Kostenvorschuss im Rekursverfahren
§ 55 KV, § 14 VGG, § 76 Abs. 1 VRG, § 78 Abs. 2 VRG, § 79 VRG
1. § 79 VRG stellt eine genügende gesetzliche Grundlage für den von der Personalrekurskommission einverlangten Kostenvorschuss dar.
2. Dem Einverlangen eines Kostenvorschusses steht auch nicht entgegen, dass die Personalrekurskommission vor August 2016 für Rekursverfahren, soweit diese den Streitwert von Fr. 30‘000.-- nicht erreichten, regelmässig keine Gebühren erhoben hatte. Die bisherige Praxis entbehrte einer gesetzlichen Grundlage und war unrechtmässig. Die Anpassung einer bisherigen widerrechtlichen Praxis an die gesetzgeberischen Vorgaben stellt einen gewichtigen Grund für eine Praxisänderung dar.
B war ab 1. August 2017 in einem bis 31. Juli 2018 befristeten Arbeitsverhältnis bei der Primarschulgemeinde M als Kindergärtnerin angestellt. Am 21. Juli 2017 kündigte die Primarschulgemeinde das Arbeitsverhältnis per 30. September 2017. B rekurrierte am 7. August 2017 gegen die Kündigung. Mit Verfügung vom 16. August 2017 forderte die Präsidentin der Personalrekurskommission B auf, einen Kostenvorschuss von Fr. 500.-- zu bezahlen. Gegen diesen Entscheid gelangte B ans Verwaltungsgericht. Dieses weist die Beschwerde ab.
Aus den Erwägungen: 2. 2.1 Das Verwaltungsgericht hat an einer Plenarsitzung vom 17. August 2016 die vorinstanzliche Praxis, bis zu einem Streitwert von Fr. 30‘000.-- keine Verfahrensgebühren zu erheben, erörtert. Gestützt auf einen entsprechenden Beschluss dieser Plenarsitzung hat das Verwaltungsgericht mit Schreiben vom 23. August 2016 die Vorinstanz aufgefordert, inskünftig in allen Verfahren und somit auch bei Vorliegen eines Streitwertes bis zu Fr. 30‘000.-- im Rahmen von § 14 Abs. 2 VGG Gebühren zu erheben. Das Verwaltungsgericht stützte sich dabei auf § 55 KV, wonach die Aufsicht über die Verwaltungsrechtspflege ausserhalb der Verwaltung durch das Verwaltungsgericht ausgeübt wird. Die Vorinstanz passte ihre Praxis in der Folge unbestrittenermassen an. Zu prüfen ist die Rechtmässigkeit dieser Praxisänderung.
2.2 Gemäss § 76 Abs. 1 VRG sind für Amtshandlungen der Behörden die vorgeschriebenen Gebühren zu entrichten und die anfallenden Barauslagen zu ersetzen. § 14 VGG regelt die für die externe Verwaltungsrechtspflege zu erhebenden Gebühren und zwar in Absatz 1 für das Verwaltungsgericht und in Absatz 2 (unter anderem) für die übrigen verwaltungsexternen Verwaltungsrechtspflegeorgane, wozu auch die Vorinstanz gehört. Gemäss § 14 Abs. 2 VGG hat die Vorinstanz für ihre Entscheide Gebühren in Höhe von Fr. 100.-- bis Fr. 2‘000.-- zu erheben. Diesen Regelungen liegt der Gedanke zugrunde, dass, wer die Justiz in Anspruch nimmt, zumindest einen angemessenen Teil der von ihm verursachten Kosten mittragen soll, was dem Gedanken des Verursacherprinzips entspricht (vgl. Fedi/Meyer/Müller, Kommentar zum Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege des Kantons Thurgau, Basel 2014, § 76 N. 2). Dass die Vorinstanz entgegen der Bestimmung von § 76 Abs. 1 VRG für ihre Tätigkeit bis zu einem Streitwert von Fr. 30‘000.-- keine Gebühren erheben solle, lässt sich weder dem VRG noch der VGG noch anderen Bestimmungen entnehmen. § 78 Abs. 2 VRG sieht zwar vor, dass dann, wenn es die Umstände rechtfertigen, auf die Erhebung amtlicher Kosten verzichtet werden kann. Dabei handelt es sich aber um eine Ausnahmebestimmung, welche ein Absehen vom Grundsatz der Gebührenerhebung nur dann ermöglichen soll, wenn ausserordentliche Umstände dies rechtfertigen. Dass bei der Beschwerdeführerin besondere Umstände in diesem Sinne vorliegen würden, welche einen ausnahmsweisen Verzicht auf die Kostenerhebung rechtfertigen würden, macht sie nicht geltend. Solche Gründe sind auch nicht auszumachen. Erst recht kann die Ausnahmebestimmung von § 78 Abs. 2 VRG keine generelle Kostenfreiheit rechtfertigen. Die Vorinstanz ist daher zu Recht von einem gebührenpflichtigen Verfahren ausgegangen.
