Koordinationspflicht zwischen Gestaltungsplan und Zonenplan(änderung)
Art. 2 RPG, Art. 25 a RPG
Bildet sowohl für den Erlass eines Gestaltungsplans wie auch für eine Zonenplanänderung ein konkretes Überbauungsprojekt denselben Ausgangspunkt und ist von einem engen inhaltlichen Konnex zwischen den beiden planungsrechtlichen Massnahmen auszugehen, so besteht ein entsprechender Abstimmungsbedarf (Art. 2 RPG) und eine Koordinationspflicht der Behörde (Art. 25a RPG). Wird der Gestaltungsplan aufgehoben, so ist auch die - Gegenstand eines hängigen Rechtsmittelverfahrens bildende - Zonenplanänderung hinfällig und aufzuheben.
Die X AG ist Eigentümerin von drei Parzellen in S. Diese liegen gemäss bisher geltendem Zonenplan der Politischen Gemeinde S in der Landschaftsschutzzone (LS) bzw. in der Wohnzone niederer Baudichte (W-n), welche von einer Gestaltungsplanpflicht überlagert wird. Am 17. August 2009 beschloss die Politische Gemeinde S die Bauzonengrenze auf den betreffenden Parzellen im nördlichen Bereich im Rahmen einer Zonenplanänderung zu verschieben (Reduktion des Baugebiets auf Parzelle Nr. 1386 und Erweiterung der Bauzone Richtung Norden auf Parzelle Nr. 440, bei insgesamt gleichbleibender Fläche der Bauzone). Gleichzeitig wurde der Gestaltungsplan „SL“ erarbeitet, welcher die streitbetroffenen Parzellen mitumfasst. Vom 21. August 2009 bis 9. September 2009 legte die Politische Gemeinde S die Teilrevision des Zonenplans zusammen mit dem Gestaltungsplan öffentlich auf. Da die Politische Gemeinde S Eigentümerin eines im Gestaltungsplanperimeter liegenden Grundstücks ist, wurden die gegen den Gestaltungsplan eingereichten Einsprachen zur Behandlung dem DBU überwiesen. Die gegen die Zonenplanänderung erhobenen Einsprachen wurden abgewiesen. Mit Entscheid vom 5. August 2010 genehmigte das DBU die Zonenplanänderung. Mit einem weiteren Entscheid vom 5. August 2010 wies das DBU auch die Rekurse gegen die Zonenplanänderung ab. Eine dagegen erhobene Beschwerde heisst das Verwaltungsgericht - unter gleichzeitiger Aufhebung von Rekurs- und Genehmigungsentscheid - gut.
Aus den Erwägungen: 2. 2.1 Gegenstand des vorliegenden Verfahrens bildet die Frage nach der Rechtmässigkeit der Teilrevision des Zonenplans, mit welcher die Bauzonengrenze auf den streitbetroffenen Parzellen Richtung Norden zum Uferbereich abgeändert werden soll (...).
