Kostenbeteiligung an Planungskosten bei nicht realisiertem Gestaltungsplan
§ 24 aPBG, § 27 a PBG
Grundeigentümer können nur dann an Planungskosten beteiligt werden, wenn ihnen aus der Planung auch ein besonderer Vorteil entsteht. Wird ein Gestaltungsplan gar nie rechtskräftig und durch einen neuen, völlig anderen Gestaltungsplan ersetzt, so können die Kosten für den ersten Plan nicht den Grundeigentümern auferlegt werden, da ihnen aus dieser Planung kein besonderer Vorteil erwachsen ist.
Die Erbengemeinschaft A war bis ins Jahr 2011 Eigentümerin der Liegenschaft Nr. XX in der Gemeinde A. Die Liegenschaft Nr. YY stand bis ins Jahr 2011 im Eigentum der Erbengemeinschaft B. Für beide Grundstücke bestand und besteht nach dem geltenden Zonenplan der Gemeinde C eine überlagernde Gestaltungsplanpflicht. Zwischen Juli 2004 und September 2010 liess die Gemeinde C mehrere Entwürfe für den Gestaltungsplan „F“ sowie für eine Landumlegung erstellen, welche jedoch nie rechtskräftig wurden. Die Planungsbemühungen verursachten bei der Gemeinde jedoch erhebliche Kosten. Die beiden Erbengemeinschaften verkauften in der Folge ihre Liegenschaften dem gleichen Käufer. Darauf hin wurde ein völlig neuer Gestaltungsplan erarbeitet. Die Gemeinde C verpflichtete schliesslich die Erbengemeinschaften, an die Kosten für die Ausarbeitung der Gestaltungspläne zwischen Juli 2004 und September 2010 Fr. 12‘500.95 bzw. Fr. 54‘093.45 zu bezahlen. Gegen diesen Entscheid rekurrierten beide Erbengemeinschaften beim DBU, das die Rechtsmittel guthiess. Die von der Gemeinde C hiergegen erhobene Beschwerde weist das Verwaltungsgericht ab.
Aus den Erwägungen:
3. Die Beschwerdeführerin erliess ihre Verfügung betreffend die Kostenbeteiligung der Verfahrensbeteiligten 1 und 2 am 28. Juni 2013. Im damals gültigen PBG gab es eine analoge Bestimmung, wie sie in § 24 aPBG enthalten war, nicht mehr. Der identisch lautende § 27a PBG ist erst seit dem 1. Januar 2015 in Kraft. Zu prüfen ist daher, ob für die Verfügung der Beschwerdeführerin vom 28. Juni 2013 überhaupt eine genügende gesetzliche Grundlage besteht. Laut § 121 PBG sind Planungen, die bei Inkrafttreten des PBG noch hängig waren, nach altem Recht zu beurteilen. Mit § 24 enthielt das aPBG eine Bestimmung, die die Kostenverlegung von Planungskosten für einen Gestaltungsplan auf die Grundeigentümer ausdrücklich vorsah. Der Gestaltungsplan „F“ lag letztmals vom 10. bis 29. September 2010 öffentlich auf, im Zeitpunkt also, als die Verfahrensbeteiligten noch Landeigentümer waren. Die Beschwerdeführerin konnte sich daher zur Kostenverlegung in ihrer Verfügung vom 28. Juni 2013 auf § 24 aPBG stützen. 4. 4.1 § 24 aPBG, der wörtlich identisch ist mit dem seit 1. Januar 2015 geltenden § 27a PBG, lautet wie folgt:
„Die Gemeindebehörde kann die Grundeigentümer je nach Interessenlage und Flächenteil verpflichten, angemessene Beiträge an die Planungskosten zu leisten oder diese zu übernehmen.“