2.3 Gemäss § 79 Abs. 1 VRG kann die Behörde einen Kostenvorschuss verlangen. § 79 VRG stellt fraglos eine genügende gesetzliche Grundlage für den von der Vorinstanz einverlangten Kostenvorschuss dar. Dies zumal - wie erwähnt - die Voraussetzungen für ein ausnahmsweises Absehen von der Kostenpflicht nicht gegeben sind, so dass auch die Erhebung des Kostenvorschusses sachgerecht ist. Mit Blick auf den Kostenrahmen von Fr. 100.-- bis Fr. 2‘000.-- (dazu E. 2.1 vorstehend) ist der Vorschuss in Höhe von Fr. 500.-- auch keineswegs übersetzt. Der einverlangte Vorschuss ist daher nicht zu beanstanden.
3. Entgegen der von der Beschwerdeführerin vertretenen Auffassung steht der Erhebung von Verfahrenskosten bzw. dem Einverlangen eines Kostenvorschusses von Fr. 500.-- auch nicht entgegen, dass die Vorinstanz vor August 2016 für Rekursverfahren, soweit diese den Streitwert von Fr. 30‘000.-- nicht erreichten, regelmässig keine Gebühren erhoben hatte.
3.1 Zwar verlangen das Gleichheitsprinzip und der Grundsatz der Gleichbehandlung grundsätzlich, dass an einer Praxis festgehalten wird. Sie stehen einer Praxisänderung aber nicht entgegen, wenn diese auf sachlichen Gründen beruht. Eine Abweichung von der bisherigen Praxis muss sich auf ernsthafte Gründe stützen können, die umso gewichtiger sein müssen, je länger die bisherige Rechtsanwendung als zutreffend erachtet worden ist (vgl. Urteil des Bundesgerichts 1C_169/2016 vom 18. August 2016 E. 2.5 mit Hinweisen). Eine Praxisänderung lässt sich grundsätzlich begründen, wenn die neue Lösung besserer Erkenntnis des Gesetzeszwecks entspricht (BGE 140 V 538 E. 4.5 unter Verweis auf BGE 138 III 359 E. 6.1 mit weiteren Hinweisen).
3.2 Gemäss dem in der Verfassung verankerten Legalitätsprinzip (Art. 5 Abs. 1 BV bzw. § 2 Abs. 2 KV) hat sich der Staat bei seinen Handlungen auf das Gesetz abzustützen. Wie die oben unter E. 2 dargelegten Rechtsgrundlagen deutlich machen, verlangen diese - unter Vorbehalt eines unbestrittenermassen nicht vorliegenden Ausnahmetatbestands - dass die Vorinstanz von der rekursführenden Partei im Falle des Unterliegens (§ 77 VRG) Verfahrenskosten erhebt, welche durch das Einverlangen eines Vorschusses sichergestellt werden dürfen. Für eine andere Vorgehensweise - insbesondere für ein kostenloses Verfahren, wie es die Beschwerdeführerin verlangt - findet sich im Gesetz wie auch in § 14 Abs. 2 VGG keine Grundlage. Das anwendbare kantonale Verfahrensrecht kennt keine dem Zivilprozess nachgebildete Bestimmung, wonach in Streitigkeiten aus dem Arbeitsverhältnis bis zu einem Streitwert von Fr. 30‘000.-- keine Gerichtskosten zu erheben sind (vgl. demgegenüber Art. 114 lit. c ZPO).
