Gegenstandslosigkeit einer Rechtsverweigerungsbeschwerde, Anfechtbarkeit einer Zwischenverfügung, Beschwerdelegitimation der Gemeinde; unentgeltliche Rechtsverbeiständung und Aussichtslosigkeit des Verfahrens
§ 35 Abs. 2 VRG, § 44 VRG, § 81 Abs. 2 VRG
1. Wird eine Rechtsverweigerungsbeschwerde während des Verfahrens gegenstandslos, weil die Behörde in der Zwischenzeit die verlangte Amtshandlung vornimmt, so ist auf die Beschwerde nicht einzutreten (E. 1.3.2).
2. Die Frage, ob durch eine Zwischenverfügung ein nicht leicht wieder gutzumachender Nachteil entsteht und dieser damit anfechtbar ist, kann ausnahmsweise offen gelassen werden, wenn die materielle Prüfung der Beschwerde einen klaren Entscheid ermöglicht (E. 1.3.3).
3. Obwohl der Gemeinde im Fürsorgebereich grundsätzlich ein relativ erheblicher Ermessensspielraum zusteht, ist sie nicht beschwerdelegitimiert, wenn die Rekursinstanz die Sache zur Beweisergänzung und zum Neuentscheid zurückweist (E. 1.3.4).
4. Unentgeltliche Rechtsverbeiständung: Der Tatbestand der Aussichtslosigkeit ist gegeben, wenn ein Beschwerdeführer oder eine Beschwerdeführerin bzw. ihr Anwalt faktisch jede Mitwirkung verweigern, keinerlei Auskünfte erteilen und die für die Fürsorgebehörde notwendigen Vollmachten nicht unterschreiben (E. 3.2).
R zog im August 2010 zusammen mit ihrem mündigen Sohn von D nach G und bezog dort eine 4½-Zimmer-Wohnung zu einem monatlichen Mietzins von Fr. 1'300.--. In der Folge stellte sie bei der Gemeinde G bzw. bei deren Fürsorgebehörde ein Gesuch um Ausrichtung von Sozialhilfeleistungen. Diese wurden zunächst im Umfang von Fr. 735.-- als minimale Nothilfe gewährt, doch wurde das Gesuch um Sozialhilfe am 13. Dezember 2010 abgewiesen. Begründet wurde der Entscheid im Wesentlichen damit, die Gesuchstellerin habe die mehrfach eingeforderten Unterlagen nicht eingereicht. Gegen diesen Entscheid erhob R Rekurs beim DFS. Mit Entscheid vom 7. Januar 2011 wurde die aufschiebende Wirkung, den die Fürsorgebehörde einem allfälligen Rekurs entzogen hatte, wieder hergestellt und die Gemeinde verpflichtet, weiterhin Nothilfe im bisherigen Umfang auszurichten. Am 9. Februar 2011 liess R beim DFS ein Gesuch um Erlass einer superprovisorischen Massnahme stellen. Sie verlangte, es seien ihr ab sofort für jeden Monat Fr. 1'300.-- für die Wohnungsmiete zu entrichten. Am 14. Februar 2011 teilte das DFS dem Rechtsvertreter von R mit, es würden keine über den Zwischenentscheid vom 7. Januar 2011 getroffenen vorsorglichen Massnahmen angeordnet. Am 22. Februar 2011 erhob R beim Verwaltungsgericht Beschwerde, mit der verlangt wurde, es sei die Rechtsverweigerung der Vorinstanz festzustellen und im Sinne einer dringlichen, superprovisorischen Massnahme die Gemeinde G anzuweisen, nebst den Geldern für den lebensnotwendigen Bedarf den Mietzins für die letzten drei Monate zu bezahlen auch für die Zukunft die Mietzinse in der Höhe von Fr. 1'300.-- zu begleichen. Am 25. Februar 2011 erliess das DFS einen Zwischenentscheid, gemäss welchem das Gesuch um Erlass vorsorglicher Massnahmen abgelehnt wurde. Die Voraussetzungen für den Erlass vorsorglicher Massnahmen seien nicht gegeben. Am 21. März 2011 liess R beim Verwaltungsgericht eine weitere Beschwerde einreichen, in der sie das Rechtsbegehren stellte, es sei Ziff. 1 des Zwischenentscheides vom 25. Februar 2011 aufzuheben und die Verfahrenskosten auf die Gerichtskasse zu nehmen. Am 30. März 2011 hiess das DFS den Rekurs gegen den Entscheid der Fürsorgebehörde G vom 13. Dezember 2010 teilweise gut und die Sache wurde zur Neubeurteilung im Sinne der Erwägungen an die Fürsorgebehörde zurückgewiesen. Gegen diesen Entscheid erhoben sowohl die Gemeinde G als auch R Beschwerde. Das Verwaltungsgericht vereinigt alle Beschwerdeverfahren und weist die Beschwerden ab, soweit es überhaupt auf diese eintritt.
