX und YY befänden sich am östlichen Dorfeingang. Es sei raumplanerisch erwünscht, den Ortseingang zu markieren. Es handle sich um ein Gebiet, in welchem der Anpassung von Bauten und Anlagen ins Orts- und Landschaftsbild eine besondere Bedeutung zukomme. Mit der Gestaltungsplanung bestehe die Möglichkeit, dieser speziellen Lage (Dorfzone und Ortseingang) Rechnung zu tragen und eine entsprechend angepasste Bebauung zu ermöglichen und zu verlangen. Mit dieser Begründung hat die verfahrensbeteiligte Gemeinde aber das öffentliches Interesse, nämlich den Ortsbildschutz am Ortseingang, aufgezeigt. Dieses ist genügend, um einen Eingriff in die Eigentumsfreiheit rechtfertigen zu können. Zu prüfen ist daher weiter, ob dieses Interesse auch als verhältnismässig angesehen werden kann, mit anderen Worten also, ob dieses öffentliche Interesse die privaten Interessen des Grundeigentümers zu überwiegen vermögen (Fritzsche/Bösch/Wipf, a.a.O., Ziff. 2.3.3).
2.7 2.7.1 Der Grundsatz der Verhältnismässigkeit umfasst drei Elemente, die kumulativ beachtet werden müssen. Sie müssen dabei stets im Hinblick auf die gesetzlichen Zielsetzungen geprüft und in den Kontext der Umstände des Einzelfalles gesetzt werden (vgl. hierzu BGE 140 II 194 E. 5.8). Danach muss eine Massnahme geeignet und erforderlich sein und zudem müssen Zweck und Wirkung einer Massnahme verhältnismässig, also zumutbar sein (vgl. zum Ganzen Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., N. 521 ff.). An die Eignung (Geeignetheit) stellt das Bundesgericht keine allzu hohen Ansprüche und erachtet es als genügend, wenn die staatliche Massnahme als tauglicher Versuch, einen Beitrag zur Realisierung des Gesetzeszweckes zu leisten, qualifiziert werden können (Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., N. 2353 ff.).
2.7.2 Laut § 20 Abs. 1 PBV erfassen Zonen mit Gestaltungsplanpflicht Gebiete, die insbesondere der Einpassung von Bauten und Anlagen ins Orts- und Landschaftsbild sowie der differenzierten baulichen Verdichtung oder der Regelung von Schutzmassnahmen für Gebiete in den Gefahrenzonen dienen. Um differenzierte bauliche Verdichtung oder um Regelung für Gebiete in den Gefahrenzonen geht es hier nicht. Hingegen kann mit einer Gestaltungplanpflicht der Einpassung von Bauten und Anlagen ins Orts- und Landschaftsbild Rechnung getragen werden. Die Anforderung der Geeignetheit ist somit gegeben.
2.7.3 Eine Verwaltungsmassnahme muss weiter im Hinblick auf das im öffentlichen Interesse angestrebte Ziel erforderlich sein. Sie hat zu unterbleiben, wenn eine gleich geeignete, aber mildere Massnahme für den angestrebten Erfolg ausreichen würde. Das Gebot der Erforderlichkeit einer Massnahme wird auch als Prinzip der Notwendigkeit, des geringstmöglichen Eingriffs, der Zweckangemessenheit oder als Übermassverbot bezeichnet (Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., N. 527 f.).
2.7.4 Laut Art. 8 Baureglement 2016 umfasst die Dorfzone Gebiete, die der gemischten baulichen Nutzung dienen und bezweckt die Erhaltung, Erneuerung und Pflege der vorhandenen Bausubstanz und der Freiräume. Neu-, An- und Umbauten sind sorgfältig in das Ortsbild einzuordnen. Laut Art. 39 Baureglement 2016 sind Bauten und Anlagen so zu gestalten, dass zusammen mit ihrer Umgebung eine gute Gesamtwirkung entsteht. Dabei sind insbesondere die topografische Einbettung und der Siedlungsrand zu berücksichtigen. Weitere Gestaltungsvorschriften sind in Art. 41 Baureglement 2016 mit Bezug auf die Einpassung in den Bestand, die Dachgestaltung, die Fassadengestaltung, die Materialisierung sowie die Fenstergestaltung festgelegt worden. Art. 8 und 39 ff. Baureglement 2016 eröffnen und verstärken somit der Gemeinde bei der Beurteilung eines Baugesuchs für die Dorfzone insbesondere auch im Hinblick auf die Einpassung in das Orts- und Landschaftsbild, die topografische Einbettung und die Berücksichtigung des Siedlungsrandes bereits einen erheblichen Beurteilungsspielraum. Die verfahrensbeteiligte Gemeinde legt nicht dar, inwiefern darüber hinaus auch noch die Zuweisung der Liegenschaft des Beschwerdeführers zu einer Zone mit Gestaltungsplanpflicht, die hier nur im Hinblick auf die Einpassung von Bauten und Anlagen ins Orts- und Landschaftsbild angeordnet werden darf, notwendig wäre. Auch im Hinblick auf die erhöhte Lage am Ortsrand besteht bereits jetzt eine gesetzlich verankerte, erhöhte Einpassungspflicht. Es ist daher nicht ersichtlich, weshalb darüber hinaus die Zuweisung der Liegenschaft des Beschwerdeführers zur Zone mit Gestaltungsplanpflicht noch notwendig wäre. Die Liegenschaft des Beschwerdeführers ist voll erschlossen. Mit der Zuweisung der Liegenschaft zur Dorfzone, welche von Seiten des Beschwerdeführers dem Grundsatz nach nicht bestritten wird, und den dadurch geltenden Art. 8 und 39 ff. Baureglement 2016 hat die verfahrensbeteiligte Gemeinde aber genügend Möglichkeiten, um auf die Gestaltung eines Bauprojekts Einfluss zu nehmen. Die Zuweisung der Liegenschaft des Beschwerdeführers zur Zone mit Gestaltungsplanpflicht muss daher schon mangels Geeignetheit aufgehoben werden.
