Kündigung eines Lehrverhältnisses durch die Behörde
§ 9 Abs. 2 GVK, § 17 Abs. 2 RLV
1. Zur Kündigung eines Lehrverhältnisses ist nicht ein qualifizierter sachlicher Grund vorausgesetzt, sondern nur ein sachlicher Grund (E. 3c).
2. Das Nichtzulassen der integrativen Arbeit der schulischen Heilpädagogin durch die Lehrkraft – entgegen der behördlichen Anweisung – ist ein genügender sachlicher Grund (E. 3c). Dass sich die Anweisung nur auf ein angeblich zuwenig kommuniziertes Konzept der schulischen Heilpädagogik auf Gemeindestufe stützen kann, ändert daran nichts, da in concreto von einer Holschuld der Lehrkräfte ausgegangen werden muss.
R wurde auf den 1. August 2001 durch die Primarschulgemeinde U als Unterstufenlehrerin angestellt. Da die Zusammenarbeit zwischen R und der Schulischen Heilpädagogin P nicht mehr ohne Schwierigkeiten gewährleistet war, wurden die beiden Personen durch einen Schulbehördevertreter auf den 6. Juli 2005 zu einer Aussprache eingeladen. Dabei äusserte sich P enttäuscht über eine wenig weit führende Zusammenarbeit. R erklärte, sie könne sich im Moment keinen integrativen Unterricht mit P vorstellen. Das Protokoll endet mit dem Appell an beide, unter die persönlichen Schwierigkeiten einen Schlussstrich zu ziehen. Die Behörde werde in dieser Sache einen Entscheid fällen. Mit Schreiben vom 7. Dezember 2005 teilte die Schulbehörde R mit, sie habe am 6. Dezember 2005 beschlossen, «dass gemäss kantonaler Vorgabe die Arbeit der Schulischen Heilpädagogin ab sofort auch integrativ in den Schulzimmern der Primarschule U stattfinden muss». Beigefügt war ein Auszug aus dem Kantonalen Handbuch für Schulbehörden (Ziff. 5.5.3). R nahm dazu am 12. Dezember 2005 Stellung. Sie erklärte im Wesentlichen, ein gemeinsames gleichzeitiges Unterrichten im selben Klassenzimmer sei im Handbuch nicht zwingend vorgesehen. Nach ihrer Ansicht sei die Schulische Heilpädagogik-Lektion zum jetzigen Zeitpunkt für die Erstklässler gar nicht notwendig. Der Beschluss vom 6. Dezember 2005 sei einerseits nicht abgestützt auf das Kantonale Handbuch und verkenne andererseits die tatsächlichen Gegebenheiten ihrer Arbeitsweise nach kantonaler Verordnung mit der Schulischen Heilpädagogin. Der Schulpräsident gab mit Schreiben an R seinem Bedauern Ausdruck, dass keine Gesprächsbereitschaft und somit auch keine Einigung habe erzielt werden können. Er übergebe die ungelöste Angelegenheit nun an das Präsidium der auf den 1. Januar 2006 neu gebildeten Volksschule. Mitte und Ende Februar 2006 führten Vertreter der neuen Volksschulgemeinde eine Besprechung mit R durch. Dabei ist gemäss Protokoll klar zum Ausdruck gekommen, dass R die Arbeit der Schulischen Heilpädagogin nicht integrativ im Klassenzimmer wünsche. Daraufhin teilte der Schulpräsident der Volksschulgemeinde R unter anderem mit, dass die Volksschulbehörde an sämtlichen Schulstandorten eine integrative schulische Heilpädagogik wünsche und sie nochmals klar aufgefordert werde, dieser Anordnung in ihrer Klasse ab Montag, 27. März 2006 Folge zu leisten. Eine weitere Missachtung der behördlichen Anordnungen würde zur Auflösung des Arbeitsverhältnisses auf das neue Schuljahr führen. Die Kündigung müsste per 30. April 2006 erfolgen. Er hoffe, dass sie die Anweisung des Arbeitgebers respektiere und dieser Schritt nicht eingeleitet werden müsse. Am 31. März 2006 wiesen R und ein weiterer Lehrer desselben Schulhauses gegenüber der Behörde darauf hin, dass das Team zu keinem Zeitpunkt über ein angeblich bestehendes gültiges Konzept der Schulischen Heilpädagogik in Kenntnis gesetzt worden sei. Sie bäten deshalb um Zustellung des SHP-Konzeptes zusammen mit den kantonalen gesetzlichen Vorgaben. Um die behördlichen Bestimmungen umsetzen zu können, müssten sie eine genaue Definition erhalten, was sich die Behörde unter «integrativer Schulischer Heilpädagogik» vorstelle. Am 5. April 2006 erwiderte der Schulpräsident unter anderem, die Behörde verlange, dass die Schulzimmertüre für P geöffnet sei, und zwar für die ganze Klasse und beide Stufen. Mit Schreiben vom 27. April 2006 kündigte die Volksschulgemeinde das Arbeitsverhältnis mit R per 31. Juli 2006, da sie die Anordnung einer integrativen Arbeit im Klassenzimmer nicht erfülle. Dagegen liess R Rekurs bei der Personalrekurskommission erheben. Diese wies ab. Auch das Verwaltungsgericht weist ab.
