Beteiligung am Plangenehmigungsverfahren, Abgrenzung Richtplan/Gestaltungsplan
§ 19 aPBG, § 33 Abs. 2 aPBG, § 34 Abs. 1 aPBG, § 8 VRG
1. Die Nichtgenehmigung nur behördenverbindlicher Pläne stellt keinen direkten Eingriff in die Rechtsstellung dar. Der Einbezug der im Gestaltungsperimeter liegenden Eigentümer oder Anwohner in das Genehmigungsverfahren ist daher nicht zwingend geboten (E. 3a).
2. In Sonderbauvorschriften bleibt für lediglich behördenverbindliche Anweisungen kein Raum. Ein Gestaltungsplan kann dennoch genehmigt werden, wenn er auch ohne die darin enthaltenen Richtplanvorschriften Bestand haben kann (E. 3 b und c).
Die Gemeinde K erarbeitete den Gestaltungsplan Burgfeld und ersuchte nach Auflage das DBU um Genehmigung. Der Plan bezweckt gemäss den Sonderbauvorschriften eine in gestalterischer und erschliessungsmässiger Hinsicht optimale Zuordnung von Neubauten zur bestehenden Bebauung unter Berücksichtigung der exponierten Lage. Er umfasst nebst den Sonderbauvorschriften den Plan 1 für die Erschliessung, den Plan 2 für die Bebauung und Umgebung sowie die Pläne 3 und 3a (Bebauungskonzept, Ergänzung zum Bebauungskonzept). Das DBU genehmigte den Gestaltungsplan mit Ausnahme der Sonderbauvorschrift von Ziff. C 3, welche die Pläne 3 und 3a betrifft. In dieser Ziff. C 3 wurde festgehalten, dass diese Pläne das Bebauungskonzept, die Planungsidee und die Planungsabsichten der Behörde verdeutlichen. Sie seien im Baubewilligungsverfahren behördenverbindlich und Abweichungen nur zulässig, sofern sie das Gesamtkonzept nicht beeinträchtigten. Gegen den Genehmigungsentscheid erhoben W, N, B und G Beschwerde beim Verwaltungsgericht. Sie machen im Wesentlichen geltend, sie hätten als betroffene Grundeigentümer beziehungsweise Anwohner des Gestaltungsplangebietes in das Verfahren betreffend teilweiser Nichtgenehmigung des Gestaltungsplanes miteinbezogen werden müssen. Das Verwaltungsgericht weist die Beschwerde ab.
Aus den Erwägungen:
3. a) Laut § 8 VRG können am Verwaltungsverfahren (und am Verwaltungsgerichtsverfahren) natürliche und juristische Personen sowie Personenverbindungen beteiligt sein, die durch den Entscheid in ihrer Rechtsstellung berührt werden. Berührt eine Verwaltungssache voraussichtlich Rechte und Pflichten Dritter, kann diesen von Amtes wegen Gelegenheit geboten werden, sich am Verfahren zu beteiligen (TVR 2005, Nr. 27). Die Beschwerde führer machen unter Verweis auf diesen Entscheid geltend, sie hätten zwingend in das Genehmigungsverfahren miteinbezogen werden müssen. Es ist nicht zu verkennen, dass das angefochtene Genehmigungsverfahren einen unüblichen Verlauf nahm. Von der Auflage bis zur Genehmigung dauerte es mehrere Jahre. In der Zwischenzeit wurden, gestützt auf die Pläne, bereits Baubewilligungen erteilt. Dies gilt nicht zuletzt auch für die beiden Beschwerdeführer, die im Gestaltungsplangebiet ihre Parzellen besitzen. Eine gewisse Parallelität zum Fall in TVR 2005, Nr. 27, ist nicht zu verkennen, denn die Beschwerdeführer hatten bisher keinen Grund, sich gegen die aufgelegten Pläne zu wehren. Im vorliegenden Fall hat aber die Vorinstanz die Nichtgenehmigung in Bezug auf zwei Pläne ausgesprochen, die gemäss den Sonderbauvorschriften und auch nach Lesart der Beschwerdeführer lediglich als «behördenverbindlich» bezeichnet werden. Mit dem Nichtgenehmigungsentscheid wurde daher nicht direkt in die Rechtsstellung einzelner Grundeigentümer eingegriffen. Von dieser Nichtgenehmigung sind alle Grundeigentümer innerhalb sowie ausserhalb des Gestaltungsplangebietes gleichermassen betroffen. Dies im Gegensatz zum Fall TVR 2005, Nr. 27, wo die Nichtgenehmigung zur Folge hatte, dass Land, das nach Lesart des zu genehmigenden Zonenplans Bauzone gewesen wäre, nun plötzlich in die Nichtbauzone fiel. Die Nichtgenehmigung nur behördenverbindlicher Pläne stellt keinen direkten Eingriff in die Rechtsstellung der Beschwerdeführer dar. Der Einbezug in das Verfahren war daher nicht zwingend geboten. Dies ändert allerdings nichts daran, dass die Beschwerdeführer unter Umständen durchaus ein Interesse an der Anfechtung der Nichtgenehmigung haben können, weshalb ihnen auch die Beschwerdelegitimation zugesprochen wurde. Eine zwingende Verfahrensbeteiligung ergibt sich daraus allerdings nicht. Da zudem das Verwaltungsgericht den angefochtenen Genehmigungsentscheid uneingeschränkt prüfen kann (mit Ausnahme des Ermessensbereichs der Gemeinde) und den Beschwerdeführern auch sonst kein direkter Nachteil aus der bisherigen Nichtbeteiligung am Verfahren erwachsen ist, liegt keine Verletzung des rechtlichen Gehörs vor. Eine Rückweisung an die Vorinstanz zum Miteinbezug der Beschwerdeführer in das Genehmigungs- respektive Nichtgenehmigungsverfahren ist nicht gerechtfertigt.
