Baubewilligung für Solaranlagen in geschütztem Ortsbild
Art. 18 a RPG
Art. 18a RPG enthält bereits eine Wertung des Gesetzgebers zugunsten erneuerbarer Energien. Dessen ungeachtet hat die Baubewilligungsbehörde bei jedem Entscheid über ein entsprechendes Bauprojekt nach wie vor eine Interessenabwägung vorzunehmen. Bei der Würdigung der beteiligten Interessen ist auch die strittige Frage zu klären, ob durch die geplante Anlage ein Kultur- bzw. Naturdenkmal in relevanter Weise im Sinne von Art. 18a RPG beeinträchtigt wird. Im vorliegenden Fall besteht zwar ein geschütztes Dorfbild, jedoch ist nicht von einer derart homogenen Dachlandschaft auszugehen, wie seitens der Denkmalpflege dargestellt. Die Anliegen des Ortsbildschutzes sind nicht höher zu werten als das - öffentliche und private - Interesse an der Erstellung der Solaranlage als Beitrag zur Förderung von Alternativenergien.
Die Eheleute E sind Eigentümer der Liegenschaft an der S-Strasse 5 in der Politischen Gemeine G. Das Grundstück befindet sich gemäss geltendem Zonenplan in der Dorfzone. Die Eheleute E planen, die bestehende Ölheizung in ihrer Liegenschaft unter anderem durch eine Sonnenkollektoren-Anlage zu ersetzen. Aus diesem Grunde reichten sie am 19. Juni 2009 ein Baugesuch für die Erstellung von 11 Sonnenkollektoren südseitig auf dem Dach des Gebäudes im Firstbereich ein. Während der öffentlichen Auflage gingen keine Einsprachen ein. Mit Stellungnahme vom 18. November 2009 gab die „Kantonale Fachkommission Solaranlagen“ (nachfolgend Fachkommission), bestehend aus Vertretern des Amtes für Denkmalpflege und der Abteilung Energie des Kantons Thurgau, eine negative Empfehlung hinsichtlich der Bewilligungsfähigkeit der Anlage ab. Gestützt auf diese Beurteilung verweigerte die Politische Gemeinde G mit Entscheid vom 12./19. Januar 2010 die Baubewilligung. Einen dagegen erhobenen Rekurs wies das DBU mit Entscheid vom 14. September 2010 ab. Das Verwaltungsgericht heisst demgegenüber eine von den Eheleuten E erhobene Beschwerde gut und weist die Sache zwecks Erteilung der Baubewilligung an die Politische Gemeinde G zurück.
Aus den Erwägungen: 2. 2.1 (Wiedergabe der Erwägungen der Vorinstanz, wonach die Ortschaft G namentlich in der Verordnung über das Bundesinventar der schützenswerten Ortsbilder der Schweiz vom 9. September 1981 (VISOS) als Dorf verzeichnet und dieses mit der Bedeutung „besonders wertvoll“ im kantonalen Richtplan in der Liste der Ortsbildschutzgebiete aufgezeichnet sei. Auf kommunaler Stufe sei diesem Umstand durch die Zuweisung zur Dorfzone Rechnung getragen worden. Damit stehe ausser Frage, dass vorliegend ein Kulturdenkmal von nationaler Bedeutung betroffen sei. Gemäss Standpunkt der Fachkommission bestehe die Schutzwürdigkeit des Dorfes G weniger in der herausragenden Qualität von Einzelbauten, sondern vielmehr darin, dass sich hier Bauten unterschiedlichster Bedeutung zu einem ungestörten organischen Ganzen zusammenfügten. Das Interesse am Schutz von Kultur- und Naturdenkmälern von nationaler oder kantonaler Bedeutung geniesse somit Vorrang gegenüber dem Interesse an der Nutzung der Sonnenenergie, wenn diese durch eine entsprechende Anlage eine wesentliche Beeinträchtigung erfahren würden.)
