Rechtsmittellegitimation einer Heimatschutzorganisation
§ 10 Abs. 1 TG NHG, § 24 TG NHG
Eine im Bereich des Natur- und Heimatschutzes als rechtsmittelberechtigt bezeichnete Organisation ist zum Rekurs gegen eine Abbruchverfügung legitimiert, wenn das betreffende Objekt zwar nicht in den Schutzplan einer Gemeinde aufgenommen wurde, sich aber noch immer im Hinweisinventar befindet. Die bewusste Nichtaufnahme eines Objektes in den Schutzplan stellt eine Nicht-Unterschutzstellung dar, weshalb eine ausdrückliche Mitteilung an rechtsmittelberechtigte Organisationen nach § 24 Abs. 2 TG NHG zu erfolgen hat.
Die Primarschulgemeinde P beabsichtigt, ein altes Wohnhaus mit Stallscheune auf einer gemeindeeigenen Parzelle abzubrechen. Gegen das Abbruchgesuch erhob der Thurgauer Heimatschutz Einsprache, die von der Politischen Gemeinde P - unter Erteilung der Abbruchbewilligung - abgewiesen wurde. Auf einen dagegen vom Thurgauer Heimatschutz erhobenen Rekurs trat das DBU nicht ein. Die Liegenschaft, so das DBU, figuriere nicht im kommunalen Schutzplan. Zwar sei sie im Hinweisinventar alter Bauten und Ortsbilder als wertvoll eingestuft, jedoch stehe sie nicht unter Denkmalschutz. Da weder ein Reglement, ein Nutzungsplan noch ein Einzelentscheid angefochten werde, sei die Legitimation des Thurgauer Heimatschutzes zur Anfechtung der Abbruchbewilligung nicht gegeben.
Gegen diesen Entscheid liess der Thurgauer Heimatschutz Beschwerde erheben. Das Verwaltungsgericht heisst diese gut und weist die Sache zum materiellen Entscheid an das DBU zurück.
Aus den Erwägungen: 2. 2.1 Strittig und zu prüfen ist vorliegend die von der Vorinstanz im angefochtenen Entscheid verneinte Rekurslegitimation des Beschwerdeführers.
2.2 Gemäss § 44 Ziff. 2 VRG ist zum Rekurs jede durch ein Gesetz dazu ermächtigte Person, Organisation oder Behörde berechtigt. § 24 TG NHG bestimmt, dass kantonal tätigen Organisationen, welche sich gemäss ihren Statuten seit mindestens zehn Jahren dem Natur- und Heimatschutz oder verwandten, rein ideellen Zielen widmen, die Rechtsmittelberechtigung im Rahmen von § 7 Abs. 1 Satz 1 und der §§ 10, 12 und 13 TG NHG zusteht, soweit die Interessen des Natur- und Heimatschutzes berührt sind (Abs. 1). Gemäss Abs. 2 dieser Bestimmung hat die zuständige Behörde Gesuche nach § 7 Abs. 1 Satz 1 sowie Anordnungen und Verfügungen gemäss den §§ 10, 12 und 13 den vom Regierungsrat als rechtsmittelberechtigt bezeichneten Organisationen mitzuteilen. Beim Beschwerdeführer handelt es sich, wie dem Anhang I zur TG NHV zu entnehmen ist, um eine derartige rechtsmittelberechtigte Organisation. Eingriffe in Objekte, die nach den §§ 10, 12 oder 16 geschützt sind, bedürfen einer Bewilligung (§ 7 Abs. 1 Satz 1 TG NHG). Die Gemeinden sichern Schutz und Pflege erhaltenswerter Objekte in erster Linie durch Reglemente oder Nutzungspläne nach dem PGB. Zum gleichen Zweck können die Gemeindebehörden Anordnungen über erhaltenswerte Einzelobjekte durch Entscheid treffen (§ 10 Abs. 1 TG NHG). Die Anordnungen der Gemeinden können in Eingliederungs- oder Gestaltungsvorschriften, Abbruchverboten, Nutzungsbeschränkungen, umfassenden Eingriffsverboten oder Bewirtschaftungsvorschriften bestehen. Sie haben den Grundsatz der Verhältnismässigkeit in sachlicher und örtlicher Hinsicht zu wahren (§ 10 Abs. 2 TG NHG). § 12 TG NHG bildet die Grundlage für den Erlass vorsorglicher Massnahmen. Gemäss § 13 Abs. 1 TG NHG können Eigentümer oder andere Berechtigte von der Gemeindebehörde einen Entscheid über den Erlass einer konkreten Schutzanordnung verlangen.