Aus den Erwägungen:
1.3 1.3.1 Laut § 44 Ziff. 1 i.V. mit § 62 VRG ist zur Beschwerde legitimiert, wer durch einen Entscheid berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an dessen Änderung oder Aufhebung hat. Zudem ist jede durch ein Gesetz dazu ermächtigte Person, Organisation oder Behörde zur Beschwerde legitimiert (§ 44 Ziff. 2 i.V. mit § 62 VRG). Das schutzwürdige Interesse ist in einem praktischen Nutzen ideeller, materieller oder anderer Art zu sehen, den ein Obsiegen im Rekursverfahren (hier Beschwerdeverfahren) zur Folge hätte. Es ist unwesentlich, ob das tatsächliche Interesse rechtlich geschützt wird. Die begründete Behauptung der Schutzwürdigkeit genügt. Voraussetzung ist grundsätzlich ein aktuelles Interesse. Fällt das Rechtsschutzinteresse dahin, wird der Rekurs gegenstandslos (Haubensak/Litschgi/Stähelin, Kommentar zum Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege des Kantons Thurgau, Frauenfeld 1984, § 44 N. 4 f.)
1.3.2 Mit der Beschwerdeschrift vom 23. Februar 2011 erhob R Aufsichtsbeschwerde wegen Rechtsverweigerung. Bereits zwei Tage später, am 25. Februar 2011, erliess die Vorinstanz den Zwischenentscheid, mit welchem das Gesuch um vorsorgliche Massnahmen vom 9. Februar 2011 abgewiesen wurde. Damit wurde die Aufsichtsbeschwerde gegenstandslos. Auf die Aufsichtsbeschwerde vom 23. Februar 2011 kann daher nicht eingetreten werden. Ergänzend sei jedoch vermerkt, dass aus Sicht des Verwaltungsgerichts ohnehin offensichtlich keine Rechtsverweigerung vorgelegen hätte. Am 7. Januar 2011 hatte das DFS die aufschiebende Wirkung des Rekurses wiederhergestellt und die Gemeinde G angewiesen, im bisherigen Umfang Nothilfe zu leisten. Zudem wurde mit Schreiben vom 14. Februar 2011 darauf hingewiesen, dass das DFS aus seiner Sicht keine weiteren vorsorglichen Massnahmen für notwendig halte. Unter diesem Umständen waren superprovisorische Massnahmen ohnehin nicht angezeigt. Nachdem die Vorinstanz 16 Tage nach Stellen des Gesuchs um superprovisorische Massnahmen entschieden hatte und vorher bereits fünf Tage nach dem Gesuch eine Antwort in Briefform zugestellt worden war, kann nicht gesagt werden, die Vorinstanz habe eine Rechtsverweigerung begangen.
