Bewilligungspflicht eines Pferde-Allwetterplatzes ausserhalb der Bauzone bei hobbymässiger Pferdehaltung; Bewilligungsvoraussetzungen
§ 98 PBG, Art. 22 Abs. 1 RPG, Art. 24 e RPG, Art. 34 b Abs. 3 RPV
1. Die Erstellung eines Allwetter- bzw. Reitplatzes in der Landschaftsschutzzone ist bewilligungspflichtig (E. 3).
2. Die Voraussetzungen für die Erteilung einer Ausnahmebewilligung nach Art. 24e RPG für die Erstellung eines Allwetterplatzes ausserhalb der Bauzone im Rahmen einer hobbymässigen Pferdehaltung sind nicht erfüllt, wenn die Pferde in einem Gebäude gehalten werden, das in der Bauzone liegt, während sich der strittige Allwetterplatz in der Nichtbauzone befindet (E. 4). Auch aus der Tierschutzgesetzgebung lässt sich kein Anspruch auf Erstellung des Allwetterplatzes ableiten (E. 6.4).
A und B sind Eigentümer der Liegenschaft Nr. XX in der Politischen Gemeinde C. Das Grundstück befindet sich in der Landschaftsschutzzone (LS). Unmittelbar östlich davon grenzt die Liegenschaft Nr. YY (im Eigentum von B), die sich ihrerseits in der Weilerzone (WZ) befindet und von der Ortsbildschutzzone überlagert ist. Dieses Grundstück ist mit einem älteren Wohnhaus mit Oekonomieteil, in welchem sich ein Pferdestall befindet, überbaut. A und B reichten im Jahr 2016 ein Baugesuch für die Erstellung eines Allwetterauslaufs auf der Liegenschaft Nr. XX ein, welches in der Folge jedoch wieder zurückgezogen wurde. In der Folge wurde der Allwetterplatz mit einer Fläche von ca. 350 m2 im östlichen Bereich der Liegenschaft Nr. XX von A und B ohne Bewilligung erstellt. Auf entsprechende Aufforderung der Politischen Gemeinde C vom 9. Mai 2017 hin reichte B am 8. Juni 2017 ein nachträgliches Baugesuch für den Allwetterplatz ein. Am 30. August 2017 verweigerte das ARE die Erteilung einer nachträglichen (Ausnahme-)Bewilligung. Mit Entscheid vom 11. September 2017 verweigerte auch die Politische Gemeinde C die Erteilung einer nachträglichen Baubewilligung für den Allwetterplatz; dieser sei bis zum 20. Dezember 2017 vollständig zurückzubauen. Einen dagegen von A und B erhobenen Rekurs wies das DBU mit Entscheid vom 8. März 2018 ab. A und B reichten dagegen Beschwerde ein, welche das Verwaltungsgericht ebenfalls abweist.
Aus den Erwägungen: 3. 3.1 Als erstes ist auf die Frage der Bewilligungspflicht des strittigen Allwetterplatzes einzugehen.
