Nichtgenehmigung eines Gestaltungsplans
§ 4 Abs. 3 PBG, § 5 Abs. 2 PBG, § 23 PBG, § 24 PBG, Art. 2 Abs. 3 RPG, § 44 VRG
1. Im Bereich eines Gestaltungsplans hat die Gemeinde einen relativ erheblichen Ermessensspielraum bzw. Autonomiebereich, weshalb sie zur Beschwerdeerhebung vor Verwaltungsgericht legitimiert ist (E. 1.2).
2. Im Rahmen des Gestaltungsplanverfahrens sind keine umfassenden Variantenstudien gesetzlich vorgeschrieben (E. 3.1).
3. Ein Gestaltungsplan ist zu genehmigen, sofern er den einschlägigen Normen entspricht. Sind mithin mehrere zweckmässige Lösungen denkbar, obliegt es nicht dem Departement, der Gemeinde eine davon vorzuschreiben (E. 2.3). Vorliegend enthält der Gestaltungsplan ein klares und nachvollziehbares Konzept und nimmt Rücksicht auf die örtlichen Verhältnisse und die vorhandene Bausubstanz. Zudem wurden die betroffenen Liegenschaften ordnungsgemäss und mit Zustimmung der Vorinstanz von der Zone für öffentliche Bauten und Anlagen neu der Dorfzone bzw. der Wohn- und Gewerbezone zugewiesen, womit man es bewusst unterlassen hat, eine Bebauung mittels einer Freihaltezone zu verhindern (E. 3).
A und B sind Eigentümer der Liegenschaft Nr. XXX in D. Die C AG ist Eigentümerin der Liegenschaft Nr. YYY. Die beiden Liegenschaften befinden sich am Ortseingang von D und werden im Südosten durch die Kantonsstrasse begrenzt. Die Liegenschaften wurden mit der Zonenplanrevision 2010 von der Zone für öffentliche Bauten neu in die Dorfzone bzw. die Wohn- und Gewerbezone überführt. Zusätzlich wurde eine Gestaltungsplanpflicht festgelegt. Am 8. Januar 2015 beschloss die Politische Gemeinde D den Gestaltungsplan „E“. Während der öffentlichen Auflage erhob F, Eigentümer der nordwestlich an das Planungsgebiet angrenzenden Liegenschaft Nr. ZZZ, Einsprache. Mit Entscheid vom 30. April 2015 wies die Politische Gemeinde D die Einsprache ab. Das DBU hiess einen dagegen von F erhobenen Rekurs mit Entscheid vom 22. August 2016 - soweit es darauf eintrat - gut, hob den angefochtenen Entscheid vom 30. April 2015 auf und verweigerte gleichzeitig die Genehmigung des von der Politischen Gemeinden D am 8. Januar 2015 beschlossenen Gestaltungsplans „E“. Gegen den Rekursentscheid liessen die Politische Gemeinde D sowie A, B und C Beschwerde erheben, welche das Verwaltungsgericht - unter Aufhebung des Entscheids des DBU vom 22. August 2016 und Genehmigung des vom Gemeinderat D am 8. Januar 2015 beschlossenen Gestaltungsplans „E“ - gutheisst.
