DFS als zuständige Instanz zur Beurteilung von Rechtsmitteln gegen Verfügungen der Ostschweizer BVG- und Stiftungsaufsicht; gesetzliche Grundlage
§ 13 Abs. 3 AVS, § 6 Abs. 2 IVOB, § 2 VRG, § 43 Ziff. 4 VRG, § 54 VRG
1. Entgegen der Rechtsmittelbelehrung ist die Verfügung der Ostschweizer BVG- und Stiftungsaufsicht nicht beim Verwaltungsgericht, sondern beim DFS anfechtbar (E. 1).
2. Auslegung des Begriffes „Gesetz“ im Sinne von § 2 VRG. Erfordernis der Normstufe (E. 2).
Mit Verfügung vom 25. Februar 2015 verfügte die Ostschweizer BVG- und Stiftungsaufsicht betreffend die Stiftung A in O, die Stiftungsräte X, Y und Z würden als Mitglieder des Stiftungsrates abberufen. Rechtsanwalt M in N werde als Sachwalter eingesetzt. Er führe für die Dauer seiner Tätigkeit Einzelunterschrift und werde insbesondere angewiesen, die Interessen der Stiftung A zu vertreten, die finanziellen Umstände der Stiftung mitsamt allfälliger Verantwortlichkeiten zu klären und alle hierfür geeigneten Massnahmen zu treffen. Die Entschädigung des Sachwalters gehe zulasten der Stiftung A. Einer allfälligen Beschwerde gegen diese Verfügung wurde die aufschiebende Wirkung entzogen. Als Rechtsmittel führte die Verfügung die Beschwerde ans Verwaltungsgericht an. Der Stiftungsrat Y gelangte dagegen beschwerdeweise ans Verwaltungsgericht mit dem Antrag, die Verfügung sei aufzuheben, X, Y und Z seien als Stiftungsräte wieder einzusetzen und RA M sei als Sachwalter zu entlassen. Das Verwaltungsgericht tritt auf die Beschwerde nicht ein und überweist die Streitsache zuständigkeitshalber an das DFS.
Aus den Erwägungen:
1.1 Unter Vorbehalt der Zuständigkeit des Grossen Rates und des Regierungsrates gemäss § 55 VRG können alle Entscheide der für die Handelsregisterführung verantwortlichen Amtsstelle, der Rekursinstanzen, der Enteignungskommission und der Departemente mit Beschwerde beim Verwaltungsgericht angefochten werden, sofern nicht das Bundesrecht die Beschwerde an das Bundesgericht, das Bundesverwaltungsgericht oder eine andere Bundesbehörde zulässt, der Entscheid nicht aufgrund eines Gesetzes endgültig oder die Weiterzugsmöglichkeit ausdrücklich ausgeschlossen ist (§ 54 Abs. 1 VRG).
1.2 Mit Rekurs anfechtbar sind Entscheide einer unteren Verwaltungsbehörde einschliesslich vorsorglicher Massnahmen und Vollstreckungsmassnahmen, sofern die Weiterzugsmöglichkeit nicht ausdrücklich durch Gesetz ausgeschlossen ist (§ 35 Abs. 1 VRG). Entscheide unterer Instanzen können mit Rekurs an die oberste Verwaltungsbehörde der Gemeinden, öffentlich-rechtlichen Korporationen oder selbständigen öffentlich-rechtlichen Anstalten weitergezogen werden (§ 36 VRG). Sofern nicht der Weiterzug an eine Rekurskommission offensteht, beurteilt das zuständige Departement Rekurse gegen Entscheide der kantonalen Amtsstellen, der Aufsichtskommissionen, der obersten Gemeindeorgane, der öffentlich-rechtlichen Korporationen und der selbständigen, öffentlich-rechtlichen Anstalten sowie von Privaten oder privaten Organisationen, soweit sie öffentliche Verwaltungsaufgaben erfüllen (§ 43 VRG).
1.3 Gemäss Art. 2 IVOB ist die Ostschweizer BVG- und Stiftungsaufsicht eine öffentlich-rechtliche Anstalt mit eigener Rechtspersönlichkeit. Sitz ist St. Gallen (Art. 2 IVOB). Art. 6 Abs. 2 IVOB verweist für die Anfechtung von Verfügungen der Ostschweizer BVG- und Stiftungsaufsicht im Bereich der klassischen Stiftungen auf die Rechtspflegebestimmungen des Vereinbarungskantons, in dem sich der Sitz der Stiftung befindet. Gestützt auf § 43 Abs. 1 Ziff. 4 VRG ist damit das zuständige Departement für die Beurteilung von Rekursen gegen Verfügungen der Ostschweizer BVG- und Stiftungsaufsicht zuständig, wobei das DFS das sachlich zuständige Departement ist.
2. Das VRG ist grundsätzlich auf alle Verwaltungsverfahren anwendbar, lässt in § 2 aber abweichende Bestimmungen zu, soweit ein anderes Gesetz besondere Vorschriften aufstellt. Die Verwaltungskommission der Ostschweizer BVG- und Stiftungsaufsicht hat in der sogenannten AVS verfahrensrechtliche Bestimmungen erlassen.