3.2 Gemäss Art. 22 Abs. 1 RPG dürfen Bauten und Anlagen nur mit behördlicher Bewilligung errichtet oder geändert werden. Bauten und Anlagen im Sinne dieser Bestimmung sind künstlich geschaffene und auf Dauer angelegte Einrichtungen, die in fester Beziehung zum Erdboden stehen und geeignet sind, die Vorstellung über die Nutzungsordnung zu beeinflussen, sei es, dass sie den Raum äusserlich erheblich verändern, die Erschliessung belasten oder die Umwelt beeinträchtigen (BGE 139 II 134 E. 5.2). Auf kantonaler Ebene schreibt § 98 PBG die Bewilligungspflicht für Bauten und Anlagen vor, ergänzt mit einer - beispielhaften, nicht abschliessenden - Aufzählung. Massstab dafür, ob eine bauliche Massnahme erheblich genug ist, um sie dem Baubewilligungsverfahren zu unterwerfen, ist die Frage, ob mit der Realisierung der Baute oder Anlage im Allgemeinen, nach dem gewöhnlichen Lauf der Dinge, so wichtige räumliche Folgen verbunden sind, dass ein Interesse der Öffentlichkeit oder der Nachbarn an einer vorgängigen Kontrolle besteht. Die Baubewilligungspflicht soll es mithin der Behörde ermöglichen, das Bauprojekt in Bezug auf seine räumlichen Folgen vor seiner Ausführung auf die Übereinstimmung mit der raumplanerischen Nutzungsordnung und der übrigen einschlägigen Gesetzgebung zu überprüfen (vgl. TVR 2013 Nr. 21, E. 2.2, und TVR 2015 Nr. 11, E. 2.2, je mit weiteren Hinweisen, so namentlich auf BGE 139 II 134 E. 5.2 und BGE 123 II 256 E. 3, vgl. auch Urteil des Bundesgerichts 1C_161/2017 vom 4. September 2017 E. 3.3.1). Nicht bewilligungspflichtig sind bauliche Kleinvorhaben, die zum einen nur ein geringes Ausmass und zum andern weder öffentliche noch nachbarliche Interessen tangieren. Dazu zählen etwa geringfügige bauliche Veränderungen im Innern von Gebäuden, für kurze Zeit aufgestellte Fahrnisbauten (wie z.B. Zelte), Gehege für Kleintiere, kleine Gartenteiche, kleinere Fahrradunterstände und andere Anlagen, die keine nennenswerten Einflüsse auf Raum, Erschliessung und Umwelt bewirken. Letztlich hängt die Frage der Bewilligungspflicht allerdings nicht nur vom Vorhaben selbst, sondern auch von der Art und Empfindlichkeit der Umgebung ab, in welcher das Vorhaben verwirklicht werden soll (vgl. TVR 2015 Nr. 11, E. 2.2, mit weiteren Beispielen und Hinweisen auf die Rechtsprechung).
3.3 Für die Erstellung des strittigen Allwetterplatzes für Pferde musste das bestehende Gelände im südwestlichen Bereich abgetragen und im nordwestlichen Bereich aufgeschüttet werden. Die Beschwerdeführer machen geltend, dass die Abtragung in der Mitte des Platzes „maximal 30 cm“ betragen habe und dass am Rand „maximal 40 cm“ habe aufgeschüttet werden müssen. Ebenfalls zu berücksichtigen ist jedoch, dass auf der gesamten Fläche zumindest die Humusschicht abzutragen war und der Platz alsdann mit einer 25 cm hohen Schotterschicht, einem 4 cm dicken Ecoraster mit Split und zusätzlich mit einer 20 cm starken Sandschicht mit Lerchenholzabschluss entlang des Platzrandes erstellt wurde. Wie das Verwaltungsgericht anlässlich des Augenscheins vom 4. Juli 2018 feststellen konnte, umfasst der strittige Platz eine Fläche von ca. 350 m2. Die Erstellung dieses Platzes stellt damit keinen nur geringfügigen Eingriff in das bestehende Gelände dar. Auch wenn der Platz von der nördlich/nordwestlich verlaufenden Kantonsstrasse kaum bzw. nur beschränkt einsehbar ist, so ist er von erhöhten Standorten südwestlich der Liegenschaft Nr. XX sehr gut sichtbar, zumal er sich nicht zuletzt aufgrund des angebrachten Sandbelages optisch deutlich vom angrenzenden Wiesland abhebt (…). Entgegen der Darstellung der Beschwerdeführer wird der Allwetterplatz „von aussen“ durchaus wahrgenommen, was auch für die hölzerne Umrandung und die (grundsätzlich nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens bildende) Einzäunung gilt. (…) Die verfahrensbeteiligte Gemeinde und die Vorinstanz haben im Rahmen einer Gesamtwürdigung der Situation zu Recht die Bewilligungspflicht des strittigen Allwetterplatzes bejaht. 4. 4.1 Der Allwetterplatz ist unbestrittenermassen in der Landschaftsschutzzone nicht zonenkonform (…). Strittig und zu prüfen ist, ob die Voraussetzungen für die Erteilung einer (nachträglichen) Ausnahmebewilligung für den Allwetterplatz gegeben sind.