1.3.3 Das DFS hat am 25. Februar 2011 einen Zwischenentscheid erlassen. Mit diesem Entscheid hat es das Gesuch um Erlass vorsorglicher Massnahmen abgewiesen. Laut § 35 Abs. 2 VRG sind verfahrensleitende und andere Zwischenentscheide selbständig weiterziehbar, sofern sie für den Betroffenen einen Nachteil zur Folge haben, der sich später voraussichtlich nicht mehr beheben lässt. Der nicht wieder gutzumachende Nachteil muss dabei nicht rechtlicher Natur sein. Es genügt, wenn ein schutzwürdiges Interesse an der sofortigen Aufhebung oder Abänderung der Anordnung gegeben ist, wobei auch ein rein wirtschaftliches Interesse genügt (TVR 2010 Nr. 3, E. 2.2.1, und TVR 2007 Nr. 7, E. 1a). Das Erfordernis des nicht wieder gutzumachenden Nachteils ist etwa bejaht worden bei Entscheiden, die sich auf die Parteistellung auswirken, im Bereich der unentgeltlichen Rechtspflege, wenn es um Kautionen und Kostenvorschüsse geht, bei Rückweisungen, mit denen gleichzeitig ein für die Vorinstanz verbindlicher materiell-rechtlicher Grundsatzentscheid gefällt wird, bei grundlegenden prozessleitenden Anordnungen, wie etwa der Entscheid über die Wahl eines bestimmten Verfahrens, die Notwendigkeit einer Umweltverträglichkeitsprüfung, Akteneinsicht etc. (Kayser in: Auer/Müller/Schindler [Hrsg.], VwVG - Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren, Zürich/St. Gallen 2008, Art. 46 N. 12). Ein Nachteil gilt als wieder gutzumachend, wenn er nur vorübergehend besteht und durch einen günstigen Entscheid vollständig behoben bzw. rückgängig gemacht werden kann, also etwa bei Rückweisung zu ergänzenden Abklärungen und zum Neuentscheid, bei Sistierungen, bei Vorentscheiden von untergeordneter Bedeutung, bei Sachverhaltsabklärungen (Anordnung von Gutachten, auf Antrag oder von Amtes wegen durchgeführten bzw. verweigerten Beweismassnahmen, wobei ausnahmsweise eine selbständige Anfechtung möglich ist, wenn gefährdete erhebliche Beweise nicht abgenommen werden oder wenn die Anordnung mit beträchtlichen Kosten verbunden ist) oder bei Verweigerung der Akteneinsicht (Kayser, a.a.O., Art. 46 N. 13; TVR 2010 Nr. 3, E. 2.2.1). Mit dem Zwischenentscheid vom 25. Februar 2011 wurde das Gesuch um Erlass vorsorglicher Massnahmen abgelehnt. Das Rechtsbegehren der Beschwerde vom 21. März 2011 lautet wie folgt: „Es sei Ziff. 1 des Zwischenentscheids vom 25. Februar 2011 aufzuheben und die Verfahrenskosten auf die Gerichtskasse zu nehmen.“ R legt in ihren Anträgen, die den Verfahrensgegenstand umschreiben müssen, nicht dar, was denn anstelle von Ziff. 1 anzuordnen wäre. Auch aus der Beschwerdebegründung wird nicht eindeutig klar, inwieweit R den angefochtenen Entscheid überhaupt anficht. Von der anwaltlich vertretenen Beschwerdeführerin kann jedoch erwartet werden, dass sie ihre Anträge präzise formuliert. Zieht man das ursprüngliche Gesuch um superprovisorische Massnahmen vom 9. Februar 2011 zu Hilfe, so kann davon ausgegangen werden, dass es vorliegend um die Übernahme der Mietzinskosten von Fr. 1'300.-- geht. Unbestritten geblieben ist, dass der Beschwerdeführerin die Kündigung angedroht worden war. Indem die Vorinstanz mit ihrer Verfügung vom 25. Februar 2011 die Übernahme der Mietzinse als vorsorgliche Massnahme abgelehnt hat, könnte immerhin ein nicht leicht wieder gutzumachender Nachteil darin erblickt werden, dass bei einer tatsächlich ausgesprochenen Kündigung diese nicht mehr ohne weiteres rückgängig zu machen ist. Letztlich kann aber die Frage, ob auf die Beschwerde gegen die Zwischenverfügung vom 25. Februar 2011 mangels eines nicht leicht wieder gutzumachenden Nachteils überhaupt eingetreten werden muss, offen bleiben, da - wie noch zu zeigen sein wird - die Beschwerde ohnehin abzuweisen ist.
