Konkubinatsbeitrag bei Berechnung des Unterstützungsbedarfs, Anwendbarkeit der SKOS-Richtlinien
§ 8 SHG, § 2 a Abs. 1 SHV
1. Zur Ermittlung des Konkubinatsbeitrags bei der Berechnung des Unterstützungsbedarfs sind die SKOS-Richtlinien anzuwenden. Gemäss Ziff. F.5.3 und Ziff. H.10 der SKOS-Richtlinien bildet für die Bemessung des Konkubinatsbeitrags das erweiterte SKOS-Budget nach Ziff. H.10 der SKOS-Richtlinien die Grundlage (E. 2).
2. Bei der Berechnung des Konkubinatsbeitrags sind Ergänzungleistungen des (sozialhilferechtlich) nicht unterstützten Konkubinatspartners im Rahmen des erweiterten SKOS-Budgets voll anzurechnen (E. 3).
3. Bei der Anrechnung des Einkommens des Konkubinatspartners handelt es sich nicht um freiwillige Leistungen Dritter, sondern um eine aus Rechtsgleichheitsgründen bei der Berechnung des Konkubinatsbeitrags einzuberechnende Leistung Dritter (E. 4).
D und C wohnen im Konkubinat in einer Wohnung in O. D ersuchte die Gemeinde O um Sozialhilfeunterstützung. Unter Einbezug von Einkommen und Vermögen der nicht unterstützten C entschied die Gemeinde O, D werde in Anlehnung an die SKOS-Richtlinien und die Bestimmungen der Fürsorgebehörde O ab 1. September 2016 gemäss Budget in der Höhe von monatlich Fr. 158.70 exklusive Gesundheitskosten unterstützt. Einen hiergegen erhobenen Rekurs wies das DFS ab. D und C erhoben dagegen Beschwerde beim Verwaltungsgericht, welche teilweise gutgeheissen wird.
Aus den Erwägungen: 2. 2.1 Die Beschwerdeführer bestreiten nicht, dass sie in einem stabilen Konkubinat im Sinne von Ziff. F.5.3 der SKOS-Richtlinien leben. Zu prüfen ist, ob und inwiefern dies im Hinblick auf die Berechnung des Unterstützungsbedarfs des Beschwerdeführers einen Einfluss hat.
2.2 Die Vorinstanz führte hierzu (…) aus, die SKOS-Richtlinien sähen für den nicht unterstützten Partner ein erweitertes SKOS-Budget vor. Dies führe jedoch zu einer Besserstellung von Konkubinatspaaren gegenüber Ehepaaren, was sich nicht rechtfertigen lasse und über die Sicherung des Existenzminimums hinausgehen würde. Auf die Berücksichtigung eines erweiterten Budgets des Konkubinatspartners sei daher bei Vorliegen eines stabilen Konkubinats zu verzichten.
2.3 Dem halten die Beschwerdeführer entgegen, gemäss den SKOS-Richtlinien sei für den Fall, dass nur ein Partner unterstützt werde, das Einkommen und Vermögen des nicht unterstützten Partners mittels des sogenannten erweiterten SKOS-Budgets angemessen zu berücksichtigen. Die verfahrensbeteiligte Gemeinde habe die Beschwerdeführer aber so behandelt, wie wenn sie verheiratet wären, also als Unterstützungseinheit. Damit seien die SKOS-Richtlinien missachtet worden. Die Besserstellung von Konkubinatspaaren, bei welchen nur ein Partner unterstützt werde, sei aber beabsichtigt. Zudem wären die Beschwerdeführer bei Gleichbehandlung mit einem Ehepaar nicht besser, sondern schlechter gestellt.
2.4 2.4.1 Laut § 8 SHG sorgt die Gemeinde für die notwendige Unterstützung, wenn jemand nicht über hinreichende Mittel zur Bestreitung des Lebensunterhalts für sich und seine Angehörigen mit gleichem Wohnsitz verfügt, sofern vom Hilfsbedürftigen nicht verlangt werden kann, sich die Mittel durch eigene Arbeit zu beschaffen, und keine andere Hilfe möglich ist. Für die Bemessung der Unterstützung gemäss § 8 SHG finden in der Regel die SKOS-Richtlinien Anwendung (§ 2a Abs. 1 SHV), insbesondere auch für die Bemessung der Höhe der materiellen Grundsicherung (Grundbedarf für den Lebensunterhalt, Wohnungskosten und Kosten für die medizinische Grundversorgung). Ergänzend gilt für junge Erwachsene § 2k SHV (§ 2b Abs. 1 SHV). Abweichungen sind zu begründen (§ 2b Abs. 2 SHV).
