Betriebsbewilligung für ein Kleinheim, Verbindlichkeit der Richtlinien
§ 6 c SHG, § 6 d SHG
1. Auf die Anwendung der kantonalen Richtlinien hat der Gesetzgeber bei der Schaffung von §§ 6a bis 6d SHG grossen Wert gelegt, weshalb ein Abweichen davon von den Gemeinden begründet werden müsste (E. 3c).
2. Ungenügende Platzverhältnisse sowie ein mangelndes Betreuungs- und Pflegekonzept können grundlegende, nicht verbesserungsfähige Mängel sein, die die Verweigerung einer Bewilligung zur Führung eines Kleinheims rechtfertigt (E. 3c).
Die Politische Gemeinde R überprüfte die von W in B und T geführte Heimstätte für geistig behinderte Erwachsene. Die Vertreter der Gemeinde stellten fest, dass fünf zu betreuende Personen anwesend waren, wovon zwei Feriengäste. Weiter wurde festgestellt, dass die Liegenschaft in B zur Führung eines Betreuungs- und Pflegeangebots die baulichen Voraussetzungen nicht erfülle. Die bereits am 10. Januar 2000 bewilligte Sanierung des Hofes in T war noch nicht realisiert worden. In der Folge reichte W ein Gesuch um Erteilung einer Betriebsbewilligung für ein Betreuungs- und Pflegeangebot von weniger als vier mündigen Insassen ein. Der Gemeinderat lehnte das Gesuch ab und entschied, das Heim müsse bis Ende September 2006 geschlossen werden. Weder erfülle W die notwendigen Ausbildungsvoraussetzungen, noch genügten die angebotenen Zimmer in ihrer Grösse und Ausstattung. Gegen diesen Entscheid erhob W Rekurs beim DFS, wobei er sein vom Bundesamt für Berufsbildung und Technologie anerkanntes Diplom in Sozialarbeit nachreichte. In der Folge wies das DFS den Rekurs ab und verfügte, die Heimstätte sei zu schliessen. Die dagegen erhobene Beschwerde weist das Verwaltungsgericht nach Durchführung einer Expertise (mit Augenschein) ab.
Aus den Erwägungen:
3. a) Laut § 6c SHG bedürfen die Errichtung und der Betrieb von Betreuungs- und Pflegeangeboten, in denen bis zu vier mündige Personen gegen Entgelt Unterkunft, Verpflegung, Betreuung oder weitere Dienstleistungen gewährt werden, einer Bewilligung der Politischen Gemeinde und unterstehen deren Aufsicht. Gemäss § 6d SHG erlässt das zuständige Departement (hier das DFS) die für die Heime wie die Betreuungs- und Pflegeangebote notwendigen Richtlinien, was es am 4. September 2003 getan hat. Nach Ziffer 4.1 dieser Richtlinien muss ein Gesuch um Bewilligung eines sogenannten Kleinheims mit Betreuung von bis zu vier erwachsenen Personen unter anderem ein Konzept / eine Beschreibung des Angebots gemäss Anhang 1 der Richtlinien sowie ein Finanzierungskonzept enthalten. Laut Ziff. 5.3 muss die Betreuungs- und Pflegeleistung in schriftlicher Form als Betreuungskonzept / Beschreibung des Angebots vorliegen und an interessierte Kreise abgegeben werden. Hinsichtlich der baulichen Voraussetzungen hält Ziff. 5.10 der Richtlinien fest, dass diese grundsätzlich der Zweckbestimmung des Betreuungs- und Pflegeangebots entsprechen müssen. Allen Klientinnen und Klienten sei ein Einzelzimmer mit einer Mindest-Grundfläche von 12 m2 zur Verfügung zu stellen. Im Wohnbereich der Bewohnerinnen und Bewohner müssen zu deren ausschliesslichen Benutzung mindestens ein Lavabo und bei mehr als einer betreuten Person zusätzlich eine Dusche und ein WC zur Verfügung stehen. Weiter wird verlangt, dass die Institution durch das kommunale Feuerschutzamt abklären lässt, ob die Feuerschutzmassnahmen in der Liegenschaft genügten. Sei dies nicht der Fall, könne die Erteilung der Betriebsbewilligung erst erfolgen, wenn die Mängel behoben seien. Im Anhang 1 des Reglements wird dann der Inhalt des Betreuungs- und Pflegekonzepts noch einmal näher umschrieben.