Aus den Erwägungen:
1.2 Gemäss § 62 i.V. mit § 44 VRG ist zur Beschwerde berechtigt, wer durch einen Entscheid berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung hat oder jede durch ein Gesetz dazu ermächtigte Behörde, Person oder Organisation. (…) Im Zusammenhang mit einer Behördenbeschwerde ist vom Grundsatz auszugehen, wonach innerhalb der gleichen Verwaltungshierarchie die Unterinstanz im Allgemeinen nicht gegen die Oberinstanz prozessieren kann (BGE 99 Ib 214). Dieser Grundsatz findet bei Gemeindebehörden jedoch nur beschränkt Anwendung, und zwar aufgrund der autonomen Befugnisse und des Selbstverwaltungsrechts der Gemeinden. Praxisgemäss steht einer Gemeinde dort eine Beschwerdeberechtigung zu, wo sie durch einen gesetzlich geschützten Autonomiebereich einen relativ erheblichen Ermessensspielraum besitzt, ihr also eine qualifizierte Eigenständigkeit zukommt (TVR 2002 Nr. 5). Nach § 4 Abs. 3 PBG ist der Erlass eines Gestaltungsplanes (Sondernutzungsplan) Sache der Gemeinde. Dementsprechend besitzt sie in diesem Bereich einen relativ erheblichen Ermessensspielraum bzw. Autonomiebereich. Dies hat zur Folge, dass sie in diesem Bereich zur Erhebung der Beschwerde vor dem Verwaltungsgericht legitimiert ist (TVR 2005 Nr. 27). 2. 2.1 Gestaltungspläne sind nach § 23 PBG Sondernutzungspläne und Teil der Nutzungsplanung. Dementsprechend hat sich die Behörde an die Ziele und Planungsgrundsätze nach Art. 75 BV sowie Art. 1 und 3 RPG zu halten (vgl. dazu auch Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen [Hrsg.], Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung, Zürich/Basel/Genf 2016, Vorbemerkungen zur Nutzungsplanung, Rz. 59 ff.). Dabei unterscheidet die Praxis zwischen projektbezogenen Sondernutzungsplänen (wie vorliegend in der Form eines Gestaltungsplanes), für die schon ein relativ konkret ausgearbeitetes Bauprojekt vorliegt, und nicht projektbezogenen Plänen, für die ein konkretes Bauvorhaben erst noch ausgearbeitet werde muss (Hettich/Mathis, in: Griffel u.a. [Hrsg.], Fachhandbuch Öffentliches Baurecht, Zürich/ Basel/Genf 2016, Rz. 1.81). Nach § 23 PBG dient der Gestaltungsplan der architektonisch guten, auf die bauliche und landschaftliche Umgebung und die besonderen Nutzungsbedürfnisse abgestimmten Überbauung, Verdichtung oder Erneuerung sowie der angemessenen Ausstattung mit Anlagen zur Erschliessung oder im Nichtbaugebiet der Landschaftsgestaltung. § 24 PBG bestimmt sodann, dass in solchen Plänen, soweit erforderlich, inhaltlich die Erschliessung, die Lage, die Grösse und die Gestaltung der Bauten und Anlagen festgelegt werden und die Reihenfolge der Verwirklichung, die Bauweise, der Standort, Art und Grösse von Gemeinschaftsanlagen samt Grünflächen, Bepflanzung etc. sowie technische und funktionelle Anforderungen festgelegt werden (Abs. 1). Es darf von der Regelbauweise abgewichen werden, wenn dadurch gesamthaft ein besseres architektonisches und ortsbauliches Ergebnis erzielt wird und dieses im öffentlichen Interesse liegt (Abs. 2).
2.2 Die Gemeindebehörde erlässt Richt-, Sondernutzungs- und Landumlegungspläne und trifft die zur Erschliessung notwendigen Massnahmen. (§ 4 Abs. 3 PBG). Regionale Richtpläne, Richtpläne der Gemeinden, Rahmen- und Sondernutzungspläne gemäss den §§ 13 bis 25 PBG samt den zugehörigen Vorschriften, Beitrags- und Gebührenreglemente sowie Abgabereglemente für Spielplätze, Freizeitflächen und Parkfelder der Gemeinden bedürfen der Genehmigung des Departements. Genehmigungsbedürftige Erlasse, Pläne und Vorschriften werden auf Einhaltung des übergeordneten Rechts und der übergeordneten Pläne überprüft. Die Genehmigung hat rechtsbegründende Wirkung. Das Departement kann im Genehmigungsentscheid von Nutzungsplänen offensichtlich gesetzeswidrige Pläne und Vorschriften ändern, sofern die Gemeindebehörde zustimmt und keine grundlegende Überarbeitung erforderlich ist. Die betroffenen Privaten sind anzuhören. Verweigert das Departement die Genehmigung von Nutzungsplänen ganz oder teilweise, ist der Entscheid im Amtsblatt zu veröffentlichen. Die Veröffentlichung enthält den Namen der Gemeinde und das Gebiet, das vom Nichtgenehmigungsentscheid betroffen ist, sowie Hinweise auf die Beschwerdemöglichkeit und die Rechtsmittelfrist (§ 5 Abs. 2 bis 5 PBG).