1.3.4 Mit Eingabe vom 18. April 2011 hat die Gemeinde G selbst Beschwerde erhoben. R verlangt, dass darauf mangels Legitimation der Gemeinde nicht eingetreten werde.Eine Gemeinde ist nach § 44 Ziff. 1 VRG zur Erhebung eines Rechtsmittels berechtigt, wenn sie von einem Entscheid berührt ist und die Verletzung schutzwürdiger Interessen glaubhaft geltend macht. Ein schutzwürdiges Interesse der Gemeinde liegt dann vor, wenn der angefochtene Entscheid entweder den Bereich kommunaler Rechtsetzung oder kommunaler Selbstverwaltung betrifft, soweit das kantonale Recht keine abschliessende Regelung enthält und den Gemeinden eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit, eine qualifizierte Eigenständigkeit belässt (TVR 1998 Nr. 35 E. 2a). Sodann ist praxisgemäss die Gemeinde auch dann legitimiert, Beschwerde zu erheben, wenn eine Aufsichtsbehörde die Gemeinde oder ihre Organe in globo disziplinarisch rügt (TVR 1985 Nr. 26). Schliesslich ist die Gemeinde laut § 44 Ziff. 2 VRG auch dann zur Beschwerde legitimiert, wenn sie hierzu durch ein Gesetz für berechtigt erklärt wird. Der Fürsorgebehörde steht bei der Abklärung des Vorhandenseins einer Notlage bzw. der Berechnung des notwendigen Ausmasses der Sozialhilfe sachlich und funktionell eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit zu, selbst wenn sie sich dabei von den Empfehlungen der Schweizerischen Konferenz für öffentliche Fürsorge als Orientierungshilfe zur Ermittlung des sozialen Existenzminimums leiten lässt (Leitsätze des Verwaltungsgerichts zum Thurgauer Recht 1984 bis 1988, § 44 Ziff. 1 VRG, LS 26). Auch für die Legitimation der Gemeinde gilt jedoch, dass sie einen praktischen Nutzen ideeller, materieller oder anderer Art mit der Beschwerdeerhebung verfolgen kann. Fehlt ein aktuelles Interesse, fällt das Rechtsschutzinteresse dahin (Haubensak/Litschgi/Stähelin, a.a.O., § 44 N. 4 f.). Tritt schliesslich die Gemeinde bloss als untere kantonale Behörde auf und betrifft ein ihren Organen zustehender Gestaltungsraum nicht Fragen, die für die Zwecke der Gemeindeautonomie bedeutsam sind, agiert die Gemeinde nicht in einem geschützten Autonomiebereich (Meyer, Gemeindeautonomie im Wandel, Diss. St. Gallen 2010, S. 263). Mit dem Entscheid vom 30. März 2011 verlangt die Vorinstanz, dass von der Fürsorgebehörde weitere Abklärungen getroffen werden. Sobald die Abklärungen vorgenommen wurden, hat sie erneut einen Entscheid zu fällen. Es entsteht ihr daher mit dem angefochtenen Entscheid kein Nachteil. Dementsprechend fehlt es hier an einem aktuellen Interesse, den Entscheid der Vorinstanz vom 30. März 2011 anzufechten. Mit dem vorinstanzlichen Entscheid wird zudem gerade nicht in das Ermessen der Beschwerdeführerin eingegriffen, zumal ihr Ermessen insbesondere die Frage betrifft, ob, in welcher Art und in welchem Umfang Sozialhilfe zu leisten ist. Auf die Beschwerde der Fürsorgebehörde G ist daher nicht einzutreten.
1.3.5 Auch R erleidet grundsätzlich - was die Höhe der auszurichtenden Nothilfe betrifft - durch den angefochtenen Entscheid keinen Nachteil. Die Frage, ob ihr Sozialhilfe zusteht, ist nach wie vor offen. Allerdings wird in ihrer Beschwerdeschrift sinngemäss auch geltend gemacht, sie habe bereits alle Unterlagen zur Beurteilung des Anspruchs auf Sozialhilfe eingereicht bzw. sie macht geltend, die von ihr einverlangten Unterlagen hätten von ihr nicht eingefordert werden dürfen, da sie zum Teil das Persönlichkeitsrecht verletzten. Diesen Beschwerdegrund kann die Beschwerdeführerin (R) vorbringen und es ist nachfolgend zu prüfen, ob und inwiefern ihr darin Recht zu geben ist.
(…)
3.2 3.2.1 Die Beschwerdeführerin hat ein Gesuch um Bewilligung eines unentgeltlichen Anwalts gestellt (§ 81 Abs. 2 VRG). Nach § 81 Abs. 1 VRG kann einem bedürftigen Beteiligten die unentgeltliche Rechtspflege bewilligt werden, sofern das Verfahren nicht als aussichtslos oder mutwillig erscheint. Erfordern es die Umstände, kann ein unentgeltlicher Anwalt bewilligt werden (§ 81 Abs. 1 und 2 VRG).