2.2 Gemäss Art. 18a RPG sind sorgfältig in Dach- und Fassadenflächen integrierte Solaranlagen in Bau- und Landwirtschaftszonen zu bewilligen, sofern keine Kultur- und Naturdenkmäler von kantonaler oder nationaler Bedeutung beeinträchtigt werden. Das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich hat festgestellt, dass der Wortlaut dieser Bestimmung, der von den eidgenössischen Räten in der Sommersession 2007 im Rahmen der Beratungen über die Agrarpolitik ins Gesetz eingefügt wurde, offenkundig unter Zeitdruck und nicht mit der gebotenen Sorgfalt abgefasst worden sei. Zum einen dürfe er nicht zur Annahme verleiten, integrierte Solaranlagen seien - ausser bei einer Beeinträchtigung von Kultur und Naturdenkmälern - stets zu bewilligen. Aus den Beratungen der Bundesversammlung, insbesondere den Voten im Ständerat vom 19. Juni 2007 und im Nationalrat vom 20. Juni 2007, ergebe sich vielmehr, dass der Gesetzgeber mit dem neuen Art. 18a RPG im Rahmen der Landwirtschaftsvorlage ein Zeichen zu Gunsten erneuerbarer Energien setze, aber damit nicht die den Kantonen gemäss Art. 75 Abs. 1 BV zustehende Kompetenz zur Raumplanung beschränke und auch nicht die Anwendbarkeit des kantonalen und kommunalen Planungs- und Baurechts auf Solaranlagen habe ausschliessen wollen. Richtig sei dagegen, dass aufgrund dieser Bestimmung dem öffentlichen Interesse an der Nutzung erneuerbarer Energien vermehrt Gewicht beizumessen sei. Bei der Prüfung der Verhältnismässigkeit von Eigentumsbeschränkungen, die sich aus der Anwendung von Gestaltungsvorschriften ergäben, habe deshalb auch dieser Aspekt in die Interessenabwägung einzufliessen (vgl. Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich VB.2008.00322 vom 29. Oktober 2008, E. 3.3; ob die Auffassung des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich zutrifft, liess das Bundesgericht in seinem Urteil 1C_391/2010 vom 19. Januar 2011, E. 3, allerdings offen). Art. 18a RPG enthält somit bereits eine Wertung des Gesetzgebers zugunsten erneuerbarer Energien. Dessen ungeachtet hat die Baubewilligungsbehörde bei jedem Entscheid über ein entsprechendes Bauprojekt nach wie vor eine Interessenabwägung vorzunehmen. Bei der Würdigung der beteiligten Interessen ist vorliegend auch die strittige Frage zu klären, ob durch die geplante Anlage ein Kultur- bzw. Naturdenkmal in relevanter Weise im Sinne von Art. 18a RPG beeinträchtigt wird.
2.3 Insbesondere gestützt auf die Stellungnahme des Amts für Denkmalpflege im Bericht der Fachkommission vom 18. November 2009 gelangte die Vorinstanz zum Ergebnis, dass die geplante Solarkollektoren-Anlage auf dem beschwerdeführerischen Gebäude eine erhebliche Beeinträchtigung der Dachlandschaft der Gemeinde G als besonders wertvolles Kulturobjekt darstellen würde. Das Interesse am Schutz des betroffenen Kulturdenkmals geniesse vorliegend somit Vorrang gegenüber dem Interesse an der Nutzung der Sonnenergie. Dem kann im vorliegenden Fall aus nachfolgenden Gründen nicht gefolgt werden.
2.3.1 Grundsätzlich stellte die Vorinstanz zu Recht fest, dass die Stellungnahme der Fachkommission vom 18. November 2009 als Amtsbericht zu qualifizieren sei, der die verfahrensbeteiligte Gemeinde als zuständige Baubewilligungsbehörde jedoch nicht von einer eigenen Beurteilung der Rechtmässigkeit der Solaranlage entbunden hätte. Wie sich der Stellungnahme der verfahrensbeteiligten Gemeinde vom 9. November 2010 entnehmen lässt, sah diese keine Veranlassung, vom Bericht der Fachkommission abzuweichen. Allerdings erklärte der Vertreter der verfahrensbeteiligten Gemeinde anlässlich des Augenscheines des Verwaltungsgerichts vom 19. Januar 2011, dass die Baubehörde die Variante mit der Situierung der Solaranlage entlang der Dachtraufe „eigentlich als vertretbar erachtet habe“. Dessen ungeachtet sah die Baubehörde von der Erteilung einer entsprechenden Baubewilligung ab. Ob sich die kommunale Baubehörde damit eine Ermessensunterschreitung vorwerfen lassen muss, kann vorliegend dahingestellt bleiben, nachdem jedenfalls die Vorinstanz in der Folge eine Interessenabwägung vorgenommen und - allerdings in erster Linie wiederum gestützt auf den Bericht der Fachkommission - die Bewilligungsvoraussetzungen nicht als gegeben erachtet hat.