2.3 (…)
2.4 Die Auffassung der Vorinstanz geht fehl. Mit dem Erlass eines Schutzplanes im Sinne von § 10 Abs. 1 TG NHG wird grundsätzlich gleichzeitig auch ein Entscheid über die Unterschutzstellung oder Nicht-Unterschutzstellung einer einzelnen Liegenschaft gefällt. Wie dem Protokoll der Vorinstanz zum Augenschein vom 21. September 2009 zu entnehmen ist, wurde auch die kantonale Denkmalpflege vor Erlass des Schutzplanes im Rahmen der Ortsplanungsrevision miteinbezogen. Gemäss Votum des Denkmalpflegers wurde die Genehmigung für den revidierten Ortsplan inklusive Schutzplan schliesslich erteilt. Seit der ersten Inventarisierung aus den 80er-Jahren, welche sehr gründlich durchgeführt worden sei, hätten sich keine Neuerungen ergeben. Die Kategorisierung „wertvoll“ für die Liegenschaft am K-weg 3 sei weiterhin richtig. Ungeachtet dessen, dass bezüglich der Liegenschaft am K-weg 3 im Vorfeld zur Ortsplanungsrevision kein Augenschein mit der Denkmalpflege durchgeführt wurde, bestehen keine Hinweise dafür, dass sie (in Abweichung vom Inventareintrag) „aus Versehen“ nicht in den Schutzplan aufgenommen worden sein sollte. Vielmehr ist von einem bewussten Entscheid der zuständigen kommunalen und kantonalen Behörde auszugehen. Unbestrittenermassen wurde die revidierte Ortsplanung inklusive Schutzplan in der Folge durch den Regierungsrat mit Beschluss Nr. xxx genehmigt. Die Nichtaufnahme in den Schutzplan beinhaltet somit auch den Entscheid über die Nicht-Unterschutzstellung der Liegenschaft.
2.5 Fraglich erscheint jedoch vorliegend, in welcher Form der Rechtsschutz des Beschwerdeführers als rechtsmittelberechtigte Organisation im Bereich des Natur- und Heimatschutzes im Zeitpunkt des Erlasses des Schutzplanes gewährleistet werden musste bzw. ob der Schutzplan - und der damit einhergehende Entscheid der Gemeinde über die Nicht-Unterschutzstellung der Liegenschaft am K-weg 3 - gegenüber dem Beschwerdeführer in rechtsgenüglicher Art und Weise eröffnet wurde. Unter dem Randtitel „spezielle Rechtsmittelberechtigung“ wird in § 24 Abs. 2 TG NHG vorgeschrieben, dass die zuständige Behörde insbesondere auch Anordnungen und Verfügungen gemäss § 10 TG NHG den vom Regierungsrat als rechtsmittelberechtigt bezeichneten Organisationen, mithin auch dem Beschwerdeführer (vgl. Anhang 1 zur NHV), mitzuteilen habe. Dabei stellt sich die Frage, ob auch der Schutzplan als planerische Massnahme bzw. der diesem zugrunde liegende Entscheid über die Nichtaufnahme und damit Nicht-Unterschutzstellung der strittigen Liegenschaft dem Beschwerdeführer - zusätzlich zur Publikation im kantonalen Amtsblatt - explizit hätte mitgeteilt werden müssen. Gemäss Rechtsprechung des Bundesgerichts stellen die Zonenpläne „zwischen Rechtssatz und Verfügung stehende Anordnungen“ dar, auf welche teils die für generell-abstrakte Normen geltenden, teils die für Verfügungen massgebenden Grundsätze anzuwenden sind (BGE 106 Ia 383 E. 3c). Wegen der Tragweite des Nutzungsplans für die Betroffenen haben diese bei dessen Erlass von Bundesrechts wegen einen Anspruch auf rechtliches Gehör, das heisst auf vorherige Anhörung. Ob ein Nutzungsplan nur anschliessend an seinen Erlass oder auch noch - im Sinne einer akzessorischen Normenkontrolle - bei späterer Anwendung angefochten werden kann, bestimmt sich in erster Linie danach, ob der Betroffene sich schon bei Planerlass über die ihm auferlegten Beschränkungen im Klaren sein konnte und welche Möglichkeiten er in diesem Zeitpunkt hatte, seine Interessen zu wahren. Da der Zonenplan indessen auf Verhältnissen beruht, die stetem Wandel unterworfen sind, hat er nur so lange Bestand, als auch die seinem Erlass zugrunde liegenden Voraussetzungen und Annahmen über den zukünftigen Verlauf der Entwicklung weiter bestehen. Sind die bei Planerlass gegebenen Voraussetzungen inzwischen dahingefallen, so darf dem Eigentümer, der den Plan anficht, nicht entgegengehalten werden, Einsprache- und Genehmigungsverfahren seien längst beendet (BGE 106 Ia 383 E. 3c, Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2006, N. 945 f., mit weiteren Hinweisen auf die Rechtsprechung, vgl. auch Engeler, Das Baudenkmal im schweizerischen Recht, Diss. St. Gallen 2008, S. 352). § 24 Abs. 2 TG NHG verweist auf „Anordnungen und Verfügungen“ gemäss § 10 TG NHG. Da „Anordnungen“ auch im Rahmen von Nutzungsplänen, mithin auch eines Schutzplanes, ergehen, kann aus dem Wortlaut dieser Bestimmung allein nicht