Geringfügige Zonenplanänderung; erhebliche Veränderung der Verhältnisse
§ 4 Abs. 2 PBG, Art. 21 Abs. 2 RPG
1. Für die Frage, ob eine Zonenplanänderung wegen Geringfügigkeit im vereinfachten Verfahren durchgeführt werden kann, ist entscheidend, ob die Stimmbürgerschaft Interesse an einer solchen Planänderung haben könnte. Die Einzonung von 2‘000 m2 Land ist nicht geringfügig (E. 2).
2. Auch bei einer geringfügigen Zonenplanänderung müssen sich die Verhältnisse erheblich geändert haben, wobei sich die erhebliche Veränderung gerade auf den Bereich beziehen muss, der mit der Planänderung umgezont werden soll (E. 3).
Die Eheleute E sind Eigentümer der Liegenschaft Nr. XX in K. Die Parzelle liegt mit dem südlichen Teil in der Dorfzone D2, mit dem nördlichen Teil in der Landwirtschaftszone. Der südliche Teil ist mit einem grösseren Gebäude sowie einem Teil eines weiteren Gebäudes überbaut. Um ihren Kindern auf dem unüberbauten Teil den Bau eines Doppeleinfamilienhauses zu ermöglichen, stellten die Eheleute E ein Gesuch um Einzonung des nördlichen Teils der Parzelle. In der Folge beabsichtigte die Gemeinde, sowohl den nördlichen Teil der Parzelle Nr. XX als auch denjenigen der benachbarten Liegenschaft Nr. YY von der Landwirtschaftszone in die Dorfzone umzuzonen, insgesamt ca. 2‘000 m2. Das DBU verweigerte jedoch die Genehmigung der Zonenplanänderung. Die hiergegen erhobene Beschwerde weist das Verwaltungsgericht ab.
Aus den Erwägungen: 2. 2.1 Sowohl nach § 5 Abs. 2 des bis 31. Dezember 2012 geltenden aPBG als auch nach § 4 Abs. 2 des geltenden PBG können geringfügige Änderungen von Zonenplan und Baureglement durch die Gemeindebehörde beschlossen werden. Diese Änderungen müssen nach Erledigung der Einsprachen nur dann der Gemeinde zur Abstimmung unterbreitet werden, wenn es ein von der Gemeindeordnung festzulegender Anteil der Stimmberechtigten verlangt. So oder so aber müssen Zonenplanänderungen durch das DBU genehmigt werden, welches die Pläne auf Einhaltung des übergeordneten Rechts und der übergeordneten Pläne überprüft. Die Genehmigung hat rechtsbegründende Wirkung (§ 5 Abs. 3 PBG).
2.2 Das Verwaltungsgericht hatte sich schon mehrfach mit der Frage zu befassen, wann eine geringfügige Zonenplanänderung im Sinne von § 5 Abs. 2 aPBG bzw. heute § 4 Abs. 2 PBG vorliegt.
(Wiedergabe von TVR 2000 Nr. 24, E. 3a)
In TVR 2002 Nr. 27 wiederholte das Verwaltungsgericht diese Grundsätze und wies noch einmal darauf hin, massgebendes Kriterium für die Geringfügigkeit sei dabei das Interesse der Stimmbürgerschaft an einer Planänderung.
2.3 In TVR 2000 Nr. 24 ging es um die Arrondierung einer Fläche von 1‘102 m2, die bereits einer definitiven Wohnzone zugewiesen war und die durch eine Zonenplanänderung besser überbaubar gemacht werden sollte. Hierzu war eine relativ bedeutungslose Fläche von ca. 100 bis 200 m2 zusätzlich einzuzonen. Das Verwaltungsgericht hatte dieses Vorgehen als zulässig erachtet und hielt daher die Drehung der Baulandfläche und die für die Erschliessung notwendige zusätzliche Einzonung ohne Beschluss der Gemeindeversammlung als zulässig. Eine vorgesehene, darüber hinaus gehende Mehreinzonung erklärte das Verwaltungsgericht hingegen als nicht mehr geringfügig und damit als nicht zulässig. Zu betonen ist, dass es in jenem Fall grundsätzlich um die Umformung einer sich bereits im Baugebiet befindlichen Fläche ging. Das ist hier nicht der Fall. Für die Beschwerdeführer soll eine Fläche von gut 1‘000 m2, die bisher der Landwirtschaftszone zugewiesen war, neu der Dorfzone und damit einer Bauzone zugewiesen werden. Wenn die Beschwerdeführer behaupten, dabei ginge es nicht um eine finanzielle Bereicherung, so ist dies nicht nachvollziehbar. Ihre Kinder, denen sie das Land offensichtlich schenken wollen, würden dadurch zweifelsfrei bereichert. Vorliegend geht es zwar nicht nur um eine zusätzliche Einzonung auf der Parzelle Nr. XX, sondern im Prinzip auch auf der Parzelle Nr. YY somit nun 2‘000 m2. Dies erscheint aber eher ein taktisches Manöver der Gemeinde gewesen zu sein, um die Umzonung mit einer vernünftigen Arrondierung des Baugebiets zu rechtfertigen. Bezeichnenderweise haben die Eigentümer der Parzelle Nr. YY, denn auch nicht gegen die Nichtgenehmigung der Zonenplanänderung opponiert. Hinsichtlich der Frage, ob es sich hier um eine geringfügige Zonenplanänderung handelt, wie