Aus den Erwägungen:
3. a) Die Beschwerdeführerin weist unter anderem darauf hin, bis Sommer 2005 sei die Zusammenarbeit mit der Schulischen Heilpädagogin P ungetrübt gewesen. Ab diesem Zeitpunkt habe P ihre Tätigkeit massiv kritisiert und darauf bestanden, in einer Art Teamteaching im Klassenunterricht anwesend zu sein. Sie vertrete aber in diesem Punkt eine andere pädagogische Auffassung als P. Von den Behörden habe sie Grundlagen und konzeptionelle Vorgaben erwartet. Daran habe es gefehlt. Ohne Miteinbezug der Lehrkräfte sei dann im Dezember 2005 gefordert worden, dass die Arbeit der Schulischen Heilpädagogin ab sofort auch integrativ in den Schulzimmern der Primarschule stattfinden müsse. Was das aber konkret bedeute und wie diese Vorgabe hätte umgesetzt werden sollen, sei unklar gewesen und auch nicht kommuniziert worden. Sie habe sich mit dem Beschluss kritisch auseinandergesetzt und sei deshalb offenbar in Ungnade gefallen. Der ganze Ablauf habe gezeigt, dass die Schulbehörde von allem Anfang an darauf abgezielt habe, sie wegen ihrer Kritik loszuwerden, dies mit dem Vorwand, sie würde ihr Klassenzimmer für die Schulische Heilpädagogin nicht öffnen. Dieser Kündigungsgrund werde mit aller Vehemenz bestritten. Sie sei stets bereit gewesen, mit der Schulischen Heilpädagogin und den Schulbehörden an einem integrativen Förderungsmodell zu arbeiten. Selbst wenn der genannte Kündigungsgrund zuträfe, wäre er aber kein ausreichender sachlicher Grund für eine Auflösung des Arbeitsverhältnisses. Der von der Schulbehörde vorgenommene fundamentale Modellwechsel hätte einer eingehenden Vorbereitung unter Miteinbezug aller betroffenen Personen bedurft. Im Übrigen stehe im Positionspapier zum kantonalen Projekt Unterrichtsentwicklung und integrative Schule nur, dass die Integration im Zusammenhang mit der Unterrichtsentwicklung «angestrebt werde». Von ihr sei nun im Dezember 2005 verlangt worden, dies ohne irgendwelche Unterstützung von einem Tag auf den anderen umzusetzen. Für diese Umsetzung sei ein namhaftes Zeitfenster notwendig. Auch sei damit eine Veränderung des Berufsbildes verbunden. Für die Auflösung des Arbeitsverhältnisses sei ein qualifizierter sachlicher Grund notwendig. Dieser fehle. Zudem sei die Kündigung nicht angemessen und eine Strategie zur Vermeidung der Kündigung fehle. Schliesslich sei die Frist von wenigen Tagen zur «positiven Veränderung» gemäss Schreiben vom 21. März 2006 dadurch eingehalten, dass sie ein Programm aufgestellt habe, worin sie der Schulischen Heilpädagogin ausdrücklich die Möglichkeit eröffnet habe, im Klassenzimmer zu arbeiten. In der Replik wird unter anderem noch vorgetragen, es sei unverständlich, dass nur gerade von ihr etwas anderes verlangt worden sei, obschon ihr Kollege die Zusammenarbeit mit der Schulischen Heilpädagogin genau gleich gehandhabt habe wie sie. Darum habe dieser ja auch das Schreiben vom 31. März 2006 mitunterzeichnet. Im Juli 2005 sei erklärt worden, man wolle an der aktuellen Form der Arbeit der Schulischen Heilpädagogin in Kleingruppen in einem separaten Raum nichts ändern. Darauf habe sie sich verlassen und ihr Verhalten ausgerichtet. Sie habe P den Zugang zum Klassenzimmer nie verwehrt. Auch habe sie die kantonalen Bildungsvorlagen und die Definition der «integrativen Form der Schulischen Heilpädagogik» nie erhalten. Überhaupt habe kein entsprechendes Konzept bestanden; die Schulische Heilpädagogik könne nicht einzig aufgrund individueller Absprachen funktionieren. Im Kanton werde sie nach verschiedenen Modellen unterschiedlich gehandhabt.