abgeleitet werden, dass nicht auch Entscheide über Nicht-Unterschutzstellungen, die in Form von Schutzplänen bzw. der Nicht-Aufnahme in einen Schutzplan gefällt werden, ebenfalls explizit im Sinne von § 24 Abs. 2 TG NHG den beschwerdeberechtigten Organisationen mitzuteilen wären. Dieses Ergebnis ergibt sich mithin auch aus dem Sinn und Zweck der Bestimmung von § 24 TG NHG. Mit dieser Bestimmung soll den beschwerdeberechtigten Organisationen die Möglichkeit gegeben werden, dass sie die von ihnen vertretenen Interessen des Natur- und Heimatschutzes bei Entscheiden der zuständigen Behörden wirksam vertreten und nötigenfalls gegen die betreffenden Entscheide Rechtsmittel ergreifen können. Dem Beschwerdeführer ist nicht zuzumuten, sämtliche im Amtsblatt zur Publikation gebrachten planerischen Massnahmen der Gemeinden im ganzen Kanton zu „überwachen“ und die darin enthaltenen Anordnungen bezüglich jeder einzelnen Liegenschaft im Hinblick auf allfällige Verletzungen der Interessen des Natur- und Heimatschutzes zu überprüfen. Aufgrund von § 24 Abs. 2 TG NHG muss sich der Beschwerdeführer als rechtsmittelberechtigte Organisation darauf verlassen können, dass ihm entsprechende Entscheide - ungeachtet dessen, ob sie mittels Verfügung über ein einzelnes konkretes Objekt oder im Rahmen einer planerischen Massnahme (Schutzplan) erfolgen - explizit und rechtzeitig mitgeteilt, das heisst eröffnet, werden. Unterbleibt eine derartige Mitteilung, gilt der betreffende Rechtsakt gegenüber der betroffenen Organisation angesichts von § 24 Abs. 2 TG NHG nicht als rechtsgenüglich eröffnet. Unter Berücksichtigung der zitierten bundesgerichtlichen Rechtsprechung (BGE 106 Ia 383 E. 3c), welche nicht nur auf Grundeigentümer sondern auch auf rechtsmittelberechtigte Organisationen im betreffenden Bereich anzuwenden ist, muss sich die Organisation, gegenüber welcher die Mitteilung gemäss § 24 Abs. 2 TG NHG unterblieb, in einem späteren Verfahren betreffend ein konkretes Objekt die Nicht-Aufnahme in den Schutzplan und damit die Nicht-Unterschutzstellung der Liegenschaft nicht entgegenhalten lassen. Vielmehr muss ihr zugestanden werden, sich gegen einen späteren baurechtlichen Entscheid, im vorliegenden Fall eine Abbruchbewilligung, zur Wehr zu setzen und den Schutzplan bzw. die Nicht-Unterschutzstellung der Liegenschaft im Rahmen eines Rechtsmittelverfahrens akzessorisch, das heisst vorfrageweise, überprüfen zu lassen.
2.6 Dies trifft auch auf den vorliegenden Fall zu. Die Nichtaufnahme der Liegenschaft am K-weg 3 in den Schutzplan und damit die Nicht-Unterschutzstellung dieses Inventarobjektes wurde dem Beschwerdeführer nicht explizit mitgeteilt. (…) Die strittige Liegenschaft figuriert nach wie vor und unbestrittenermassen im kantonalen Hinweisinventar. Wie sich den Bestätigungen des Denkmalpflegers (…) entnehmen lässt, ist auch die Einstufung des Objekts als „wertvoll“ nach wie vor richtig. Auch im ISOS wird die Hofgruppe am Hang unterhalb der Kirche, wozu auch die Liegenschaft K-weg 3 gehört, dem Ziel der integralen Erhaltung zugewiesen. Damit steht zweifelsfrei fest, dass mit der Abbruchbewilligung die Interessen des Natur- und Heimatschutzes im Sinne von § 24 Abs. 1 TG NHG berührt werden. Der Beschwerdeführer muss damit auch als legitimiert angesehen werden, den Entscheid der Politischen Gemeinde vom 21. April 2009 mittels Rekurses anzufechten. Seine Rekursberechtigung wurde ihm durch die Vorinstanz mit anderen Worten zu Unrecht aberkannt.
2.7 (…) In Bezug auf die Frage der Rechtsmittellegitimation ideeller Organisationen bei der Anfechtung von Nutzungsplänen ist allerdings mit der Vorinstanz darin einig zu gehen, dass die Legitimationsfrage von Amtes wegen und in jedem Fall einzeln zu überprüfen ist. Soweit die Interessen des Natur- und Heimatschutzes berührt sind, muss im Einzelfall - auch bei der Anfechtung von planerischen Massnahmen - die Rechtsmittelberechtigung gemäss § 24 Abs. 1 TG NHG grundsätzlich bejaht werden. Aus den dargestellten Gründen genügt allerdings die öffentliche Auflage und Publikation der betreffenden planerischen Massnahme alleine nicht. Wird mittels einer solchen namentlich die Nicht-Unterschutzstellung eines konkreten, im Hinweisinventar figurierenden Objektes angeordnet, muss zusätzlich gemäss § 24 Abs. 2 TG NHG rechtzeitig eine entsprechende Mitteilung an den Beschwerdeführer als rechtsmittelberechtigte Organisation ergehen. (…)
Entscheid vom 18. August 2010