2.4.2 Leben Partner in einem stabilen Konkubinat und wird nur eine Person unterstützt, werden Einkommen und Vermögen des nicht unterstützten Konkubinatspartners angemessen berücksichtigt. Vom nicht unterstützten Konkubinatspartner wird erwartet, dass er zunächst für seine eigenen Kosten und bei gegebener Leistungsfähigkeit die vollen Kosten der gemeinsamen, im gleichen Haushalt lebenden Kinder aufkommt. Bei weiterer Leistungsfähigkeit wird ein Konkubinatsbeitrag mittels erweitertem SKOS-Budget errechnet (vgl. hierzu Ziff. H.10 der SKOS-Richtlinien). Konkubinatspaare, bei denen beide Partner unterstützt werden, sind materiell nicht besser zu stellen als ein unterstütztes Ehepaar (vgl. zum Ganzen Ziff. F.5.3, „Konkubinatsbeitrag“ der SKOS-Richtlinien).
2.5 Das Bundesgericht bestätigte die Regelung von Ziff. F.5.3 der SKOS-Richtlinien, wonach zur Berechnung des Unterstützungsbedarfs bei stabilen Konkubinatsverhältnissen das Einkommen und Vermögen des nicht unterstützten Konkubinatspartners angemessen zu berücksichtigen ist (BGE 141 I 153 E. 4.3). Dies obwohl ein Konkubinat nicht zu einem rechtlich durchsetzbaren Anspruch führt, denn nicht verheiratete Paare sollen nicht wesentlich besser gestellt werden als verheiratete Paare. Es ist zulässig bzw. gar geboten und nicht willkürlich, den Umstand eines stabilen Konkubinats in der Bedarfsrechnung zu berücksichtigen (BGE 141 I 153 5.2). Ziff. F.5.3. der SKOS-Richtlinien verweist sodann für das erweiterte Budget auf die Ausführungen in Ziff. H.10 der SKOS-Richtlinien.
2.6 Zusammengefasst ergibt sich somit, dass aufgrund des expliziten Verweises auf die SKOS-Richtlinien in der SHV (§§ 2a Abs. 1 und 2b Abs. 1 SHV) bei einem stabilen Konkubinatsverhältnis zur Berechnung des Unterstützungsbedarfs der Konkubinatsbeitrag mittels erweitertem SKOS-Budget zu berechnen ist. Diese Regelung wurde auch vom Bundesgericht für zulässig erachtet. Demnach hätte bei der Berechnung des Unterstützungsbedarfs des Beschwerdeführers bei der Berechnung des Konkubinatsbeitrags der Beschwerdeführerin das erweiterte SKOS-Budget nach Ziff. H.10 der SKOS-Richtlinien berücksichtigt werden müssen.
2.7 2.7.1 Entgegen der soeben dargestellten gesetzlichen Regelung haben weder die Vorinstanz noch die verfahrensbeteiligte Gemeinde zur Berechnung des Konkubinatsbeitrags der Beschwerdeführerin das erweiterte SKOS-Budget herangezogen. Begründet wurde dies damit, dass die Beschwerdeführer als Konkubinatspaar ansonsten besser gestellt wären als ein verheiratetes Paar.