2.3.2 In der Tat müssen triftige Gründe vorliegen, damit eine Behörde vom Ergebnis eines spezifisch zur Fragestellung erstellten Fachberichtes abweichen kann bzw. muss, dies insbesondere, wenn der Bericht offensichtliche Mängel enthält. Im Bericht der Fachkommission wird festgehalten, dass die Bedeutung des Dorfes G weniger in der herausragenden Qualität von Einzelbauten liege, sondern darin, dass sich hier Bauten unterschiedlichster Bedeutung zu einem „ungestörten, organischen Ganzen“ zusammenfügten. Dies äussere sich in besonderer Weise durch die „homogene rot und braun gefärbte Dachlandschaft, die durch nichts gestört“ sei. Dies trifft nach Auffassung des Verwaltungsgerichts nicht zu. Wie sich zum einem aus den von den Beschwerdeführern im Rahmen des vorinstanzlichen Augenscheines eingereichten Fotoaufnahmen und zum anderen aufgrund der Feststellungen des Verwaltungsgerichts anlässlich des Augenscheines vor Ort ergibt, liegt keine „homogene“ Dachlandschaft vor. Bereits die verschiedenen verwendeten Ziegelarten vermitteln kein einheitliches Erscheinungsbild. Vielmehr weisen die Gebäudedächer Materialien von unterschiedlicher Art und Farbe (dunkelbraun/grau bis rötlich/orange) auf. Einzelne Objekte, so etwa ein Scheunenvorbau am südöstlichen Dorfrand, ist sogar in leuchtend grüner Farbe gehalten. Des Weiteren sind verschiedene Dachaufbauten/Dachgauben und Dachfenster sichtbar. Vor allem Neben- und Anbauten innerhalb des Dorfes, wie namentlich unmittelbar westlich der beschwerdeführerischen Liegenschaft, weisen teilweise völlig andersartige Dachmaterialien auf (Glasdach/Kiesdach). Die Dachlandschaft des Dorfes G ist nach Auffassung des Verwaltungsgerichts nicht derart homogen, wie es das Amt für Denkmalpflege und die Vorinstanz darstellen.
2.3.3 Unbestrittenermassen wurden bereits Sonnenkollektoren-Anlagen auf Dachflächen in G bewilligt. Offensichtlich geht es um die Liegenschaften an der H-Strasse XX und YY. Hierzu nahm das Amt für Denkmalpflege in seiner Eingabe vom 8. März 2010 zuhanden der Vorinstanz Stellung. Dabei wurde angeführt, dass beide Anlagen vor Inkrafttreten von Art. 18a RPG und ohne Mitwirkung des Amtes für Denkmalpflege erstellt worden seien. Im Falle der Liegenschaft an der H-Strasse YY handle es sich um eine von grösseren Baukörpern flankierte, zurück- und tiefliegende Dachfläche, welche im Ortsganzen „völlig unbedeutend“ sei, vor allem aber kaum eingesehen werden könne. Die südorientierte Dachfläche des zweiten Beispiels, das heisst der Scheune an der H-Strasse XX, sei gänzlich mit Sonnenkollektoren belegt. Die Dachfläche sei jedoch so „fachgeneigt“, dass sich die Aufsichtsfläche dem Blickfeld entziehe. Dem Betrachter aus höheren Lagen sei diese Dachfläche faktisch entzogen. Diese beiden Beispiele belegten „bestens“, was unter dem Begriff „sorgfältig integrieren“ zu verstehen sei. Es handle sich dabei „eben gerade nicht nur um technische Massnahmen sondern auch um konzeptionelles Grundverhalten“. Auch wenn die Begründung des Amtes für Denkmalpflege teilweise nachvollziehbar ist, täuscht sie nicht darüber hinweg, dass wenigstens zwei Dachflächen in G - rechtskräftig bewilligt - mit Solaranlagen versehen wurden. Wie sich der Fotodokumentation der Beschwerdeführer zuhanden der Vorinstanz entnehmen lässt, ist insbesondere die Anlage auf dem Ökonomiegebäude an der H-Strasse XX (am westlichen Ortsrand) nicht weniger einsehbar als das Dach der beschwerdeführerischen Liegenschaft. Auch wenn - was nicht in Abrede gestellt wird - diese Anlagen ohne Beteiligung des Amtes für Denkmalpflege bewilligt wurden, bilden sie dennoch Teil der Dachlandschaft des Dorfes G und somit Teil des „Massstabes“ für die Beurteilung, ob das Projekt der Beschwerdeführer eine relevante Beeinträchtigung des Ortsbildes darstellt. In Bezug auf diese bereits bestehenden Solarzellen-Anlagen erklärt das Amt für Denkmalpflege selbst, dass diese beiden Beispiele „bestens“ belegen würden, was unter dem Begriff „sorgfältig integrieren“ zu verstehen sei. Inwiefern sich das Projekt der Beschwerdeführer weniger gut in die Dachlandschaft integrieren sollte als die erwähnten, bereits bestehenden Beispiele, ist nicht ersichtlich. So handelt es sich bei der Solaranlage auf der Liegenschaft an der H-Strasse XX um eine auf das Dach aufgesetzte Anlage, welche zudem das gesamte Dach des betreffenden Gebäudes abdeckt. Die Beschwerdeführer planen dagegen lediglich ein ca. 23 m langes und 1,21 m breites Band mit elf Sonnenkollektoren entlang des Firstbereichs. Ausserdem wären die Sonnenkollektoren in der Dachfläche eingelassen („Indach-Anlage“) und nicht auf diese aufgesetzt. (…)
2.3.4 Das Verwaltungsgericht hat weiter festgestellt, dass die vom Projekt betroffene Dachfläche von ausserhalb der Ortschaft im Wesentlichen nur gerade von einem östlich gelegenen, erhöhten Bereich an der vom Weiler K her führenden Strasse - oder eben vom Flugzeug aus - einsehbar ist. Die von den Beschwerdeführern eventualiter vorgeschlagene (jedoch nicht optimale) Alternativvariante mit der Situierung der Sonnenkollektoren entlang der Dachtraufe wäre vom Dorfinnern her dagegen erheblich besser sichtbar. Das ortsbildschutzrechtlich motivierte öffentliche Interesse an der Verweigerung der geplanten Solaranlage ist auch aus diesem Grund erheblich zu relativieren.