b) Der Experte kommt in seinem Gutachten zum Schluss, das Wohnhaus in B, das von der Familie des Beschwerdeführers und den Betreuten bewohnt werde, sei von den räumlichen Verhältnissen her zu klein. Die aus einem Wohn- und einem landwirtschaftlichen Ökonomieteil mit Stall und Scheune bestehende Liegenschaft in T, wo tagsüber gearbeitet und gelebt werde, sei sanierungsbedürftig. Dort stünden im Untergeschoss neben einer Wohnküche nur ein unzureichend ausgestattetes, den heutigen Bedürfnissen nicht mehr gerecht werdendes Badezimmer / WC zur Verfügung. Zwar befänden sich im Obergeschoss vier Zimmer, diese seien jedoch aus feuerpolizeilichen Gründen nicht zu berücksichtigen. Die Betreuung einzig durch den Beschwerdeführer und seine Frau, die sich auch noch ihren drei Klein- und Schulkindern widmen müssten, sei unzureichend. Auch wenn der Beschwerdeführer den Landwirtschaftsbetrieb zusammen mit einem Angestellten führe, könne er die Insassen nebst der Arbeit nicht genügend beaufsichtigen, geschweige denn aktivieren oder nötigenfalls pflegen. Die Bewilligungsvoraussetzungen in der Heimstätte seien weder bezüglich Raumgrösse noch bezüglich Betreuung ausreichend erfüllt. Das DFS führt zu dieser Expertise aus, wie es bereits selbst festgestellt habe, sei der Beschwerdeführer mit der Führung eines Landwirtschaftsbetriebes und der Betreuung von Behinderten überfordert. Es bestehe kein Betreuungskonzept, keine gezielte Aufsicht und die Stellvertretung sei nicht genügend geregelt. Demgegenüber bemängelt der Beschwerdeführer, der Gutachter stelle nur auf die Zimmergrösse ab. Medizinische Unterlagen und Berichte von Angehörigen und Versorgern würden übergangen und die Betreuten nicht persönlich angehört. Die Ausführungen des Experten seien wissenschaftlich nicht belegt. Es sei daher geboten, ein sozialpädagogisches Obergutachten einzuholen oder eventuell das Gutachten mit der Krankengeschichte und den Resultaten der Befragung einer betreuten Person zu ergänzen.
c) Die erwähnten Richtlinien orientieren sich am Richtraumprogramm der Bundesämter für Sozialversicherung und für Bauten und Logistik vom 1. Juli 1995, das auf eidgenössischer Ebene minimale Raumgrössen von Ein-Bettzimmern von 12 bis 16 m2 festlegt. Diese werden auch in Heimen, die der kantonalen Aufsicht unterstehen, angewandt. Der Beschwerdeführer bestreitet nicht, dass die Räumlichkeiten in R den Vorgaben für die Zimmergrösse von 12 m2 nicht genügen. Zwar ist die Aufsicht über Kleinheime mit bis zu vier Betreuten grundsätzlich den Gemeinden überlassen. Dennoch haben die kantonalen Richtlinien eine wesentliche Bedeutung, denn es muss in diesem Zusammenhang auf die Entstehungsgeschichte der §§ 6a bis 6d SHG hingewiesen werden. Dem Protokoll des Grossen Rates vom 9. April 2003 kann entnommen werden, dass sämtliche politischen Vertreter, die sich hierzu geäussert haben, den vom Regierungsrat beziehungsweise dem zuständigen Departement erarbeiteten Richtlinien grosses Gewicht bei der künftigen Umsetzung der kantonalen Vorgaben beigemessen haben, auch auf kommunaler Ebene. Zwar lässt die kantonale Richtlinie, bei der es sich nicht um ein Gesetz im materiellen Sinn handelt, den Gemeinden durchaus Raum, doch müssten diese in den Punkten, in denen sie von diesen Richtlinien abweichen wollen, ihren Entscheid entsprechend begründen. Sowohl der Experte als auch die Gemeinde R gelangten jedoch zum Schluss, dass die heutige Wohnsituation der Heimstätte dem Standard nicht zu genügen vermag. Dabei wird