2.7.2 Diese Auffassung überzeugt aus verschiedenen Gründen nicht. Zunächst einmal ist darauf hinzuweisen, dass §§ 2a ff. SHV für die Berechnung des Unterstützungsbedarfs zahlreiche Ausnahmen und Abweichungen von den SKOS-Richtlinien formulieren. Daher wäre zu erwarten gewesen, dass der Gesetzgeber auch eine absolute Gleichstellung von verheirateten Paaren mit solchen, die in einem stabilen Konkubinat leben, geregelt hätte, wenn er dies hätte erreichen wollen. Eine solche Regelung wäre allerdings nicht unproblematisch. Grundsätzlich untersteht ein Konkubinatspaar, auch bei einem stabilen Konkubinatsverhältnis, nämlich in vielerlei Hinsicht nicht den gleichen rechtlichen Regeln wie ein Ehepaar. Dies gilt nur schon mit Bezug auf die Durchsetzbarkeit des Unterstützungsanspruchs gegenüber dem Partner, der in einer Ehegemeinschaft gesetzlich geregelt ist, für den es aber in einem Konkubinatsverhältnis keine rechtliche Grundlage gibt. Auch in steuerlicher Hinsicht oder im Recht der Ergänzungsleistungen bestehen unterschiedliche Regeln. In BGE 142 V 513 führte das Bundesgericht unter Verweis auf Ziff. H.10 der SKOS-Richtlinien aus, die Regelung in den SKOS-Richtlinien diene dazu, dass nicht verheiratete Paare gegenüber verheirateten Paaren nicht wesentlich besser gestellt werden sollten (E. 5.2). Auch das Bundesgericht geht aber davon aus, dass bei Anwendung der SKOS-Richtlinien eine gewisse Ungleichbehandlung zwischen verheirateten und nicht verheirateten Paaren durchaus gegeben sein kann und hält dies auch nicht für unzulässig. Die SKOS-Richtlinien sehen in Ziff. F.5.3 nur soweit zwingend eine Gleichbehandlung vor, als Konkubinatspaare, bei denen beide Partner unterstützt werden, materiell nicht besser gestellt werden sollen als verheiratete Paare. Mit anderen Worten wird bei Konkubinatspaaren, bei denen nur ein Partner unterstützt wird, eine Ungleichbehandlung gegenüber verheirateten Paaren offensichtlich in Kauf genommen. Um der Begründungspflicht von § 2b Abs. 2 SHV bei Abweichen von den SKOS-Richtlinien zu genügen, reicht daher ein nicht näher begründeter Hinweis auf das so nicht vorhandene Gleichbehandlungsgebot jedenfalls nicht aus.
2.8 Zusammengefasst ergibt sich somit, dass laut §§ 2a und 2b jeweils Abs. 1 SHV zur Ermittlung des Konkubinatsbeitrags der Beschwerdeführerin bei der Berechnung des Unterstützungsbedarfs des Beschwerdeführers grundsätzlich die SKOS-Richtlinien anzuwenden sind. Gemäss Ziff. F.5.3 und Ziff. H.10 der SKOS-Richtlinien bildet für die Bemessung des Konkubinatsbeitrags der Beschwerdeführerin das erweiterte SKOS-Budget nach Ziff. H.10 der SKOS-Richtlinien die Grundlage. Da aber die Vorinstanz und die verfahrensbeteiligte Gemeinde für die Berechnung des Konkubinatsbeitrags der Beschwerdeführerin bei ihr nicht das erweiterte SKOS-Budget zur Anwendung gebracht haben, erweist sich der angefochtene Entscheid als rechtsfehlerhaft, weshalb er aufzuheben ist. 3. 3.1 Die Beschwerdeführer bringen weiter vor, dass eine Anrechnung der Einnahmen aus IV-Rente und Ergänzungsleistungen das Gleichheitsgebot, wonach Konkubinatspaare mit vergleichbaren Ehepaaren gleich zu behandeln seien, verletze. Das ELG privilegiere Ehepaare mit Ersatzeinkommen gegenüber Ehepaaren, bei denen der nicht unterstützungsbedürftige Partner ein Lohneinkommen habe. Die Ungleichbehandlung resultiere daraus, dass Lohneinkommen und Ersatzeinkommen rechtlich gesehen nicht dasselbe seien bzw. rechtlich unterschiedliche Tatbestände auslösten. Wenn nun Ehepaare ungleich behandelt werden dürften, wenn sie nicht über Lohneinkommen verfügten, sondern Einnahmen aus Ergänzungsleistungen hätten, so verlange die Logik, dass Konkubinatspaare in vergleichbaren Situationen ebenso ungleich zu behandeln seien.