b) Gemäss § 24 Abs. 1 1. Satz VKV unterstützen heilpädagogische Massnahmen Lern- und Entwicklungsprozesse bei besonders förderungsbedürftigen Kindern. Mitte der 90iger Jahre begann man in den Schulgemeinden, Kinder mit Lernschwierigkeiten integrativ im Rahmen des Klassenverbandes zu schulen und mit Schulischer Heilpädagogik speziell zu fördern. Grundlage war das Rahmenkonzept für Schulische Heilpädagogik und das Handbuch für die Schulbehörden (Ausgabe 1. August 2005). Seit Ende der 90iger Jahre wurden an einigen Schulgemeinden Versuche mit der Integration von IV-berechtigten Kindern gemacht, was aufgrund von § 9 Abs. 2 VKG möglich ist. Seit 2003 arbeitet der Kanton an einem neuen sonderpädagogischen Gesamtkonzept, das auf 2010 in Kraft treten soll. Bis dahin gelten aber für die Schulgemeinden die bisherigen Vorgaben. Dabei haben die Schulgemeinden einen grossen Spielraum, die Ausgestaltung selber zu bestimmen (vgl. Bericht des DEK über die Reorganisation des sonderpädagogischen Angebots vom 31. Oktober 2006). Gemäss Ziff. 5.5.3 des erwähnten Handbuchs für Schulbehörden erfolgt der Einsatz der Schulischen Heilpädagogen im Rahmen des Unterrichts entweder im regulären Unterricht oder ausserhalb des Klassenverbandes. Zum Aufgabenbereich der Schulischen Heilpädagogen gehören unter anderem auch die Beratung der Klassenlehrkraft, nach Bedarf auch die Unterrichtsbeobachtung und der Austausch von Informationen zwischen Lehrkräften und Regelklassen. Das Vorliegen eines speziellen Konzepts der Schulischen Heilpädagogik für die Primarschule U beziehungsweise die Volksschule wird nicht geltend gemacht und ist auch keineswegs gesetzlich vorgeschrieben, geschweige denn grundsätzlich notwendig (wenn auch wohl erwünscht). Was die Beschwerdeführerin bezüglich fehlendem Konzept, fehlendem Einbezug der Lehrkräfte für die Entwicklung oder die Ausgestaltung der Schulischen Heilpädagogik oder deren fehlender Definition vorträgt, geht an der Sache vorbei und ist vorgeschoben. Das Wissen um all die Grundlagen darf und muss bei einer Lehrerin ohne weiteres vorausgesetzt werden. Dabei handelt es sich klarerweise um eine Holschuld: Es hätte mit anderen Worten ihr oblegen, sich bei Unsicherheit zu informieren. Dazu hätte sie zumindest ab dem Schreiben vom 7. Dezember 2005 Anlass gehabt. Der Beschwerdeführerin war es ja auch ganz offensichtlich bewusst, um was genau es der Behörde ging, nämlich um die integrative Arbeit der Schulischen Heilpädagogin in ihrem Schulzimmer (Schreiben vom 7. Dezember 2005), denn genau das hat sie am 12. Dezember 2005 dezidiert abgelehnt (und wiederholte damit ihre Aussage vom 6. Juli 2005). Von einer behördlichen Kehrtwende kann auch nicht gesprochen werden, geht doch aus dem Protokoll vom 6. Juli 2005 klar hervor, dass die Behörde einen Entscheid zu treffen habe. Dass dieser noch im Juli getroffen worden sein soll, ergibt sich nicht aus den Akten und wird von der Behörde bestritten. Das ist glaubwürdig und nicht weiter mittels Zeugenbefragung abzuklären. Den am 6. Juli 2005 angekündigten Entscheid hat die Behörde am 6. Dezember 2005 getroffen und der Beschwerdeführerin und der Schulischen Heilpädagogin am 7. Dezember 2005 eröffnet. Dass diese integrative Schulische Heilpädagogik das Berufsbild einer Lehrkraft verändert, liegt auf der Hand und mag bedauert werden. Eine Vorbereitung der integrativen Schulischen Heilpädagogik auf der Grundlage des Kantons von langer Hand auf der Stufe der Gemeinde ist jedoch nicht zwingend, sondern kann durchaus auch während des Semesters erfolgen. Im Übrigen kann auch nicht von einer «Hauruckentscheidung» gesprochen werden, war die integrative Schulische Heilpädagogik doch schon längere Zeit ein Thema.