b) Gegenstand des vorinstanzlichen Genehmigungsverfahrens war ein Gestaltungsplan. Gemäss § 18 PBG dient er der architektonisch guten, auf die bauliche und landschaftliche Umgebung und die besonderen Nutzungsbedürfnisse abgestimmten Überbauung, Verdichtung oder Erneuerung sowie der angemessenen Ausstattung mit Anlagen zur Erschliessung oder im Nichtbaugebiet der Landschaftsgestaltung. Dieser Grundgedanke wurde auch in die Sonderbauvorschriften des Gestaltungsplans Burgfeld aufgenommen. § 19 PBG bestimmt sodann, dass in solchen Plänen, soweit erforderlich, inhaltlich die Erschliessung, die Lage, die Grösse und die Gestaltung der Bauten und Anlagen festgelegt werden und die Reihenfolge der Verwirklichung, die Bauweise, der Standort, Art und Grösse von Gemeinschaftsanlagen samt Grünflächen, Bepflanzung etc. sowie technische und funktionellen Anforderungen festgelegt werden. Es darf von der Regelbauweise abgewichen werden, wenn dadurch gesamthaft ein besseres architektonisches und ortsbauliches Ergebnis erzielt wird und dieses im öffentlichen Interesse liegt. Richtpläne demgegenüber sind Instrumente des koordinativen Raumplanungsrechts, die die Behörden auf verschiedenen Ebenen binden. Sie sollen sicherstellen, dass raumwirksame Tätigkeiten aufeinander abgestimmt werden (Joos, RPG-Raumplanungsgesetz, Zürich 2002, Art. 8, S. 116). Richtpläne treffen die Festlegungen grundsätzlich nicht parzellenscharf und für den Grundeigentümer nicht in abschliessender und verbindlicher, erzwingbarer Weise (Joos, a.a.O., S. 116). Laut § 34 Abs.1 PBG dient die Richtplanung der langfristigen, haushälterischen Nutzung des Bodens und der Koordination der raumwirksamen Tätigkeiten. Die Entwürfe des Richtplans sind öffentlich bekannt zu machen. Es ist Gelegenheit zu bieten, sich zu den Entwürfen zu äussern. Die Behörde hat zu den Einwendungen Stellung zu nehmen (§ 34 Abs. 3 PBG). ( ...)
c) Die Gemeindebehörde wollte mit den beiden Plänen 3 und 3a aufzeigen, wie sie sich in etwa die Bebauung des entsprechenden Gebietes vorstellt. Dabei wurde ausdrücklich darauf hingewiesen, dass es sich nur um behördenverbindliche Angaben handle. Die Vorinstanz hat aber zu Recht festgestellt, dass in Sonderbauvorschriften für lediglich behördenverbindliche Anweisungen kein Raum bleibt, denn diese haben nur zu enthalten, was gegenüber Grundeigentümern als Bauvorschriften durchgesetzt werden kann. Eine Genehmigung des Gestaltungsplans mit dem Richtplanteil wäre daher nicht statthaft gewesen. Zu prüfen bleibt daher, ob der Gestaltungsplan beziehungsweise die Sonderbauvorschriften auch ohne die beiden Pläne 3 und 3a Bestand haben können. Der Gestaltungsplan enthält als Plangrundlagen die Erschliessung, die Bebauung und Umgebung sowie als weitere Bestandteile eine Kostenschätzung und einen Planungsbericht mit Nachweis. Zudem äussern sich die Sonderbauvorschriften zur Etappierung, zur Nutzung, zur Parkierung, zu den Mantelbaulinien und zu speziellen Bauvorschriften. Insbesondere mit den Mantelbaulinien wird in diesem Gebiet aufgezeigt, wie die Bebauung der einzelnen Parzellen vorgenommen werden soll. Wenn die Behörde für sich selbst weitergehende Planungsinstrumente schafft, die für die Baubewilligung jeweils zugrunde gelegt werden sollen, kann sie diese allenfalls als interne Instrumente benutzen, auch wenn solches Vorgehen fragwürdig ist, denn letztlich werden dadurch wieder Sonderbauvorschriften eingeführt, die nicht Gegenstand des einem strikten Verfahren unterliegenden Gestaltungsplans sein können. Der Gestaltungsplan Burgfeld ist aber auch ohne die beiden Pläne Nr. 3 und Nr. 3a durchaus ein taugliches Instrument, was die Gemeinde offenbar in der Zwischenzeit auch selbst so sieht, hat sie doch die Abweisung dieser Beschwerde beantragt.
Entscheid vom 7. November 2007