3.2 Auch mit Bezug auf die Frage, ob bei der Berechnung des anrechenbaren Beitrags der Beschwerdeführerin die Ergänzungsleistungen der Beschwerdeführerin miteinzubeziehen sind, ist grundsätzlich auf § 2a Abs. 1 SHV und somit auf die SKOS-Richtlinien zu verweisen, die Anwendung finden. Ziff. H.10 der SKOS-Richtlinien hält hierzu fest, dass dem erweiterten SKOS-Budget die Einnahmen des Pflichtigen gegenübergestellt werden (H.10-3). Dabei sind sämtliche Einkommen (inklusive Vermögensertrag, 13. Monatslohn usw.) zu berücksichtigen. Das Bundesgericht führt hierzu in BGE 142 V 513 E. 5.2.1 unter Verweis auf Ziff. H.10 der SKOS-Richtlinien aus, bei einem stabilen Konkubinat sei ein Einnahmenüberschuss im Budget der antragstellenden Person vollumfänglich als Einnahme anzurechnen. Auch das Vermögen des nicht bedürftigen Partners dürfe mitberücksichtigt werden, und zwar bis zum Vermögensfreibetrag gemäss der Gesetzgebung über die Ergänzungsleistungen. Wenn aber praxisgemäss das gesamte Netto-Erwerbseinkommen aus selbständiger oder unselbständiger Erwerbstätigkeit anrechenbar sei, so seien auch sämtliche Ersatzeinkommen wie AHV- und IV-Renten, Ergänzungsleistungen, Arbeitslosenunterstützung oder andere Taggelder von Versicherungen anzurechnen, so das Bundesgericht weiter. Es geht also klarerweise davon aus, dass bei Vorliegen eines stabilen Konkubinatsverhältnisses zur Berechnung des Unterstützungsbedarfs des unterstützungsbedürftigen Partners beim nicht unterstützten Partner auch Ergänzungsleistungen anzurechnen sind.
3.3 Die Ausführungen der Beschwerdeführer überzeugen im Lichte dieser bundesgerichtlichen Rechtsprechung nicht. Das ELG verschafft dem Bezüger von Ergänzungsleistungen nicht ein vor jeglichen öffentlich- oder privatrechtlichen Ansprüchen garantiertes Einkommen (Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich VB.2015.00621 vom 14. Januar 2016, E. 4.2). Wie bereits erwähnt, ist auch nach BGE 142 V 513 E. 5.2.1 eine Ungleichbehandlung von Konkubinatspaaren und Ehepaaren nicht per se unzulässig. Nach wie vor macht es einen Unterschied, ob ein Paar verheiratet ist oder nicht. Ist ein Paar verheiratet, so wird es sowohl nach dem Sozialhilferecht als auch im Recht der Ergänzungsleistungen als Unterstützungseinheit angesehen. In beiden Fällen ist grundsätzlich das Einkommen des Ehepartners anrechenbar, wobei die Privilegierung im Recht der Ergänzungsleistungen daraus resultiert, dass sowohl für die Bemessung der Einnahmen als auch für die Bemessung der Ausgaben andere Bemessungskriterien als im Sozialhilferecht gelten. Bei Konkubinatspaaren findet sich das Korrektiv diesbezüglich in der Anwendung des erweiterten SKOS-Budgets, was dem nicht unterstützungsbedürftigen Partner ein höheres Budget einräumt als dem Unterstützungsbedürftigen. 4. 4.1 Schliesslich führen die Beschwerdeführer noch aus, die SKOS-Richtlinien regelten, dass die Sozialhilfe subsidiär gegenüber der Möglichkeit der Selbsthilfe, den Leistungsverpflichtungen Dritter oder freiwilligen Leistungen Dritter sei. Weil es sich bei der IV-Rente und Ergänzungsleistungen um Ansprüche der Beschwerdeführerin handle, könnten diese vom Beschwerdeführer rechtlich nicht durchgesetzt werden. Damit sie dennoch unter das Subsidiaritätsprinzip subsumiert werden könnten, müsse es sich um freiwillige Leistungen Dritter, also der Beschwerdeführerin, handeln. Von ihr würden jedoch weder freiwillige noch unfreiwillige Leistungen erbracht, da die Beschwerdeführerin über ihre Einnahmen nicht frei disponieren könne. Sie sei hinsichtlich der Verwaltung ihres gesamten Einkommens und Vermögens verbeiständet. Die Berufsbeistandschaft überweise ihr monatlich nur die hälftige Miete sowie einen Betrag von Fr. 600.-- zur freien Verfügung.