4.2 Im Vordergrund steht Art. 24e RPG, der weitgehend dem bisherigen, per 1. Mai 2014 aufgehobenen Art. 24d Abs. 1bis aRPG entspricht.
4.2.1 Nach Art. 24e Abs. 1 RPG werden bauliche Massnahmen bewilligt in unbewohnten Gebäuden oder Gebäudeteilen, die in ihrer Substanz erhalten sind, wenn sie Bewohnern oder Bewohnerinnen einer nahe gelegenen Wohnbaute zur hobbymässigen Tierhaltung dienen und eine tierfreundliche Haltung gewährleisten. Nach Abs. 2 dieser Bestimmung werden neue Aussenanlagen im Rahmen von Art. 24e Abs. 1 RPG bewilligt, soweit sie für eine tiergerechte Haltung notwendig sind. Im Interesse einer tierfreundlichen Haltung können solche Anlagen grösser als die gesetzlichen Mindestmasse dimensioniert werden, soweit dies mit den wichtigen Anliegen der Raumplanung vereinbar ist und die Anlage reversibel erstellt wird. Art. 24e Abs. 3 RPG bestimmt, dass die Aussenanlagen für die hobbymässige Beschäftigung mit den Tieren genutzt werden können, soweit damit keine baulichen Änderungen verbunden sind und keine neuen Auswirkungen auf Raum und Umwelt entstehen. Laut Abs. 4 von Art. 24e RPG werden Einzäunungen, die der Beweidung dienen und nicht mit nachteiligen Auswirkungen auf die Landschaft verbunden sind, auch dann bewilligt, wenn die Tiere in der Bauzone gehalten werden. Bewilligungen nach Art. 24e RPG dürfen sodann nur erteilt werden, wenn die Voraussetzungen von Art. 24d Abs. 2 RPG erfüllt sind. Gemäss Art. 24e Abs. 6 RPG regelt der Bundesrat die Einzelheiten. Er legt namentlich fest, in welchem Verhältnis die Änderungsmöglichkeiten nach diesem Artikel zu denjenigen nach Art. 24c und nach Art. 24d Abs. 1 stehen.
4.2.2 Nach Art. 22b Abs. 5 RPV gelten als Aussenanlagen (im Sinne von Art. 24e Abs. 2 und 3 RPG) Anlagen, die für eine tiergerechte Haltung notwendig und weder überdacht noch umwandet sind, namentlich Allwetterausläufe, Mistlager oder Zäune. Nicht darunter fallen insbesondere (lit. a) Anlagen, die ausschliesslich der hobbymässigen Beschäftigung mit den Tieren dienen, wie Reit- oder Übungsplätze, sowie (lit. b) Weideunterstände. Der Allwetterauslauf darf gemäss Art. 42b Abs. 6 RPV nur aus zwingenden Gründen abgesetzt vom Stall errichtet werden. Sodann bestimmt Art. 34b Abs. 3 lit. b RPV dass das für den täglichen Auslauf wettertauglich eingerichtete Gehege nach Art. 2 Abs. 3 lit. f TSV folgende Voraussetzungen erfüllen muss: Der Allwetterauslauf muss unmittelbar an den Stall angrenzen; wo dies nicht möglich ist, dient ein allfälliger Platz für die Nutzung der Pferde zugleich als Allwetterauslauf; verlangt die Anzahl Pferde eine zusätzliche Auslauffläche, so darf diese vom Stall abgesetzt sein (lit. a); soweit der Allwetterauslauf die Mindestfläche gemäss Tierschutzgesetzgebung überschreitet, muss die Bodenbefestigung ohne grossen Aufwand wieder entfernt werden können; der Allwetterauslauf darf jedoch die empfohlene Fläche gemäss Tierschutzgesetzgebung nicht überschreiten (lit. b).
