Organisation des Notfalldienstes, Entbindung vom Notfalldienst
§ 4 aGG, § 9 Abs. 1 aGG, § 23 Abs. 2 aGG
1. Die Organisation und Durchführung des ärztlichen Notfalldienstes durch die kantonale Ärztegesellschaft ist zulässig (E. 3a).
2. Der Begriff des «Notfalldienstes» ist weit zufassen und kann auch als spezialärztlicher Notfalldienst geleistet werden. Auch Spezialärzte sind daher zur Leistung von Notfalldienst verpflichtet (E. 3b).
3. Das DFS hat in Ausübung seiner Aufsichtspflicht dafür zu sorgen, dass im Reglement der Ärztegesellschaft geregelt wird, ob und in welchem Umfang spezialisierte Ärzte, die nicht über die notwendige Ausrüstung zum allgemeinen Notfalldienst verfügen, dennoch in einen spezialärztlichen Notfalldienst mit einzubeziehen sind. Ebenso wären dort Höhe und Verwendungszweck einer Ersatzabgabe zu regeln (E. 3b).
C ist Fachärztin für Endokrinologie und Geburtshilfe. J ist Facharzt für Dermatologie und Venerologie. Beide Ärzte praktizieren und liessen beim DFS ein Gesuch stellen, wonach sie von der Pflicht, sich am allgemeinen Notfalldienst zu beteiligten, zu entbinden seien. Zur Begründung wurde im Wesentlichen dargelegt, sie verfügten nicht über die notwendige Infrastruktur zur Leistung des Notfalldienstes und hätten bislang noch nie Notfalldienst geleistet. Entsprechend wiesen sie die notwendige praktische Erfahrung zur Verrichtung von Notfalldiensten gar nicht auf. Das DFS wies die beiden Gesuche um Entbindung von der Notfalldienstpflicht ab. Gegen diese Entscheide lassen C und J in einer gemeinsamen Beschwerdeschrift beim Verwaltungsgericht Beschwerde erheben. Zur Begründung wird vorgebracht, es sei allein Sache des Kantons, das Gesundheitswesen – ob stationär oder ambulant – zu beaufsichtigen oder zu koordinieren. Eine Delegation des Notfallwesens an nicht definierte «Notfallkreise» sei unzulässig. Der Kanton dürfe den Notfalldienst nicht an privatrechtliche Organisationen abtreten. Hierfür fehle die gesetzliche Grundlage. Zur Entbindung von der Pflicht zur Leistung von Notfalldiensten sei einzig der Kanton zuständig. Das Verwaltungsgericht weist die Beschwerde ab.
Aus den Erwägungen:
3. a) Zu prüfen ist zunächst die Frage, ob der Kanton nach der geltenden Gesetzgebung verpflichtet ist, selbst einen Notfalldienst zu organisieren. § 68 Abs. 3 KV hält fest, dass der Kanton das Gesundheitswesen beaufsichtigt und koordiniert. Er hat für eine ausreichende medizinische Versorgung zu sorgen. Dieser Grundsatz wird in § 4 Abs. 1 GG wiederholt, wonach der Kanton für eine ausreichende medizinische Versorgung der Bevölkerung besorgt ist. Dazu kann er nach § 4 Abs. 2 GG Einrichtungen für Kranke, Verunfallte oder andere Pflegebedürftige erstellen und betreiben. Er kann Dritte mit dem Betrieb beauftragen. Ebenso kann er sich an solchen Einrichtungen beteiligen (§ 4 Abs. 3 GG). Für den Vollzug des Gesetzes ist das zuständige Departement des Regierungsrates (DFS) verantwortlich (§ 9 Abs. 1 GG). Ihm obliegt die Leitung und Koordination der staatlichen Tätigkeiten im Gesundheitswesen sowie die Aufsicht über die Einrichtungen für Kranke, Verunfallte und andere Pflegebedürftige, die Laboratorien, die Ausbildungsstätten für Berufe des Gesundheitswesens und die in diesen Berufen tätigen Personen (§ 9 Abs. 1 Ziff. 1 und 3 GG). Der Kanton hat aber lediglich für eine ausreichende und angemessene, nicht für eine maximale medizinische Versorgung zu sorgen. Die gesamte Bevölkerung in allen Gebieten des Kantons hat Anspruch auf medizinische Versorgung. Der Kanton muss jedoch eigene staatliche Einrichtungen erst dann bereitstellen, wenn die Versorgung sich nicht anderweitig sicherstellen lässt (Stähelin, Wegweiser durch die Thurgauer Verfassung, Frauenfeld 1991, § 68 Abs. 3, N. 8). Aus den soeben genannten Gesetzesbestimmungen sowie der zitierten Literatur ergibt sich, dass der Kanton zwar verpflichtet ist, Einrichtungen für