3.2.2 Damit die unentgeltliche Rechtspflege und damit auch ein unentgeltlicher Anwalt bewilligt werden kann, darf das Verfahren nicht aussichtslos oder mutwillig erscheinen. Aussichtslos oder mutwillig ist ein Begehren, bei dem die Erfolgsaussichten gering sind und deshalb kaum als ernsthaft bezeichnet werden können. Halten sich die Erfolgsaussichten und die Gefahr des Misserfolgs ungefähr die Waage, so ist die unentgeltliche Rechtspflege zu gewähren. Es soll mit dieser Einschränkung verhindert werden, dass ein Beteiligter auf Staatskosten ein Verfahren durchführt, das eine vermögende Person auf eigene Kosten vernünftigerweise nicht unternehmen würde. Die Erfolgsaussichten des Betroffenen beurteilen sich nach den Verhältnissen im Zeitpunkt der Einreichung des Gesuchs (Haubensak/Litschgi/Stähelin, a.a.O., § 81 N. 4). Eine Partei oder ihr Vertreter handeln mutwillig, wenn sie ein Verfahren nur aus Zeitgewinn oder reiner Schikane einleiten, wenn sie ihre Rügen wider besseren Wissens mit falschen Tatsachen begründen oder bewusst mit gefälschten Beweismittel zu belegen versuchen, wenn sie an einem offensichtlich unhaltbaren Rechtsstandpunkt festhalten, wenn sie Rügen erheben, die klarerweise nicht erhoben werden können, wenn sie Verfahren zum wiederholten Mal und trotz bekannter Aussichtslosigkeit anheben oder wenn sie völlig unsubstantiierte Eingaben machen. Auch eine Verletzung der Mitwirkungspflicht kann unter Umständen mutwillige Prozessführung sein, ebenso die vollmachtlose Prozessführung in fremdem Namen. Bei Aussichtslosigkeit eines Verfahrens darf nicht leichthin auf mutwillige Prozessführung geschlossen werden. Erforderlich ist hier, dass die Partei die Aussichtslosigkeit ihres Standpunkts bei zumutbarer vernunftgemässer Überlegung ohne weiteres erkennen könnte und trotzdem daran festhält (Nyffenegger, in: Auer/Müller/Schindler [Hrsg.], VwVG - Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren, Zürich/ St. Gallen 2008, Art. 60 N. 9).
3.2.3 Die Prozessführung der Beschwerdeführerin bzw. ihres Anwalts muss vorliegend als aussichtslos, wenn nicht sogar als mutwillig bezeichnet werden. Der angefochtene Entscheid des DFS nimmt in angemessener Weise Rücksicht auf das Persönlichkeitsrecht der Beschwerdeführerin, insbesondere mit Bezug auf die medizinischen Unterlagen und auf persönliche Abklärungen. Auffallend ist die Hartnäckigkeit der Verweigerungshaltung gegenüber den Behörden, die die Beschwerdeführerin immer wieder an den Tag legt. Obwohl sie mehrfach aufgefordert wurde, der Fürsorgebehörde eine Abtretungserklärung einzureichen, verweigerte sie sich diesbezüglich bis zum 5. Juli 2011. Selbst die Abtretungserklärung vom 29. Juni 2011 (eingereicht am 5. Juli 2011) war jedoch nicht vorbehaltlos. Vielmehr ist die Beschwerdeführerin bzw. ihr Anwalt offensichtlich der Meinung, vor allen anderen sei zunächst der Anwalt der Beschwerdeführerin durch die Fürsorge zu befriedigen. Es geht nicht an, dass die Beschwerdeführerin Nothilfe verlangt und gleichzeitig sämtliche Mitwirkungspflichten, ausgenommen die Dokumente, die am 15. September 2010 bestätigt wurden, verweigert. Die Fürsorgebehörde hat ursprünglich die Nothilfe ausbezahlt, die sie dann aber verweigerte, nachdem feststand, dass R ihre weitergehende Mitwirkungspflicht verweigern wird. Unverständlich ist, weshalb R nicht längst wenigstens grobe Angaben zu ihrem Unfall machte, was vieles vereinfacht hätte. Auch das Argument hinsichtlich des beauftragten Rechtsagenten A vermag nicht zu überzeugen, zumal § 23 SHG klar aussagt, dass auch solche Personen der Schweigepflicht unterstehen. Letztlich obliegt der Beweis, dass R nicht in der Lage ist, sich selbst aus eigener Kraft für das Überleben die erforderlichen Mittel zu verschaffen, ihr selbst. Sie hat den Erfolg der Beweislosigkeit zu tragen. Die vorliegenden Beschwerden sind aussichtslos und an der Grenze zur Mutwilligkeit. Der Anwalt von R täte besser daran, seine destruktive Haltung gegenüber den Behörden aufzugeben und durch Kooperation zu helfen, die R möglicherweise durchaus zustehenden Ansprüche zu ermitteln. Schliesslich steht noch überhaupt nicht fest, auch nach Lesart der Fürsorgebehörde, ob Ansprüche - und wenn ja, in welchem Umfang - bestehen. Das Gesuch um Bewilligung des unentgeltlichen Anwalts ist daher abzuweisen.
Entscheid vom 28. September 2011