in TVR 2002 Nr. 27 ausgeführt, ist nun Folgendes auszuführen: Entscheidend ist, ob die Stimmbürgerschaft Interesse an einer solchen Planänderung haben könnte. Bekanntlich sind Neid und Missgunst eine nicht unerhebliche Triebfeder im Rahmen des menschlichen Verhaltens. Wenn die verfahrensbeteiligte Gemeinde es den Beschwerdeführern ermöglicht, ihren Kindern auf heutigem Landwirtschaftsland ein Doppeleinfamilienhaus zu bauen und ihnen dies durch die Einzonung von ca. 1‘000 m2 unabhängig von irgendwelcher anderer Planung zubilligt, so ist dies sehr wohl im Interesse der Stimmbürgerschaft. Eine derartige Bevorzugung von Einzelpersonen kann sicher nicht einfach mittels einer geringfügigen Zonenplanänderung herbeigeführt werden. Es ist etwas anderes, ob man eine sich bereits im Baugebiet befindliche Parzelle mittels Hinzufügung von ein paar Quadratmetern arrondiert und umformt, damit sie bebaubar wird, oder ob jemandem 1‘000 m2 (bzw. gesamthaft 2‘000 m2)Bauland geschenkt wird, unabhängig von einer Abstimmung mit der übrigen Zonenplanung. Die Nichtgenehmigung der Zonenplanänderung ist daher zu bestätigen, weil es sich hierbei nicht um eine geringfügige Zonenplanänderung im Sinne von § 4 Abs. 2 PBG handelt und daher die Gemeindeversammlung zum Erlass dieser Zonenplanänderung zuständig gewesen wäre. Dies gilt umso mehr, als insgesamt ca. 2‘000 m2 eingezont werden sollten. Eine Übereinstimmung mit übergeordnetem Recht ist schon von daher nicht gegeben. Die Beschwerde ist aus diesem Grunde abzuweisen. 3. 3.1 Gemäss Art. 21 Abs. 2 RPG sind Nutzungspläne zu überprüfen und anzupassen, wenn sich die Verhältnisse erheblich geändert haben. Im bereits zitierten TVR 2000 Nr. 24 hat das Verwaltungsgericht in Erwägung 4 ausgeführt, dass nicht nur Art. 21 Abs. 2 RPG bestimme, Nutzungspläne seien zu überprüfen und nötigenfalls anzupassen, wenn sich die Verhältnisse erheblich geändert hätten, sondern auch der damals in Kraft stehende § 7 Abs. 2 aPBG. Weiter wurde im Entscheid ausgeführt, der Vorbehalt der erheblich geänderten Verhältnisse gelte auch für das vereinfachte Planänderungsverfahren von § 5 Abs. 2 PBG und erfülle gerade hier eine Schutzfunktion für die Interessen der benachbarten Grundeigentümer. Dabei gelte in der Regel, dass je neuer ein Plan sei, umso mehr dürfe mit seiner Beständigkeit gerechnet werden. Je einschneidender sich beabsichtigte Änderungen auswirkten, umso wichtiger müssten die Gründe sein, welche für eine Änderung sprächen. Der Erlass bzw. die Änderung eines Nutzungsplanes erfordere die gesamthafte Abwägung aller räumlich relevanter Interessen. Wenn seit Inkrafttreten eine gewisse Zeit verstrichen sei, könnten sich unter Umständen diejenigen tatsächlichen Verhältnisse weiter entwickelt oder verändert haben, die bei Erlass eines Plans eine Rolle gespielt hätten, was eine (Teil)-Revision im Falle eines überwiegenden öffentlichen Interesses rechtfertigen könne (vgl. hierzu auch Pra 85/1986 Nr. 7, E. 2b).
3.2 Zu prüfen ist die Frage, inwiefern sich bei einer geringfügigen Zonenplanänderung die Verhältnisse erheblich ändern müssen. Wenn sich die Verhältnisse generell für das ganze Zonengebiet verändert haben, sei es in tatsächlicher oder in rechtlicher Hinsicht, so muss dies zur Folge haben, dass der Zonenplan der Gemeinde gesamthaft zu revidieren ist. Daher muss für eine partielle Zonenplanänderung - auch eine geringfügige - die Frage massgebend sein, ob sich mit Bezug auf den Bereich, wo die partielle Zonenplanänderung in Kraft treten soll, die Verhältnisse erheblich verändert haben, was nicht zwingend für das ganze übrige Planungsgebiet zutreffen muss. Vorliegend wird aber von Seiten der Beschwerdeführer nicht einmal ansatzweise geltend gemacht, dass sich bei ihnen die Verhältnisse in rechtlicher oder tatsächlicher Hinsicht verändert hätten, ausser der Tatsache, dass sie ihren Kindern eine möglichst günstige Bauparzelle zur Verfügung stellen wollen. Ein öffentliches Interesse, um diese partielle Zonenplanänderung vorzunehmen, ist in keiner Weise ersichtlich. Dies gilt umso mehr, als die einzuzonende Fläche nicht einmal zum Richtplangebiet gehört. Damit fehlt es an einer erheblichen Änderung der Verhältnisse im Sinne von Art. 21 Abs. 2 RPG, um überhaupt eine Zonenplanänderung durchführen zu dürfen - auch eine geringfügige. Auch aus diesem Grund ist die Beschwerde abzuweisen.