2.3 Das Bundesrecht verlangt nach Art. 33 Abs. 3 lit. b RPG die volle Überprüfung der angefochtenen Verfügungen und Nutzungspläne durch wenigstens eine Beschwerdebehörde. Eine solche volle Überprüfung bedeutet nach langjähriger Rechtsprechung die Prüfung, ob Rechtsverletzungen einschliesslich Überschreitung, Unterschreitung oder Missbrauch des Ermessens vorliegen, die Prüfung, ob der rechtserhebliche Sachverhalt unrichtig oder unvollständig festgestellt wurde, und die Prüfung, ob eine Massnahme unangemessen ist. Mit der Pflicht zur vollen Überprüfung wird aber nicht ausgeschlossen, dass sich die Rechtsmittelinstanz eine gewisse Zurückhaltung auferlegt, wenn der unteren Instanz im Zusammenhang mit der Anwendung unbestimmter Gesetzesbegriffe oder bei der Handhabung des Planungsermessens ein Beurteilungsspielraum oder Ermessensbereich zusteht. Vielmehr wird dies in Art. 2 Abs. 3 RPG von übergeordneten gegenüber nachgeordneten Behörden sogar ausdrücklich verlangt. Die Rechtsmittelinstanzen sollen insbesondere bei Planüberprüfungen nicht ihr Ermessen an die Stelle des Ermessens des Planungsträgers setzen (Aemisegger/Haag, Praxiskommentar zum Rechtsschutz in der Raumplanung, Zürich/Basel/Genf 2010, Art. 33 Rz. 71 ff.). Daraus folgt, dass eine Planung genehmigt werden muss, sofern sie den einschlägigen Normen entspricht. Sind mithin mehrere zweckmässige Lösungen denkbar, obliegt es nicht dem Departement, der Gemeinde eine davon vorzuschreiben. 3. 3.1 Vorliegend wurde die Genehmigung des Gestaltungsplans „E“ vorab mit der Begründung verweigert, dass der Nachweis fehle, wie die im Zweckartikel formulierten Ziele erreicht würden. Die gewählte Bebauungsvariante werde nur mit sehr schematischen Darstellungen und Beschrieben vorgestellt und es werde nicht aufgezeigt, welche Vor- und Nachteile die gewählte Bebauungsvariante gegenüber den verworfenen Varianten aufweise. Es sei auch zu überprüfen, ob anstelle der entlang der östlichen Grenze geplanten Baumallee eine zueinander versetzte Baumgruppe nicht eine bessere Einpassung in das Ortsbild darstelle. Dem ist entgegenzuhalten, dass aus dem Gestaltungsplan ein klares und nachvollziehbares Konzept zu erkennen ist. Dieses sieht vor, die Nutzung für Wohnen und Gewerbe zu trennen. Durch den Gestaltungsplan „E“ wird im Vergleich zur Regelbauweise denn auch insbesondere durch verkürzte Gebäudelängen und Gebäudehöhen sowie grösserer Strassenabstände eine deutliche Unternutzung erzielt, womit eine vernünftige Ausnützungsbalance geschaffen und dem formulierten Zweck einer geordneten und auf die örtlichen Verhältnisse abgestimmten Bebauung Rechnung getragen wird. Zudem sind im Rahmen des Gestaltungsplanverfahrens - entgegen der Ansicht der Vorinstanz und des Hochbauamtes - keine umfassenden Variantenstudien gesetzlich vorgeschrieben. Eine solche Pflicht ergibt sich auch nicht aus Art. 3 und 47 RPV und solche Variantenstudien sind vor allem in ländlichen Siedlungsstrukturen, wie sie in vielen Thurgauer Landgemeinden vorkommen, keineswegs im Sinne eines Standardvorgehens angezeigt. Zudem greift die Vorinstanz massiv in das Ermessen der Politischen Gemeinde D ein, wenn verlangt wird, dass im Gestaltungsplan aufgezeigt werden müsse, ob anstatt der geplanten Baumallee entlang der östlichen Grenze nicht eine zueinander versetzte Baumgruppe eine bessere Einpassung in das Ortsbild darstelle. Die Vorinstanz zeigt zudem nicht auf, inwiefern sich der vorliegende Gestaltungsplan wesentlich von anderen im Kanton Thurgau bereits genehmigten Gestaltungsplänen unterscheiden sollte. Der Gestaltungsplan „E“ entspricht im Übrigen § 24 PBG.