2.8 2.8.1 Selbst wenn man aber noch die Geeignetheit bejahen würde, so müsste die Zuweisung der Liegenschaft Nr. XX zur Zone mit Gestaltungsplanpflicht spätestens bei der Verhältnismässigkeitsprüfung scheitern. Im Rahmen der Verhältnismässigkeit eines staatlichen Eingriffs in die durch die Eigentumsgarantie geschützten Rechte ist vor allem auch zu prüfen, ob der Zweck der Massnahme so wichtig ist, dass die mit den Eingriffen verbundenen Auswirkungen auf die Betroffenen in Kauf genommen werden müssen (Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., N. 2356).
2.8.2 Der von der hier angeordneten Planungsmassnahme betroffene Ortsteil der verfahrensbeteiligten Gemeinde ist im ISOS nicht verzeichnet. Hingegen steht in unmittelbarer Nachbarschaft zur Liegenschaft Nr. XX des Beschwerdeführers auf der Liegenschaft Nr. ZZ ein Wohnhaus, das im Hinweisinventar des Kantons Thurgau als wertvoll eingestuft ist. Wie die Fotos des Augenscheins belegen, kann aber im Übrigen die Umgebung der Liegenschaft Nr. XX nicht als besonders schützenswert im Sinne einer Erhaltung des Gesamtensembles bezeichnet werden, weil die hierfür vorhandenen Gebäude zu inhomogen sind. Moderne Bauten wechseln sich mit älteren Gebäuden ab. (…) Das soll nicht bedeuten, dass dem vom ARE formulierten Anliegen, wonach den Ortseingängen eine besondere Aufmerksamkeit zu schenken ist, nicht Rechnung getragen werden muss. Die aber bereits vorhandenen, strengen Vorschriften für die Dorfzone und die übrigen Gestaltungsvorschriften (Art. 39 ff. Baureglement 2016), welche den verfahrensbeteiligten Gemeinden einen erheblichen Einfluss in die Gestaltung eines Bauprojekts ermöglichen, müssen unter diesen Umständen genügen, da es vorliegend nicht etwa um die Herbeiführung einer Einheitlichkeit im Hinblick und in Übereinstimmung mit einem geschützten Ortsbild oder einer Vielzahl von geschützten bzw. in das Hinweisinventar aufgenommenen Bauten geht. Die verfahrensbeteiligte Gemeinde ist denn auch inkonsequent. Der Beschwerdeführer weist zu Recht darauf hin, dass weder nördlich der O-Strasse, wo in der zweiten Bautiefe noch freies Bauland vorhanden ist, noch am Westrand des betroffenen Ortsteils, wo im Süden der O-Strasse auf der Liegenschaft Nr. VV ebenfalls noch ein erhebliches Gebiet freien Baulandes vorhanden ist, diese Flächen der Zone mit Gestaltungsplanpflicht zugewiesen wurden. Zwar behauptete die verfahrensbeteiligte Gemeinde anlässlich des Augenscheins, auch auf der Liegenschaft Nr. VV (westlicher Ortseingang) sei eine Gestaltungsplanpflicht eingeführt worden, doch verwies der Vertreter des Beschwerdeführers zu Recht darauf, dass es dort nicht um eine Zone mit Gestaltungplanpflicht gehe, sondern dass die Eigentümer freiwillig einen Gestaltungsplan erstellt hätten, weshalb die Situationen nicht vergleichbar seien. Anlässlich dieses Augenscheins wies der Vertreter der verfahrensbeteiligten Gemeinde noch einmal auf die drei wesentlichen Elemente für die Zuteilung der Liegenschaft des Beschwerdeführers in Zone mit Gestaltungplanpflicht hin. Dies seien der Dorfeingang, die Lage in der Dorfzone sowie die erhöhte Lage. Es wurde aber bereits ausgeführt, dass gerade die Zuteilung der Liegenschaft zur Dorfzone der verfahrensbeteiligten Gemeinde erhebliche Einflussmöglichkeiten in die Gestaltung eines Bauprojekts eröffnen, weshalb eine planerische Notwendigkeit durch die Zuweisung der Liegenschaft in eine Zone mit Gestaltungplanpflicht nicht nachvollziehbar und nicht ersichtlich ist. Demgegenüber ist die Zuweisung der Liegenschaft zur Zone mit Gestaltungsplanpflicht für den Beschwerdeführer mit erheblichen rechtlichen und tatsächlichen Nachteilen verbunden wie etwa einen zusätzlichen Planungsaufwand, zusätzliche Kosten und insbesondere auch die Abhängigkeit von weiteren Grundeigentümern. Die Liegenschaft des Beschwerdeführers ist nicht ungewöhnlich gross und kann durchaus mit einem eigenständigen Bauprojekt nach Regelbauweise befriedigend überbaut werden. Die geltend gemachten öffentlichen Interessen vermögen die privaten Interessen des Beschwerdeführers an einer - im Rahmen der Regelbauweise - uneingeschränkten Überbauung seiner Liegenschaft jedenfalls nicht zu überwiegen. Die Beschwerde ist daher mit Bezug auf die erlassene Zone mit Gestaltungplanpflicht gutzuheissen und diese aufzuheben.
Entscheid des Verwaltungsgerichts VG.2017.89/E vom 18. April 2018