3.3 Das Amt für Raumentwicklung des Kantons Thurgau (ARE) hat in seiner Vorprüfung vom 16. Dezember 2013 im Wesentlichen darauf hingewiesen, dass die Voraussetzungen für eine partielle Zonenplananpassung nicht gegebenen seien und argumentiert unter anderem mit der Entwicklung der Bevölkerungszahl und dem fehlenden öffentlichen Interesse an der Zonenplanänderung. Dies sind jedoch nicht unbedingt zwingende Argumente, um eine geringfügige Zonenplanänderung im Sinne von § 4 Abs. 2 PBG zu verweigern. Zwar ist es richtig, dass bereits aus Gründen der Rechtsgleichheit eine solche partielle Zonenplanänderung nicht vorgenommen werden sollte. Ebenso kann generell auf die Entwicklung der Einwohnerzahl hingewiesen werden. Dies sind jedoch grundsätzlich Argumente, die für eine generelle oder mindestens grössere partielle Teilrevision des Zonenplans sprechen bzw. eine solche indizieren. Bei der geringfügigen Zonenplanänderung sind jedoch aus den gezeigten Gründen (vgl. E. 3.2) vor allem Argumente zu berücksichtigen, die sich im Wesentlichen auf den Raum und die Umstände beschränken, auf die sich die beabsichtigte Zonenplanänderung bezieht. Gerade bei der geringfügigen Zonenplanung geht es in der Regel gar nicht darum, allgemeine öffentliche Interessen gleich zu gewichten wie bei einer generellen oder grösseren Teilrevision der Zonenplanung. Die geringfügige Änderung des Zonenplans dient dazu, in kleinräumigen Verhältnissen sachgerechte Lösungen unkompliziert herbeiführen zu können. Dabei muss zwar ein öffentliches Interesse gegeben sein, aber die allgemeine Bevölkerungsentwicklung dürfte dabei selten das wichtigste Argument sein. Falls die allgemeine Bevölkerungsentwicklung eine Änderung des Zonenplans gebietet, so ist dies zweifelsfrei in aller Regel in grossräumigem Umfang zu berücksichtigen, etwa im Rahmen der Gesamtrevision der Zonenplanung. Natürlich kann auch hier das Argument angeführt werden, dass das Einzonen von weiterem Bauland unter Berücksichtigung der Bevölkerungsentwicklung (der aus dem Jahr 2003 stammende Zonenplan war bis 2018 für zusätzlich 560 Einwohner dimensioniert, per Ende 2012 hat die Bevölkerungszahl noch nicht einmal um 100 zugenommen) nicht zulässig sei. Es kann in einem Fall wie dem vorliegenden, da dem Landeigentümer Bauland faktisch geschenkt werden soll, auch argumentiert werden, es sei bereits genügend Bauland vorhanden. Aber ganz generell mit der Bevölkerungsentwicklung zu argumentieren wäre etwas, das im Rahmen der Gesamtüberarbeitung des Zonenplans und bei der Beurteilung der Frage, wo sich welcher Dorfteil entwickeln soll, zu berücksichtigen wäre.
3.4 Zusammengefasst ist festzuhalten, dass sich in einem Fall, in dem faktisch und parzellenbezogen einem Grundeigentümer ausserhalb des ordentlichen Zonenplanverfahrens praktisch 1‘000 m2 Bauland geschenkt werden soll (bzw. gesamthaft 2 x 1‘000 m2 neu eingezont werden sollen), von Geringfügigkeit im Sinne von § 4 Abs. 2 PBG nicht mehr gesprochen werden kann. Darüber hinaus ist zu beachten, dass sich bei einer geringfügigen Zonenplanänderung grundsätzlich die erhebliche Änderung der Verhältnisse im Sinne von Art. 21 RPG auf die geringfügige Änderung beschränken muss und kann, was jedoch vorliegend gerade nicht der Fall war. Demnach spielt es auch kaum eine Rolle, dass seit dem Erlass des letzten Zonenplans bereits elf Jahre vergangen sind. Auch die Tatsache, dass in der Zwischenzeit ein neues PBG in Kraft getreten ist, kann unter Fokussierung auf die beabsichtigte Zonenplanänderung ebenso kaum eine Rolle spielen. Damit kann jedenfalls eine erhebliche Veränderung der Verhältnisse nicht begründet werden. Die Beschwerde ist somit abzuweisen.
Entscheid des Verwaltungsgerichts VG.2014.100/E vom 3. September 2014