2.2 Mit Zwischenentscheid vom 6. April 2011 stellte das Verwaltungsgericht fest, dass die strittige Teilrevision des Zonenplans einerseits und der Gestaltungsplan „SL“ andererseits aufgrund von Art. 25a RPG zu koordinieren seien. Zwar würden die Grundsätze der Koordination nicht in jedem Fall und a priori eine Koordination zwischen Nutzungsplanung (in Form einer Zonenplanänderung) und der Sondernutzungsplanung bzw. einem Gestaltungsplan verlangen. Im vorliegenden Fall sei jedoch die spezielle Konstellation und der offenkundige Konnex zwischen der Zonenplanänderung und dem Gestaltungsplan „SL“ zu beachten. Beide seien gleichzeitig öffentlich aufgelegt und anschliessend zur Genehmigung eingereicht worden. Ausgangspunkt sowohl des Gestaltungsplans als auch der Zonenplanänderung sei erklärtermassen ein konkretes Überbauungsprojekt, welches mit Bebauungsvarianten in den Grundsätzen bereits erarbeitet sei. (…) Das Verwaltungsgericht stellte weiter fest, dass die bessere Bebaubarkeit des streitbetroffenen Gebiets im Sinne der bereits vorhandenen Überbauungsabsichten sowohl die Begründung für die Zonenplanänderung als auch diejenige für den Gestaltungsplan bilde. Aufgrund dieses engen inhaltlichen Konnexes zwischen der Zonenplanänderung einerseits und dem Gestaltungsplan andererseits erachtete das Verwaltungsgericht einen Abstimmungs- und damit einen „materiellen und formellen“ Koordinationsbedarf zwischen diesen beiden Verfahren als gegeben. Zu vermeiden seien mithin Widersprüche bei Ergebnissen einer Interessenabwägung im Rahmen des Entscheids über die Zonenplanänderung einerseits wie auch im Rahmen eines solchen über den Gestaltungsplan andererseits, zumal die Interessenlage angesichts der beiden Verfahren zugrunde liegenden Überbauungsvarianten dieselbe sei. Aus diesem Grunde sah sich das Verwaltungsgericht veranlasst, das vorliegende Beschwerdeverfahren bis zum Entscheid der Vorinstanz über den Gestaltungsplan „SL“ bzw. über die damals hängigen Einsprachen zu sistieren.
2.3 Mit Entscheid vom 3. November 2011 hat die Vorinstanz dem von der verfahrensbeteiligten Gemeinde beschlossenen Gestaltungsplan „SL“ die Genehmigung verweigert. Mit einem gleichzeitig ergangenen, separaten Entscheid wurden die Einsprachen gutgeheissen und der Gestaltungsplan zur Überarbeitung und Neuauflage an die verfahrensbeteiligte Gemeinde zurückgewiesen. Wie den Erwägungen des Einspracheentscheids zu entnehmen ist, wird die verfahrensbeteiligte Gemeinde dabei namentlich die qualitativen Vorgaben für die vorgesehenen Überbauungen dahingehend anzupassen haben, dass mit dem Gestaltungsplan ein „besseres ortsbauliches und architektonisches Ergebnis“ im Sinne von § 19 Abs. 2 Satz 1 PBG erzielt wird. Ein Aspekt betrifft dabei insbesondere auch den Umstand, dass das betroffene Gebiet sich innerhalb des BLN-Gebiets Nr. ZZZ befindet und der vorgelagerte See- bzw. Uferbereich zudem als Spezialfall im ISOS aufgeführt ist. Demgemäss verdiene das Landschaftsbild, so die Vorinstanz, in besonderem Masse die ungeschmälerte Erhaltung oder jedenfalls grösstmögliche Schonung. Sowohl der Entscheid der Vorinstanz vom 3. November 2011, mit welchem dem Gestaltungsplan die Genehmigung verweigert wurde, als auch der Einspracheentscheid vom 3. November 2011, mit welchem der Gestaltungsplan zur Überarbeitung und Neuauflage an die verfahrensbeteiligte Gemeinde zurückgewiesen wurde, sind unangefochten in Rechtskraft erwachsen.