4.2 § 24 aPBG ist im Zusammenhang zu sehen mit den Bestimmungen von § 47 aPBG ff., in denen die Finanzierung von Erschliessungsanlagen geregelt wurde. Beinhaltete ein Gestaltungsplan eine Erschliessung, so wurde in der Regel der Gestaltungsplan zusammen mit dem Kostenteiler aufgelegt (§ 53 aPBG). Die Kosten für den Gestaltungsplan wurden als eigentliche Erschliessungskosten in den Kostenteiler einbezogen. § 24 aPBG eröffnete hierzu die Möglichkeit. Eine Beitragserhebung nach § 52 aPBG war (und ist auch nach geltendem Recht) aber nur dann möglich, wenn das Grundstück durch den Bau, den Ausbau oder die Korrektion von Erschliessungsanlagen einen besonderen Vorteil erlangt. Diese Beiträge dürfen den Mehrwert des Grundstücks nicht übersteigen. Ein Gestaltungsplan stellt aber an und für sich keine Erschliessungsanlage dar. Es gibt zudem Gestaltungspläne, die zwar ebenfalls darauf hinwirken, dass ein Grundstück baureif und damit überbaubar gemacht wird, jedoch noch gar keine eigentliche Erschliessung und damit keinen direkten Mehrwert zur Folge haben. Zudem ist zu beachten, dass eine Gemeinde in gewissen Fällen (z.B. aus Ortsbildschutzgründen) eine Gestaltungsplanpflicht verlangt, so dass auch sie selbst ein erhebliches Interesse am Erlass eines entsprechenden Gestaltungsplans hat und einen solchen erlässt. Auch ein solcher Gestaltungsplan bringt für den Eigentümer keinen direkten Mehrwert. Es stellt sich dann aber die Frage, ob in solchen Fällen auch Kosten überbunden werden können, obwohl die Grundeigentümer dadurch keinen Vorteil erfahren. Sowohl die Verfahrensbeteiligte 1 als auch die Verfahrensbeteiligte 2 sind der Auffassung, dass dies nicht möglich sei.
4.3 4.3.1 Bei der Feststellung von Beiträgen und Gebühren ist ganz allgemein das Kostendeckungs- und das Äquivalenzprinzip zu berücksichtigen. Das Äquivalenzprinzip besagt, dass die Gebühr bzw. der Beitrag im Einzelfall in einem vernünftigen Verhältnis zum Wert zu stehen hat, den die staatliche Leistung für den Abgabepflichtigen hat. Ein gewisser Ausgleich im Hinblick auf die wirtschaftliche Bedeutung und das Interesse der Privaten an der Leistung ist zulässig. Entscheidend ist, dass die Relation zwischen der Abgabehöhe und dem Wert der Leistung bestehen bleibt (vgl. hierzu TVR 2001 Nr. 12, E. 2e). Diese allgemeine Regel bei der Bemessung von Beiträgen und Gebühren ist auch bei der Auslegung von § 24 aPBG zu berücksichtigen.
4.3.2 Die Bestimmung von § 24 aPBG wurde zunächst gar nicht in das derzeit geltende PBG vom 21. Dezember 2011 übernommen. Vielmehr war die Übernahme dieser Vorschrift bei der Formulierung des neuen PBG schlicht vergessen gegangen. Auf parlamentarische Initiative von Max Arnold vom 14. August 2013 hin wurde dann aber mit § 27a PBG eine entsprechende Formulierung bzw. eine entsprechende Bestimmung ins PGB aufgenommen. Dem Protokoll des Grossen Rates Nr. 27 vom 18. Dezember 2013, in welchem die Diskussion über die parlamentarische Initiative festgehalten wurde, lassen sich verschiedene Voten zum heute gültigen § 27a PBG entnehmen. So führte Kantonsrat Giuliani aus, es sei logisch, dass Sondernutzungspläne, die letztlich einen Planungsvorteil brächten, auf eigene Kosten respektive auf Kosten der jeweiligen Grundeigentümer erstellt werden müssten. Grossrat Bon führte aus, mit den Arbeiten an den Sondernutzungsplänen sei oft ein klarer Mehrwert für die Grundeigentümer bzw. die Investoren verbunden. Es verstehe sich von selbst, dass die Gemeinde eine Handhabe benötige, um die Profiteure in die Finanzierung der Planungsgrundlagen einbinden zu können. Kantonsrat Zbinden votierte, das Ziel eines Gestaltungsplans sei ein besseres Planungsergebnis und für die Grundeigentümer entstehe mit dem Ausnützungsbonus ein Sondervorteil, der auch einen Mehrwert darstelle (vgl. hierzu das Protokoll des Grossen Rates Nr. 27 vom 18. Dezember 2013).