3.3 Die frühere Praxis der Vorinstanz, bei einem Streitwert bis Fr. 30‘000.-- regelmässig keine Verfahrenskosten zu erheben und entsprechend auch keine Vorschussleistungen einzuziehen, entbehrte also einer gesetzlichen Grundlage und war unrechtmässig. Sie stimmte auch nicht mit der steten Praxis des Verwaltungsgerichts überein, das in allen personalrechtlichen Verfahren Verfahrenskosten erhob und Kostenvorschüsse verlangte, sofern nicht die Voraussetzungen der unentgeltlichen Prozessführung erfüllt oder allenfalls andere besondere Umstände im Sinne von § 78 Abs. 2 VRG gegeben waren. Die Anpassung einer bisherigen widerrechtlichen Praxis an die gesetzgeberischen Vorgaben stellt zweifelsohne einen gewichtigen Grund für eine Praxisänderung dar. Unter diesen Umständen drängte sich eine Änderung der Rechtsprechung auf. Die neue Praxis entspricht dem gesetzgeberischen Willen, wonach das Verfahren vor der Vorinstanz nicht kostenlos sein soll und für dieses auch Vorschussleistungen erhoben werden dürfen. Indem von der Beschwerdeführerin ein Kostenvorschuss von Fr. 500.-- verlangt wird, wird dem Gesetzeszweck nun Rechnung getragen, wohingegen dies unter der alten, nicht rechtmässigen Praxis nicht der Fall war. Damit ist die Praxisänderung der Vorinstanz gerechtfertigt und zulässig. Die Anwendung der gesetzlichen Bestimmungen hat vor einer bisherigen falschen Praxis Vorrang.
3.4 Soweit die Beschwerdeführerin eine Ungleichbehandlung gegenüber den Parteien in früher anhängig gemachter Rekursverfahren geltend macht, ist diese durch die wie dargelegt unter den gegebenen Umständen zulässige und gebotene Praxisänderung gerechtfertigt. Es liegt auch keine unzulässige, sachlich nicht zu rechtfertigende Ungleichbehandlung gegenüber den Parteien eines arbeitsrechtlichen Zivilprozesses vor. Ein privatrechtliches Arbeitsverhältnis und ein öffentlich-rechtliches Dienstverhältnis weisen grundlegende Unterschiede auf, die sich auch in verfahrensrechtlicher Hinsicht auswirken. So befreit Art. 114 lit. c ZPO die Parteien eines Arbeitsprozesses zwar bis zu einem Streitwert von Fr. 30‘000.-- von der Leistung von Gerichtskosten, nicht aber von der im Falle des Unterliegens drohenden Pflicht zur Zahlung einer Parteientschädigung an die Gegenseite. Demgegenüber besteht für Personen, die in einem öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnis stehen im Rechtsmittelverfahren und somit auch vor der Vorinstanz insofern ein erheblich geringeres Kostenrisiko, als dem Gemeinwesen gemäss § 80 Abs. 4 VRG in der Regel keine Parteientschädigung zugesprochen wird. Die Beschwerdeführerin hätte bei einem Unterliegen lediglich die Verfahrensgebühren zu bezahlen.
3.5 Die Praxisänderung ist für die Beschwerdeführerin auch nicht mit einer besonderen Härte verbunden. Eine finanzielle Not, welche die Beschwerdeführerin an der Leistung des einverlangten Vorschusses hindern würde, wird von ihr nicht geltend gemacht. Wenn eine solche vorläge, hätte die Beschwerdeführerin zudem ein Gesuch um unentgeltliche Prozessführung einreichen können und wäre - bei entsprechender Bedürftigkeit - von der Leistung des Kostenvorschusses befreit worden (vgl. § 81 VRG). Wenn die Beschwerdeführerin in Kenntnis der vorinstanzlichen Praxisänderung keinen Rekurs hätte erheben wollen, wäre es ihr zudem offen gestanden, diesen ohne Nachteile zurückzuziehen, zumal sie den Rekurs noch ohne Beizug eines Rechtsvertreters und damit verbundener Kostenfolge verfasst hatte.
Entscheid des Verwaltungsgerichts VG.2017.132/E vom 17. Januar 2018
Das Bundesgericht ist auf eine dagegen erhobene Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten mit Urteil 8C_262/2018 vom 6. April 2018 nicht eingetreten.