Kranke, Verunfallte oder andere Pflegebedürftige zu erstellen oder zu betreiben und dass er mit dem Betrieb sogar Dritte beauftragen kann (§ 4 Abs. 2 GG). Eine darüber hinausgehende Pflicht, sich materiell an der Versorgung zu beteiligen, ergibt sich jedoch aus dem GG nicht. Die einzige Bestimmung, die sich zum Notfalldienst im GG findet, ist § 23 Abs. 2 GG, der von den selbständigen Ärzten verlangt, dass sie im Einzugsgebiet der Praxis Wohnsitz nehmen müssen und sich an einem Notfalldienst zu beteiligen haben. Welcher Art dieser Notfalldienst ist, lässt sich dem Gesetz selbst nicht entnehmen, ebenso wenig wie die Frage, wer diesen Notfalldienst zu organisieren hat. Im Kanton Thurgau organisiert ihn die Ärztegesellschaft, die ihr diesbezügliches Reglement vom zuständigen Departement genehmigen lässt. Damit hat der Kanton aber seiner allgemeinen Aufsichtspflicht auch über den Notfalldienst Genüge getan. Ein weiteres Einschreiten ist, solange der Notfalldienst im Rahmen der gesetzlichen Vorgaben funktioniert, nicht notwendig. Ein Eingreifen und ein selbständiges Tätigwerden des Kantons würde daher allenfalls erst dann notwendig, wenn der von der Ärztegesellschaft betriebene Notfalldienst nicht mehr genügen würde. Nachdem dies aber nicht der Fall ist und auch von den Beschwerdeführern nicht behauptet wird, dass die Ärztegesellschaft beziehungsweise ihre Mitglieder diesen Notfalldienst nicht leisten könnten, ist als Zwischenergebnis festzuhalten, dass der von den Beschwerdeführern geltend gemachte Einwand, es sei gar nicht Sache der Ärztegesellschaft, den Notfalldienst zu organisieren, unzutreffend ist.
b) Die Beschwerdeführer haben das Gesuch stellen lassen, sie von der Pflicht zur Leistung eines Notfalldienstes im Sinne von § 23 Abs. 2 GG zu befreien. Sie argumentieren dabei im Wesentlichen damit, sie seien weder von der Praxiserfahrung noch hinsichtlich der Ausrüstung ihrer Praxis in der Lage, diesen Notfalldienst zu leisten. Dies unter Verweis auf TVR 1998, Nr. 30, sowie den Entscheid des DFS vom 3. August 2005 i.S. H.B. Das DFS scheint den Begriff des Notfalldienstes - auch unter Verweis auf TVR 1998, Nr. 30 - bisher eng ausgelegt zu haben. In der Tat lassen die Ausführungen in jenem Entscheid bis zu einem gewissen Grad darauf schliessen, dass mit dem Begriff «Notfalldienst» der eigentliche Notfalldienst eines Allgemeinpraktikers gemeint ist. Bei näherer Betrachtung des Entscheides wird jedoch klar, dass die dort gemachten Ausführungen nicht ohne weiteres generell übernommen werden können, denn primär ging es in jenem Fall um die Frage der Wohnsitzpflicht und der Einschränkung der Niederlassungsfreiheit. Zudem betraf jener Fall den technischen Medizinalberuf des Radiologen, der letztlich ausschliesslich Dienstleistungen zu Gunsten anderer Ärzte erbringt. Ihm kommt bei der Behandlung der Patienten lediglich eine Hilfsfunktion zu und er führt selbst keine Behandlungen durch. Das ist bei den Beschwerdeführern zweifelsfrei anders. Sie stehen im direkten Kontakt zu ihren Patienten und behandeln diese auch unmittelbar. Zum Entscheid des DFS vom 3. August 2005 kann sich das Verwaltungsgericht nicht äussern, da dieser nicht weitergezogen worden war. § 23 Abs. 2 GG soll bewirken, dass die medizinische Versorgung der Bevölkerung jedwelcher Art innerhalb nützlicher Frist sichergestellt werden kann. Daher wurde auch die Wohnsitzpflicht mit der Pflicht, Notfalldienst zu leisten, verbunden. Dieser Notfalldienst kann aber auf viele Arten geleistet werden und muss sich nicht auf den eigentlichen allgemeinärztlichen Notfalldienst beschränken. Deshalb ist es völlig unerheblich, ob im Bereich der Gynäkologie beziehungsweise der Dermatologie je Notfälle entstehen können. Beide Beschwerdeführer haben sich grundsätzlich nicht gegen eine allgemeine Verpflichtung zu einem - wie auch immer gearteten - Notfalldienst gestellt. Die Beschwerdeführerin