4.3.3 § 34 des Baugesetzes des Kantons Aargau kennt in Absatz 1bis eine analoge Lösung, wonach von den Grundeigentümern Beiträge an die Kosten der Sondernutzungspläne verlangt werden können. Im Kommentar zum Baugesetz des Kantons Aargau wird hierzu ausgeführt, dass die Beiträge als Vorzugslast zu behandeln seien, die nach Massgabe des Interesses der Grundeigentümer, also nach dem Äquivalenzprinzip, festzusetzen seien (Häuptli, in: Baumann/van den Bergh/Gossweiler et al. [Hrsg.], Kommentar zum Baugesetz des Kantons Aargau, Bern 2013, § 34 N. 64). Weiter wird in diesem Kommentar ausgeführt, folge im Anschluss an die Sondernutzungsplanung eine Erschliessung, könnten die Planungskosten als Erschliessungskosten behandelt werden. Folge keine Erschliessung, sondern werde lediglich ein Gestaltungsplan erlassen, seien die Kosten analog dem Verfahren gemäss § 34 ff. BauG zu verlegen. § 34 Abs. 2bis BauG/AG hält aber ausdrücklich fest, dass sämtliche Beiträge und Gebühren von den Grundeigentümern nach Massgabe der wirtschaftlichen Sondervorteile zu erheben seien.
4.3.4 Aus dem Äquivalenzprinzip, den Voten der Diskussionen im Grossen Rat um die Einführung von § 27a PBG und aus dem Kommentar zum Baugesetz des Kantons Aargau wird klar, dass Planungskosten grundsätzlich nur dann überbunden werden können, wenn aus der Planung für den betroffenen Grundeigentümer auch tatsächlich ein Sondervorteil resultiert. Der Gestaltungsplan „F“ ist jedoch nicht in Rechtskraft erwachsen. Der Plan gelangte gar nie in irgendeiner Weise zur Anwendung. Jedenfalls weist die Gemeinde nicht nach, inwieweit die Verfahrensbeteiligten durch die Gestaltungsplanung irgendeinen Mehrwert oder Sondervorteil erlangt haben. Nach dem Verkauf der Liegenschaften Nrn. YY und XX wurde vom neuen Grundeigentümer ein ganz anderer Gestaltungsplan erarbeitet, der in der Folge auch rechtskräftig wurde. Ein eigentlicher Sondervorteil ist daher weder den Verfahrensbeteiligten 1 noch den Verfahrensbeteiligten 2 je entstanden. Weil aber den Grundeigentümern nur dann Planungskosten überbunden werden können, wenn ihnen daraus auch ein wirtschaftlicher Vorteil entsteht, durfte die Beschwerdeführerin die Kosten für den Gestaltungsplan „F“ nicht den Grundeigentümern überbinden. Hierfür besteht keine gesetzliche Grundlage. Dies führt zwar insofern zu einem unbefriedigenden Ergebnis, als die Beschwerdeführerin nun auf erheblichen Kosten sitzen bleibt. Da aber im Abgaberecht das Legalitätsprinzip verstärkt gilt und eine andere gesetzliche Grundlage zur Überbindung der Kosten an die ehemaligen Grundeigentümer nicht besteht, bleibt der Beschwerdeführerin nichts anderes übrig, als die Kosten selbst zu tragen. Der Beschwerdeführerin ist zu empfehlen, künftig in solchen Fällen rechtzeitig mit den Grundeigentümern entsprechende und klare Vereinbarungen zu treffen, wonach sie sich verpflichten, bei einem allfälligen Scheitern der Planungsbemühungen dennoch die der Gemeinde entstandenen Planungskosten zu übernehmen und so das Risiko für das Scheitern der Planung (mit-)zutragen. Die Beschwerde wird somit abgewiesen.
Entscheid des Verwaltungsgerichts VG.2014.153/E vom 18. Februar 2015