4.2 Die Sozialhilfe wird vom Subsidiaritätsprinzip beherrscht. Als Grundprinzip im Sozialhilferecht meint die Subsidiarität, dass Sozialhilfe prinzipiell nur gewährt wird, soweit der Einzelne keinen Zugang zu einer anderweitigen, zumutbaren Hilfsquelle hat (BGE 141 I 153 E. 4.2). Es ist nach der Rechtsprechung zur Sozialhilfe zulässig bzw. gar geboten und nicht willkürlich, den Umstand eines stabilen Konkubinats in der Bedarfsrechnung angemessen zu berücksichtigen (BGE 141 I 153 E. 4.3 und 5.2). Im Rahmen einer wirtschaftlichen Betrachtungsweise, welche bei Personengemeinschaften in der Sozialhilfe angewendet wird, ist es unter dem Gesichtspunkt der Rechtsgleichheit geboten, die Eigenmittel des gefestigten Konkubinatspartners zu berücksichtigen, andernfalls würde der Gedanke der Solidarität und des gemeinsamen Wirtschaftens in den beiden Gemeinschaften (Ehe und stabiles Konkubinat) ohne hinreichenden Grund ungleich behandelt (Wizent, Die sozialhilferechtliche Bedürftigkeit - ein Handbuch, Zürich/St. Gallen 2014, S. 466).
4.3 Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführer geht es bei der Anrechnung des Einkommens der Beschwerdeführerin nicht um freiwillige Leistungen Dritter, sondern um eine aus Rechtsgleichheitsgründen bei der Berechnung des Konkubinatsbeitrags einzuberechnende Leistung Dritter, analog den Unterhaltsansprüchen in einer Ehe, die in einem stabilen Konkubinat nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung verpflichtend anzurechnen ist (vgl. hierzu BGE 141 I 153 E. 5.2). Dies ist Folge einer konsequenten Anwendung des Subsidiaritätsgrundsatzes (BGE 142 V 513 E. 5.2.1). Dass die Beschwerdeführerin von ihrer Beiständin lediglich einen Betrag von Fr. 600.-- zur freien Verfügung erhält, ändert daran nichts. Gegebenenfalls wird sich die Beschwerdeführerin diesbezüglich mit ihrer Beiständin bzw. ihrem Beistand zu beraten haben, wie vorzugehen ist und welche finanziellen Regelungen zu treffen sind, damit das Konkubinat weiter bestehen kann. Dabei wird die Beschwerdeführerin, wie andere Paare auch, die in finanzielle Schwierigkeiten geraten, Sparmassnahmen in Betracht ziehen müssen, um den finanziellen Spielraum zu erhöhen. Dies braucht aber vorliegend nicht weiter erörtert zu werden.
4.4 Zusammengefasst ergibt sich somit, dass die Anrechnung der Ergänzungsleistungen der Beschwerdeführerin zur Berechnung des Konkubinatsbeitrags der Beschwerdeführerin bzw. zur Berechnung des Unterstützungsbedarfs des Beschwerdeführers weder gegen das Gleichbehandlungsgebot noch gegen das Subsidiaritätsprinzip verstösst. Im Ergebnis ist somit - wie bereits unter E. 2.5 erwähnt - der angefochtene Entscheid aufzuheben und die Sache wird an die verfahrensbeteiligte Gemeinde zurückgewiesen, damit diese den Unterstützungsbedarf des Beschwerdeführers unter Berücksichtigung des erweiterten SKOS-Budgets gemäss Ziff. H.10 der SKOS-Richtlinien bei der Ermittlung des Konkubinatsbeitrags auf Seiten der Beschwerdeführerin neu berechnet. Dabei sind die Ergänzungsleistungen der Beschwerdeführerin vollumfänglich anzurechnen. In diesem Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, dass bei der Beschwerdeführerin die Selbstbehalte und Franchisen über die Ergänzungsleistungen finanziert werden und dass diese daher nicht im erweiterten Budget berücksichtigt werden müssen (vgl. hierzu das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich VB.2015.00621 E. 4.3). Weiter wird darauf hingewiesen, dass die verfahrensbeteiligte Gemeinde bei der Berechnung des Unterstützungsbedarfs die Bestimmung von § 2k Abs. 2 SHV, wonach junge Erwachsene zur Deckung ihres Lebensunterhalts den auf sie anteilsmässigen Grundbedarf erhalten, höchstens jedoch den Pro-Kopfbetrag eines Dreipersonenhaushaltes, lediglich auf den Beschwerdeführer anzuwenden hat. Aufgrund des Wortlautes von § 2k Abs. 2 SHV bezieht sich diese Bestimmung einzig auf den unterstützungsbedürftigen jungen Erwachsenen, nicht aber auf den nicht unterstützungsbedürftigen Konkubinatspartner.
Entscheid des Verwaltungsgerichts VG.2017.5/E vom 26. April 2017