2.1 Gemäss Art. 13 Abs. 3 AVS [in der bis 16. November 2015 geltenden Fassung; nachträgliche Anmerkung im Rahmen der TVR-Aufarbeitung] kann gegen Verfügungen der Aufsichtsbehörde, die klassische Stiftungen betreffen, bei Stiftungen mit Sitz im Kanton Thurgau Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Thurgau erhoben werden. Die AVS stellt kein Gesetz im formellen Sinn dar. Vielmehr handelt es sich dabei um eine Verordnung der Verwaltungskommission. Art. 11 Abs. 1 lit. h IVOB ermächtigt die Verwaltungskommission, die für ihre Aufsichtstätigkeit erforderlichen verfahrensrechtlichen Bestimmungen und den Gebührentarif zu erlassen. Die Verwaltungskommission wird durch Art. 11 Abs. 1 lit. h IVOB also lediglich insoweit zum Erlass verfahrensrechtlicher Bestimmungen ermächtigt, als diese für ihre eigene Aufsichtstätigkeit erforderlich sind. Eine Ermächtigung zur Regelung des Rechtsmittelweges für Verfügungen der Stiftungsaufsicht enthält die IVOB dagegen nicht. Es wäre denn auch sehr aussergewöhnlich, wenn eine verfügende Instanz selber ihre Rechtsmittelinstanz vorgeben könnte. Vielmehr verweist Art. 6 Abs. 2 IVOB - wie bereits erwähnt - diesbezüglich auf das VRG. Die IVOB ist ihrerseits zudem kein Gesetz im formellen Sinn, sondern lediglich eine interkantonale Vereinbarung. Entsprechend käme sie als Delegationsnorm (dazu E. 2.2.1 nachstehend) grundsätzlich ohnehin nicht in Frage.
2.2 Der Begriff des „Gesetzes“ im Sinne von § 2 VRG ist auslegungsbedürftig. Insbesondere stellt sich die Frage, ob damit nur ein Gesetz im formellen Sinn oder auch ein solches im materiellen Sinn gemeint ist.
2.2.1 Das Erfordernis der genügenden Normstufe erfüllt neben der rechtsstaatlichen regelmässig auch eine demokratische Funktion. Alle wichtigen rechtsetzenden Bestimmungen sind in der Form eines Gesetzes und damit vom Parlament und - allenfalls - unter Mitwirkung des Volkes zu erlassen (vgl. Tschannen/Zimmerli/Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Aufl., Bern 2014, § 19 Rz. 4; Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Aufl., Zürich 2010, Rz. 394). Der Gesetzesvorbehalt wirkt - zusammen mit dem als verfassungsmässigem Recht anerkannten Prinzip der Gewaltentrennung (BGE 126 I 180 E. 2a/aa) - vorab als Delegationsschranke. Die Schranke findet ihren Ausdruck in den Delegationsgrundsätzen, wonach die Übertragung von Rechtsetzungsbefugnissen an die Exekutive nur zulässig ist, wenn sie nicht von der Verfassung ausgeschlossen wurde, sie sich auf eine bestimmte, genau umschriebene Materie beschränkt, in einem Gesetz im formellen Sinn enthalten ist und dieses die Grundzüge der delegierten Materie, das heisst die wichtigen Regelungen, selber umschreibt (vgl. BGE 128 I 113 E. 3c). Eine vom VRG abweichende Regelung des Rechtsmittelweges käme angesichts ihrer Tragweite deshalb nur durch eine Bestimmung in einem Gesetz im formellen Sinn in Frage. Zumindest in diesem Zusammenhang ist der Begriff des „Gesetzes“ im Sinne von § 2 VRG also als Gesetz im formellen Sinn zu verstehen. Ein vom VRG abweichender Rechtsmittelweg kann nicht durch eine Regelung einer tieferen Normstufe und damit nicht durch ein blosses Gesetz im materiellen Sinn bzw. auf Verordnungsstufe festgelegt werden. Entsprechend geht es nicht an, dass - wie vorliegend der Fall - die Verwaltungskommission (in welcher der Kanton Thurgau nur gerade mit einem Regierungsmitglied vertreten ist, vgl. Art. 9 Abs. 1 und 2 IVOB) in Form von Art. 13 Abs. 3 AVS den gegen ihre eigenen Verfügungen offen stehenden Rechtsmittelweg in Abweichung vom VRG vorgibt.
2.2.2 Art. 13 Abs. 3 AVS stellt damit keine genügende Norm dar, um vom Rechtsmittelweg, wie er im VRG vorgesehen ist, abzuweichen. Dies zumal eine rechtsgenügende Gesetzesdelegation, wie erwähnt, fehlt. Als dem Legalitätsprinzip nicht entsprechende Norm kann Art. 13 Abs. 3 AVS dem VRG von vornherein nicht als lex specialis vorgehen.
3. Der Rechtsmittelweg bestimmt sich somit nach § 43 Abs. 1 Ziff. 4 VRG, so dass sachlich zuständige Rechtsmittelinstanz nicht das Verwaltungsgericht, sondern das DFS ist.
Entscheid des Verwaltungsgerichts VG.2015.56/E vom 12. August 2015
Art. 13 Abs. 3 AVS wurde per 17. November 2015 angepasst und sieht neu vor, dass gegen Verfügungen der Aufsichtsbehörde, die klassische Stiftungen betreffen, bei Stiftungen mit Sitz im Kanton Thurgau Beschwerde beim DFS erhoben werden kann.