2.4 Zwar stellte die Vorinstanz im Einspracheentscheid fest, dass die von den Einsprechern gerügte Aufteilung insbesondere des Baugebiets M die Zonenplanänderung betreffe, weshalb auf die Einsprache in diesem Punkt nicht eingetreten werden könne. Dies ändert jedoch nichts daran, dass die von der Vorinstanz im Rahmen des Gestaltungsplanverfahrens verlangten qualitativen Anforderungen an eine Überbauung im Baubereich Q auch einen Konnex zur (im vorliegenden Beschwerdeverfahren strittigen) Lage der Bauzonengrenze aufweisen, zumal damit die äussere Erscheinung der Überbauung mitbestimmt wird. Am Abstimmungsbedarf und an der Koordinationspflicht zwischen der vorliegend strittigen Zonenplanänderung und dem Gestaltungsplan „SL“ hat sich mithin nichts geändert (vgl. Art. 2 und Art. 25a RPG). Die verfahrensbeteiligte Grundeigentümerin teilte dem Verwaltungsgericht am 22. Dezember 2011 mit, dass nach der Nichtgenehmigung des Gestaltungsplans zusammen mit der Politischen Gemeinde S und dem beauftragten Raumplaner die Revision des neu auf die drei betroffenen Parzellen reduzierten Gestaltungsplans an die Hand genommen worden sei. Am Antrag um Beschwerdeabweisung wurde dessen ungeachtet festgehalten. Damit stellt sich die Frage, ob nach der rechtskräftigen Nichtgenehmigung des Gestaltungsplans nach wie vor eine Grundlage für die Zonenplanänderung besteht.
2.5 Der Grundsatz der Verhältnismässigkeit mit den Voraussetzungen der Eignung und der Erforderlichkeit gilt auch für die Nutzungsplanung bzw. für die Frage, wie viel und in welcher Form unter dem Gesichtspunkt der haushälterischen Bodennutzung (Art. 75 BV) Bauland zur Verfügung gestellt werden soll (vgl. Jost, Grösse und Lage von Bauzonen, in: Zürcher Studien zum öffentlichen Recht, Zürich 2000, S. 63, sowie Waldmann/Hänni, Handkommentar zum Raumplanungsgesetz, Bern 2006, Art. 2 N. 49 und N. 59). Sowohl dem nicht genehmigten Gestaltungsplan wie auch der vorliegend strittigen Zonenplanänderung lagen dieselben, relativ konkreten Überbauungsvarianten zugrunde. Nach der Nichtgenehmigung des Gestaltungsplans lassen sich diese aus rechtlicher Sicht zumindest im aktuellen Zeitpunkt nicht realisieren. Damit erweist sich jedoch auch die Gegenstand des vorliegenden Beschwerdeverfahrens bildende Zonenplanänderung, welcher erklärtermassen dieselben Überbauungsvarianten zugrunde gelegt worden waren, zumindest im aktuellen Zeitpunkt als nicht mehr erforderlich und gleichzeitig auch nicht mehr zweckmässig. Gemäss Erklärung der verfahrensbeteiligten Gemeinde vom 19. Januar 2012 soll nach der Nichtgenehmigung des Gestaltungsplanes unter Einbezug sämtlicher Einsprecher ein neuer Gestaltungsplan realisiert werden. Entsprechendes bestätigte auch die verfahrensbeteiligte Grundeigentümerin mit Schreiben vom 22. Dezember 2011. Aufgrund des in der vorliegenden Konstellation ausgewiesenen Abstimmungs- und Koordinationsbedarfs im Verhältnis Zonenplanänderung - Gestaltungsplan drängt sich nach der Nichtgenehmigung des Gestaltungsplanes durch die Vorinstanz auch die Aufhebung der nunmehr nicht mehr erforderlichen und zweckmässigen Zonenplanänderung bzw. des angefochtenen Rekurs- und des Genehmigungsentscheides vom 5. August 2010 auf. Von einer materiellen Beurteilung der Rechtmässigkeit der strittigen Zonenplanänderung ist vorliegend Abstand zu nehmen, da es nunmehr der verfahrensbeteiligten Gemeinde bzw. der Vorinstanz als Genehmigungsbehörde obliegen wird, im Hinblick auf eine Neuauflage der planungsrechtlichen Grundlagen - wohl erneut im Hinblick auf ein künftiges Überbauungsprojekt - die Recht- und Verhältnismässigkeit derselben, unter Beachtung des Abstimmungsbedarfs (Art. 2 RPG) und der Koordinationspflicht (Art. 25a RPG) zu prüfen.
Entscheid vom 21. März 2012