3.2 Der Gestaltungsplan „E“ sieht - wie bereits ausgeführt wurde - vor, die gewerbliche Nutzung und die Wohnnutzung klar zu trennen. Im Vergleich zur Regelbauweise wird durch den Gestaltungsplan eine deutliche Unternutzung vorgesehen, dies insbesondere durch verkürzte Gebäudelängen und Gebäudehöhen sowie der grösseren Abstände zur Strasse. Es wird somit angemessen Rücksicht auf die örtlichen Verhältnisse und die vorhandene Bausubstanz - insbesondere auf das im kantonalen Hinweisinventar als „wertvoll“ bezeichnete Schulhaus - genommen. Insbesondere die grosszügigen Abstände zur Strasse tragen dazu bei, dass das alte Schulhaus auch mit der vorgesehenen Bebauung von der Hauptstrasse her noch gut sichtbar ist und deutlich in Erscheinung tritt. Die Baufelder C1 und C2 weisen zudem einen Gebäudeabstand zum alten Schulhaus von 10 m auf, die Firstrichtungen und Gebäudehöhen nehmen angemessen Rücksicht auf das alte Schulhaus und es verbleibt ein genügender Freiraum rund um das Gebäude, was bei der Regelbauweise nicht in gleichem Umfang gewährt wäre. Durch die gegenüber der Regelbauweise vorgesehene Unternutzung entstehen für die umliegenden Grundstücke denn durch den Gestaltungsplan auch keine negativen Folgen, welche diesbezüglich eine Interessenabwägung notwendig machen würden.
3.3 Tatsache ist zudem, dass die betroffenen Liegenschaften ordnungsgemäss und mit Zustimmung der Vorinstanz im Jahr 2010 von der Zone für öffentliche Bauten und Anlagen neu der Dorfzone bzw. der Wohn- und Gewerbezone zugewiesen wurden, womit man es bewusst unterlassen hat, eine Bebauung um das Schulhaus mittels einer Freihaltezone zu verhindern. Zudem wurde davon abgesehen, den Rand des Siedlungsgebiets beim alten Schulhaus festzulegen (sog. rote Linie). Das alte Schulhaus kann aufgrund der festgesetzten Zonierung somit nicht für sich beanspruchen, als Solitär ausserhalb jeglicher Bebauung zu stehen und die „Eingangspforte“ von D darzustellen. Daran ändert nichts, dass das Schulhaus offenbar einen hohen architektonischen und gestalterischen Wert aufweist und einen bedeutenden Vertreter eines Landschulhauses darstellt. Zudem wird nur das Schulhaus selber, nicht aber die Umgebung im Hinweisinventar als „wertvoll“ bezeichnet und das Schulhaus selber ist auch nach einer Überbauung gemäss Gestaltungsplan nach wie vor von der Strasse her gut sichtbar. Insofern ist auch das Baufeld C1 nicht zu beanstanden, da durch dieses Baufeld nur in einem sehr begrenzten Bereich die Sicht auf das Schulhaus weiter vermindert wird, nachdem weiter westlich bereits durch die bestehende Baute auf der Liegenschaft Nr. WWW die Sicht eingeschränkt ist. Ein Eintrag im Hinweisinventar hindert die Gemeinden zudem nicht daran, Entwicklungs- und insbesondere Verdichtungsprojekte zu realisieren, wenn diese einer Interessenabwägung standhalten (vgl. dazu auch Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen [Hrsg.], a.a.O., Art. 17 Rz. 59).
3.4 Entscheidend ist zudem, dass sich das Gebiet um den Gestaltungsplanperimeter, insbesondere das Gebiet auf der anderen Seite der Hauptstrasse, äusserst heterogen und nutzungsmässig durchmischt präsentiert, was sich auch anlässlich des Augenscheins bestätigt hat. Insbesondere prägen grossvolumige und strassennahe Wohn- und Gewerbebauten mit unterschiedlichen Firstrichtungen und Dachmaterialien die Dorfeingangssituation schon heute wesentlich. Demgegenüber sieht der Gestaltungsplan „E“ eine weniger hohe und volumenmässig kleinere Bebauung vor, die dem alten Schulhaus noch genügend Raum lässt, dorfeinwärts in Erscheinung zu treten. Das geplante Projekt von A, B und C repräsentiert zudem den ländlichen Charakter von D angemessen und befindet sich klarerweise nicht im Dorfkern. Insofern ist der Politischen Gemeinde D kein Gesetzesverstoss und auch kein Ermessensmissbrauch vorzuwerfen. Im Ergebnis bedeutet dies, dass die Vorinstanz dem Gestaltungsplan „E“ die Genehmigung zu Unrecht verweigert und den Rekurs von F gutgeheissen hat.
Entscheid des Verwaltungsgerichts VG.2016.132/VG.2016.133/E vom 24. Mai 2017