2.3.5 Im Zusammenhang mit der vorzunehmenden Interessenabwägung ist weiter das Positionspapier des Schweizer Heimatschutzes (SHS) vom 29. November 2008 zu beachten. Darin sprach sich diese Organisation im Grundsatz für Solaranlagen zur Wärmeproduktion in Ortsbildschutzzonen aus. Dabei anerkannte der SHS, dass der Schutz von Landschaften, Ortsbildern und Einzelobjekten ebenso in einem öffentlichen Interesse liege wie das Energiesparen und die CO2-Reduktion. Schlecht gestaltete oder platzierte Solaranlagen könnten die Schutzziele beeinträchtigen. Der potentielle Zielkonflikt verlange die Suche nach intelligenten Lösungsstrategien. Mit dem Positionspapier ruft der SHS auf, „den vorhandenen Spielraum zu nutzen, ohne die öffentlichen Schutzinteressen zu vernachlässigen und ohne die Eigentümer historischer Liegenschaften zu benachteiligen“. Im Widerspruch dazu steht allerdings die auf Seite 3 des Positionspapiers vom SHS formulierte These, wonach innerhalb von schützenswerten Ortsbildern mit Schrägdachlandschaften auf die Erstellung von Anlagen zur Stromgewinnung zu verzichten sei. Diese ziemlich apodiktisch formulierte These lässt sich angesichts der vom Gesetzgeber mit Art. 18a RPG getroffenen Wertung und der stets - das heisst auch bei Objekten in schützenswerten Ortsbildern - vorzunehmenden Interessenabwägung nicht aufrecht erhalten.
2.4 Insgesamt ergibt sich, dass den Anliegen des Denkmal- bzw. Ortsbildschutzes bei Projekten in schützenswerten Ortsbildern zwar zweifellos Rechnung getragen werden muss. Auch bei der sich aus Art. 18a RPG ergebenden Kernfrage, ob ein Projekt das Kulturdenkmal - in casu die Ortschaft G bzw. dessen Dachlandschaft - in relevantem Masse beeinträchtigt, ist jedoch in jedem Fall eine Interessenabwägung vorzunehmen. Aus den dargestellten Gründen wurden die sich gegenüberstehenden Interessen des Denkmal- bzw. Ortsbildschutzes einerseits und der Förderung von Alternativ-/Solarenergie andererseits von der Vorinstanz nach Auffassung des Verwaltungsgerichts falsch gewertet. Zum einen erscheint die Dachlandschaft des Dorfes G nicht in dem Masse „homogen“, wie dies das Amt für Denkmalpflege und die Vorinstanz darstellen. Vielmehr bestehen bereits zahlreiche Eingriffe (Dachgauben, Glasvordächer und Solaranlagen), welche die Dachlandschaft mitprägen. Auf der anderen Seite muss aufgrund von Art. 18a RPG dem öffentlichen Interesse an der Nutzung erneuerbarer Energien vermehrt Gewicht beigemessen werden (vgl. Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich VB.2008.00322 vom 29. Oktober 2008, E. 3.3). Die Abteilung Energie stellte im Bericht der Fachkommission vom 18. November 2009 mitunter fest, dass die geplante Solaranlage für die Warmwassererwärmung und Heizungsunterstützung mit einer Fläche von 20 m2 bis 30 m2 bei einer Ausrichtung von -25° nach Südosten und einer Neigung von ca. 45° „richtig dimensioniert und positioniert“ sei. Damit lässt sich ein wesentlicher Teil der für die beschwerdeführerische Liegenschaft benötigten Energie erzeugen. Dementsprechend ist auch von einem erheblichen - öffentlichen und privaten - Interesse an der Erstellung der Solaranlage als Beitrag zur Förderung von Alternativenergien auszugehen, welches das Interesse am integralen Schutz der - im Übrigen nicht sehr homogenen - Dachlandschaft des Dorfes G überwiegt.
Entscheid vom 27. April 2011