insbesondere auch darauf hingewiesen, dass die Raumverhältnisse in T, deren obere Räumlichkeiten zum Teil von den Betreuten als Ruheräume genutzt werden, feuerpolizeilich nicht abgenommen sind. Dies wird jedoch gemäss Ziff. 5.11 der Richtlinien ausdrücklich verlangt. Dementsprechend gelangte auch der Experte zur eindeutigen Auffassung, dass das Angebot hinsichtlich der erforderlichen Raumgrössen insgesamt den Betreuenden nicht zu genügen vermag. Hinzu kommt nun, dass die Heimstätte über keinerlei schriftliches Betreuungs- und Pflegekonzept, wie in Anhang 1 der Richtlinien gefordert, verfügt. Weder wird aus den eingereichten Unterlagen klar, wie sich das Heim finanziert, noch lassen sich Angaben zum Betreuungsschlüssel und zur fachlichen Qualifikation des Betreuungspersonals entnehmen. Was der Beschwerdeführer hierzu vor Vorinstanz und anlässlich des Augenscheins ausführte, genügt diesen Anforderungen bei Weitem nicht, zumal wenig Greifbares daran ist. Hinzu kommt, dass das Ehepaar W, das zusätzlich noch drei kleine Kinder zu betreuen hat, in der Tat in schwierigen Situationen schnell überfordert sein dürfte. Die Aussage, in Notfällen sprängen die im Kanton Appenzell wohnhaften Eltern des Beschwerdeführers oder andere Aushilfen ein, nicht aber qualifiziertes Personal, vermag nicht zu befriedigen. Auch das vom BehiG postulierte Normalisierungsprinzip, wonach Behinderte sich ihr Leben so normal als möglich gestalten und sich wie alle Mitglieder der Gesellschaft verhalten sollen, wird in der Heimstätte von starken familiären Komponenten überlagert. Es bestehen kaum autonome Freiräume im Kontakt mit Dritten, individuelle Förderungsmassnahmen und soziale Kontakte nach aussen. Letztlich bringt der Beschwerdeführer keinen einzigen konkreten Einwand gegen die umfassende und detaillierte Schilderung der raum- und einrichtungsmässig objektiv ungenügenden Wohnräumlichkeiten in B und T vor. Die Ausführungen des Experten insbesondere hinsichtlich der Wohnräumlichkeiten richten sich nach den eidgenössischen und kantonalen Richtlinien, die Standard sind und wofür es keinerlei wissenschaftlicher Quellen bedarf. Der Gutachter hat auch die Lage von Menschen mit Behinderungen und ihre Bedürfnisse allgemein dargelegt. Er weist darauf hin, dass er diese aus objektiver Sicht zu beurteilen hat, weshalb er auf eine individuelle Befragung verzichtete. Auch aus Sicht des Gerichts kann eine solche Befragung unterbleiben, denn es ist kaum anzunehmen, dass die Behinderten anderes als etwas Positives aussagen, zumal sie ja nichts anderes kennen. Zudem besteht offensichtlich die Gefahr eines Loyalitätskonflikts zu ihren Betreuern. Letztlich bestätigt der Gutachter mit seiner Fachmeinung das, was das Gericht selbst aufgrund seiner eigenen Wahrnehmung, der ins Recht gelegten Akten und des Augenscheins festgestellt hat, nämlich dass die Platzverhältnisse sowohl in B als auch in T ungenügend sind und dass es der Heimstätte einem ausgereiften Betreuungs- und Pflegekonzept ermangelt. Das Gericht hält diese Mängel für so grundlegend, dass der Beschwerdeführer bei Ansetzung einer Nachfrist diese Mängel nicht innert vernünftiger Frist beheben könnte. Der vorinstanzliche Entscheid, der der Heimstätte indirekt eine Bewilligung zur Führung eines Kleinheims mit bis zu vier erwachsenen Behinderten verweigert, ist daher zu bestätigen.
Entscheid vom 6. Februar 2008
Gegen diesen Entscheid wurde beim Bundesgericht Beschwerde erhoben, die es mit Urteil vom 2. Dezember 2008 abwies (2C_320/2008).