4.3 Im vorliegenden Fall werden die vier Pferde der Beschwerdeführer im Gebäude auf der Liegenschaft Nr. YY gehalten, welche sich vollumfänglich in der Weilerzone (WZ), das heisst in der Bauzone, befindet. Auch der bereits bestehende, weitgehend mit Beton befestigte Auslauf der Pferde, der unmittelbar an den Stall bzw. an das Ausgangstor angrenzt, befindet sich noch vollumfänglich in der Weilerzone. Der streitbetroffene Allwetterplatz selbst befindet sich - abgesetzt vom Stallgebäude - vollumfänglich auf der Liegenschaft Nr. XX bzw. in der Landschaftsschutzzone und damit nicht in der Bauzone. Strittig ist vorliegend die Auslegung und Anwendbarkeit von Art. 24e Abs. 2 Satz 1 RPG. Gemäss dieser Bestimmung werden neue Aussenanlagen, wie der streitbetroffene Allwetterplatz, im Rahmen von Art. 24e Abs. 1 RPG bewilligt, soweit sie für eine tiergerechte Haltung notwendig sind. Gemäss Art. 24e Abs. 1 RPG werden bauliche Massnahmen bewilligt in unbewohnten Gebäuden oder Gebäudeteilen, die in ihrer Substanz erhalten sind, wenn sie Bewohnern oder Bewohnerinnen einer nahegelegenen Wohnbaute zur hobbymässigen Tierhaltung dienen und eine tierfreundliche Haltung gewährleisten. Art. 24e Abs. 1 und Art. 24e Abs. 2 Satz 1 RPG entsprechen, wie erwähnt, im Wesentlichen der früheren Bestimmung von Art. 24d Abs. 1bis aRPG. Zu dieser Bestimmung wiederum führte das Bundesgericht in seinem Entscheid 1C_122/2009 vom 21. Januar 2010 in E. 5.6 Folgendes aus:
„Für sich allein gelesen könnte der zweite Satz von Art. 24d Abs. 1bis RPG („Neue Aussenanlagen können zugelassen werden, soweit sie für eine tiergerechte Haltung notwendig sind“) so verstanden werden, dass Aussenanlagen unabhängig vom Bestand vorbestehender Bauten oder Anlagen ausserhalb der Bauzone bewilligungsfähig wären. Die Vorschrift könnte so interpretiert werden, dass Aussenanlagen auf landwirtschaftlichem Gebiet zuzulassen sind, wenn damit eine von den Bewohnern einer nahegelegenen Wohnbaute betriebene Hobbytierhaltung verbunden ist. Mit dem Gesetzeszweck von Art. 24d Abs. 1 bis RPG steht diese Schlussfolgerung aber nicht im Einklang. Die Teilrevision des Raumplanungsgesetzes im Jahr 2007 erfolgte in erster Linie aus agrarpolitischen Gründen. Es ging darum, dem anhaltenden Strukturwandel in der Landwirtschaft verstärkt Rechnung zu tragen. Wie sich aus der Botschaft des Bundesrates vom 2. Dezember 2005 zu einer Teilrevision des Raumplanungsgesetzes ergibt, ging es bei der Schaffung von Art. 24d RPG darum, künftig eine verbesserte Nutzung bestehender, für die Landwirtschaft nicht mehr benötigter Gebäude zu ermöglichen, sei dies für das nichtlandwirtschaftliche Wohnen (Abs. 1), sei dies für hobbymässige und artgerechte Tierhaltung (Abs. 1bis) (BBl 2005 S. 7098). In diesem Rahmen macht es Sinn, dass der Gesetzgeber auch neue Aussenanlagen zugelassen hat, ansonsten die Umnutzung von Gebäuden zugunsten einer artgerechten Tierhaltung