führt sogar aus, im Sinne eines Spezialnotfalldienstes leiste sie diesen am Kantonsspital Münsterlingen. Zwingende Gründe, weshalb die Beschwerdeführer überhaupt von der grundsätzlichen Notfalldienstpflicht im Sinne von § 23 GG in eben beschriebenem Sinne befreit werden müssten, bringen die Beschwerdeführer nicht vor und sind auch nicht ersichtlich. Vielmehr liegt es gerade im öffentlichen Interesse, diesen Begriff möglichst weit zu fassen, um einen umfassenden Notfalldienst zu gewährleisten, der grundsätzlich sehr vielfältiger Art sein kann. Der Ursprung des vorliegenden Streits liegt offensichtlich in der Tatsache, dass die Beschwerdeführer zu einer Ersatzabgabe verpflichtet wurden, weil sie sich vom Notfallkreis an ihrem Wohnort von der Pflicht, allgemeinen Notfalldienst leisten zu müssen, dispensieren lassen wollten beziehungsweise sie waren mit der Höhe der zu leistenden Abgabe nicht einverstanden. Das Problem ist den Beschwerdeführern aber vor allem deshalb entstanden, weil sie Mitglieder der Ärztegesellschaft Thurgau sind und sich dadurch verpflichtet haben, sich den dort geltenden Standesregeln und damit auch dem dazugehörigen Notfalldienstregime zu unterziehen. Dieses sieht vor, dass ein Arzt entweder Notfalldienst leistet oder eine Ersatzabgabe bezahlt. Wären die Beschwerdeführer nicht Mitglieder der Ärztegesellschaft, so könnten sie zwar ebenso zu einem Notfalldienst herangezogen werden, möglicherweise sogar durch Einbindung in die Notfallorganisation der Ärztegesellschaft Thurgau, doch müsste ein Streitfall dann in der Tat durch das DFS als Aufsichtsbehörde entschieden werden. Eine Ersatzabgabe könnte die Ärztegesellschaft aber nicht geltend machen. Darum geht es hier aber nicht. Das DFS hat das zurzeit gültige Notfallreglement der Ärztegesellschaft genehmigt. Die Ärztegesellschaft hat mit Bezug auf die allgemeine Rechtslage hinsichtlich des Notfalldienstes auf den Aufsatz von Poledna/Stoll (Ärztlicher Notfalldienst: Pflicht oder Recht des Arztes? - Betrachtungen am Beispiel der Gesundheitsgesetzgebung des Kantons Zürich, AJP 11/2005, S. 1367 ff.) verwiesen. Auch die Beschwerdeführer nehmen in ihrer Replik auf diesen Artikel Bezug. Es scheint an dieser Stelle durchaus angebracht, auf Seite 1370 des zitierten Aufsatzes hinzuweisen, wonach den Organisationen, die den Notfalldienst festlegen, zwar grundsätzlich eine erhebliche Ermessensfreiheit zusteht. Sie haben jedoch, weil sie eine öffentliche Aufgabe erfüllen, die Grundprinzipien und Grundsätze, welche der Staat in seinem gesamten Handeln zu respektieren hat, ebenfalls zu beachten. Es sind dies die Grundsätze der Gesetzesmässigkeit, der Rechtsgleichheit, des öffentlichen Interesses, der Verhältnismässigkeit sowie der Grundsatz von Treu und Glauben. Unter diesem Aspekt ist es in der Tat äusserst fragwürdig, wenn Ersatzabgaben für die Entbindung zur Leistung eines Notfalldienstes für Abendessen oder Apéros verwendet werden. Die Ersatzabgabe dient letztlich der Sicherstellung der medizinischen Versorgung und damit einer öffentlichen Aufgabe. Das DFS hat daher in Ausübung seiner Aufsichtspflicht dafür zu sorgen, dass im Reglement der Ärztegesellschaft geregelt wird, ob und in welchem Umfang spezialisierte Ärzte, die in ihrer Praxis nicht mehr über die nötige Ausrüstung für einen allgemeinen Notfalldienst verfügen, dennoch in einen spezialärztlichen Notfalldienst miteinbezogen werden können. Dort wäre auch die Höhe und der Verwendungszweck der Ersatzabgabe zu regeln. Es ist in der Tat Sache des DFS als Aufsichtsbehörde, bei der Prüfung des Reglementes des Notfalldienstes für die Umsetzung solcher Punkte zu sorgen. Dem Verwaltungsgericht ist dies im vorliegenden Verfahren aber verwehrt, da es hier nur um die Entbindung zur Notfalldienstpflicht im Sinne von § 23 Abs. 2 GG geht, was aus den gezeigten Gründen abzulehnen ist.
Entscheid vom 26. September 2007