unter Umständen illusorisch wäre (….). Eine gegenteilige Auslegung von Art. 24d Abs. 1bis RPG in dem Sinne, dass neue Aussenanlagen unabhängig von der Umnutzung eines landwirtschaftlich nicht mehr benötigten Gebäudes zuzulassen wären, würde zu einer vom Gesetzgeber nicht gewollten Verwischung von Bau- und Nichtbauzonen und in der Folge zu einer Verteuerung des ausserhalb der Bauzone gelegenen, an dieselbe angrenzenden landwirtschaftlich genutzten Bodens führen. Dies würde sich für alle bodenbewirtschaftenden Tätigkeiten im Wettbewerb letztendlich nachteilig auswirken, was nicht Sinn von Art. 24d Abs. 1bis RPG sein kann. Aussenanlagen können demnach nur zulässig sein, wenn mit ihnen eine Nutzung eines vorbestehenden Gebäudes einhergeht.“ (Urteil des Bundesgerichts 1C_122/2009 vom 21. Januar 2010 E. 5.6 mit weiteren Hinweisen).
Das Bundesgericht erachtete in jenem Fall das Bundesrecht als durch das Verwaltungsgericht des Kantons Solothurn verletzt, indem dieses die Voraussetzungen einer Ausnahmebewilligung nach Art. 24d Abs. 1bis aRPG für die nachträgliche Bewilligung einer Pferdeweide bzw. einer Einzäunung in der Landwirtschaftszone als erfüllt betrachtet habe, obwohl damit nicht auch eine Nutzung nicht mehr benötigter landwirtschaftlicher Gebäude verbunden sei.
4.4 Im Nachgang zu diesem Urteil wurde mit der RPG-Teilrevision vom 22. März 2013 die Spezialbestimmung von Art. 24e Abs. 4 RPG eingeführt, wonach Einzäunungen, die der Beweidung dienen und nicht mit nachteiligen Auswirkungen auf die Landschaft verbunden sind, auch dann bewilligt werden können, wenn die Tiere in der Bauzone gehalten werden (vgl. hierzu auch Kehrli, Der Begriff der Landwirtschaft im Raumplanungsrecht des Bundes, Zürich/Basel/Genf 2015, Seite 288 f.). Eine entsprechende Bestimmung wurde jedoch für Allwetter- bzw. Reitplätze mit der RPG-Teilrevision nicht eingeführt. Dies führt im Ergebnis dazu, dass Aussenanlagen nicht in der Landwirtschaftszone (bzw. Nichtbauzone) stehen dürfen, wenn der dazugehörige Stall für die hobbymässig gehaltenen Tiere in der Bauzone liegt. Davon ausgenommen sind lediglich Weidezäune, die sich in ihrem Erscheinungsbild nicht nachteilig auf die Landschaft auswirken (Art. 24e Abs. 4 RPG; vgl. Muggli, in: Aemisegger/ Moor/Ruch/Tschannen [Hrsg.], Praxiskommentar RPG: Bauen ausserhalb der Bauzone, Zürich/Basel/Genf 2017, Art. 24e N. 21). Auch in der im Jahr 2015 aktualisierten Wegleitung des Bundesamtes für Raumentwicklung („Wegleitung Pferd und Raumplanung“, aktualisierte Version 2015, abrufbar unter https://www.are.admin.ch/ are/de/home/medien-und-publikationen/publikationen/raumplanungsrecht/wegleitung --pferd-und-raumplanung-.html) wird auf S. 15 unten, unter Ziff. 1.4, Abs. 4, festgehalten, dass es nicht zulässig sei, Aussenanlagen (z.B. Allwetterausläufe) in der angrenzenden Landwirtschaftszone zu errichten, wenn die Tiere in der Bauzone gehalten werden.
4.5 Von eben dieser Situation ist vorliegend auszugehen. Die vier Pferde der Beschwerdeführer werden im Gebäude in der Weilerzone, das heisst in der Bauzone, gehalten. Der strittige Allwetterplatz liegt dagegen in der Nichtbauzone. Die bundesgerichtliche Rechtsprechung gemäss dem angeführten Entscheid (Urteil 1C_122/2009 vom 21. Januar 2010 E. 5.6) ist entgegen der Auffassung der Beschwerdeführer für den vorliegenden Fall durchaus einschlägig. Beim strittigen Allwetterplatz handelt es sich nicht um eine Einzäunung im Sinne von Art. 24e Abs. 4 RPG, sondern um eine klar nicht unter diese Ausnahmebestimmung fallende Aussenanlage. Die Voraussetzungen für die Erteilung einer Ausnahmebewilligung für den strittigen Allwetterplatz nach Art. 24e Abs. 2 RPG sind somit nicht erfüllt.
4.6 Daran ändern auch die Vorbringen der Beschwerdeführer nichts. Insbesondere ist das Bundesgericht auf die agrarpolitischen Interessen und Hintergründe im erwähnten Entscheid 1C_122/2009 vom 21. Januar 2010 eingegangen. Im Vordergrund steht die Vermeidung einer Verwischung von Bau- und Nichtbauzonen durch die zonenwidrige Nutzung von in der Nichtbauzone gelegenen Bodens. Dieser Zielsetzung würde die (nachträgliche) Bewilligung des strittigen Allwetterplatzes entgegenstehen. Unmassgeblich ist ebenfalls, dass das Wohnhaus mit Stall und Scheune der Beschwerdeführer auf der Liegenschaft Nr. YY früher landwirtschaftlich genutzt worden war. Massgebend sind die aktuellen Verhältnisse. Das Gebäude, in welchem die Pferde der Beschwerdeführer gehalten werden, befindet sich in der Bauzone. Aufgrund der dargestellten bundesgerichtlichen Rechtsprechung wurde die Erteilung einer Ausnahmebewilligung nach Art. 24e Abs. 2 RPG somit zu Recht verweigert.
6.4 Mit Bezug auf die tierschutzrechtlichen Vorgaben für das Halten von Pferden hielt die Vorinstanz im angefochtenen Rekursentscheid fest, dass gemäss Tabelle 7 Anhang 1 TSchV die permanent vom Stall aus zugängliche Auslauffläche pro Pferd 24 m2 zu betragen habe (bei einer Widerristhöhe von über 162 cm). Bei vier Pferden wäre damit eine Mindestfläche von 96 m2 erforderlich. Gemäss Darstellung der Beschwerdeführer soll die Hoffläche rund 90 m2 betragen. Zu Recht stellte die Vorinstanz (…) fest, dass auf der Liegenschaft Nr. YY ausreichend verfügbare Fläche vorhanden ist, um einen derartigen Auslauf zu erstellen bzw. den bestehenden Auslauf entsprechend (…) um 6 m2 zu erweitern. Die TSchV unterscheidet zwischen der notwendigen Mindestfläche und der empfohlenen Fläche. Für eine tiergerechte Haltung sind gemäss Bundesgericht nur Aussenanlagen mit der nach der Tierschutzgesetzgebung erforderlichen Mindestfläche notwendig. Ein Anspruch auf die tierschutzrechtlich „empfohlenen“ Flächenmasse für Aussenanlagen besteht jedoch nicht (Muggli, a.a.O., Art. 24e N. 17 mit Verweis auf das Urteil des Bundesgerichts 1C_179/2013 vom 15. August 2013 E. 4). Damit vermögen die Beschwerdeführer auch aus der Tierschutzgesetzgebung keine Berechtigung für die Erstellung und die Beibehaltung des strittigen Allwetterplatzes abzuleiten.
6.5 (…)
Entscheid des Verwaltungsgerichts VG.2018.35/E vom 12. September 2018