c) Gemäss § 17 RLV darf eine Kündigung nicht missbräuchlich sein (Abs. 1). Nach Abs. 2 wird für eine Kündigung durch die Schulgemeinde ein sachlich zureichender Grund vorausgesetzt, wobei Mängel in der Leistung oder im Verhalten als solche Gründe gelten. Bevor eine Kündigung aufgrund von Mängeln in der Leistung oder im Verhalten ausgesprochen wird, ist ein Gespräch zu führen und in der Regel eine Frist zur positiven Veränderung anzusetzen. Entgegen der Aussage der Beschwerdeführerin wird kein qualifizierter sachlicher Grund vorausgesetzt. Das verlangt auch das übergeordnete Recht nicht. Der sachliche Grund ist vorliegend jedoch klar erfüllt. Die Beschwerdeführerin hat sich der behördlichen Aufforderung, dass die Arbeit der Schulischen Heilpädagogin ab sofort und integrativ in den Schulzimmern stattfinden müsse (Schreiben vom 7. Dezember 2005) beziehungsweise der Forderung nach integrativer Schulischen Heilpädagogik (auch) in ihrer Klasse (Schreiben vom 20. März 2006) klar widersetzt. Eine solche Nichtbeachtung einer behördlichen Anordnung, die sich auf § 9 Abs. 2 VKG und das kantonale Konzept abstützt, kann nicht einfach mit kritischer Einstellung der Beschwerdeführerin gegenüber dieser Neuerung abgetan werden. Ihr Hinweis, sie habe der Schulischen Heilpädagogin die Klassenzimmertüre immer offen gehalten, hilft ihr nicht, auch wenn das so zutreffen mag, denn um das ging es nicht (allein), sondern um deren Arbeit auch in ihrem Klassenzimmer, ebenso zur Eruierung allfälligen Betreuungsbedarfs. Dass die Frist zur Umsetzung (bis 27. März 2006) relativ kurz war, trifft zwar zu, doch war die Beschwerdeführerin längst vorinformiert, diese Umstellung vorzunehmen. Bereits am 6. Juli 2005 und erneut am 7. Dezember 2005 wurde ihr klar gemacht, dass die Umstellung stattzufinden habe. In den Schreiben vom 7. Dezember 2005 und 21. März 2006 wurde sie zudem auf die Folgen einer allfälligen Nichtbeachtung hingewiesen, nämlich auf die Kündigung. Am 27. April 2006 wurde offensichtlich auch über die Kündigung gesprochen, denn kaum umsonst hatte die Beschwerdeführerin eine Verlängerung der Kündigungsfrist angestrebt. Dass die Beschwerdeführerin mit dem Programm vom 28. März 2006 eingelenkt haben soll, trifft schon deshalb nicht zu, weil die Frist am Montag, 27. März 2006 ablief. Zudem entspricht dieses Programm nicht der Anordnung der Behörde, betrifft es doch nur einen Schüler und nicht die integrative Arbeit der Schulischen Heilpädagogin in ihrer Klasse. Bezüglich Zeitpunkt gilt Gleiches für das Programm vom 22. Mai 2006 (das nota bene erst während des Rekursverfahrens eingereicht wurde). Schliesslich ist auch der Hinweis auf die Konzeptlosigkeit der Kündigung verfehlt. Zwar trifft es zu, dass auch ihr Kollege eine Definition der Schulischen Heilpädagogik gewünscht hat, doch kann daraus nichts abgeleitet werden. Allein das Verhalten der Beschwerdeführerin steht hier zu Diskussion. Ob allenfalls auch ihr Kollege sich nicht an die Anordnungen gehalten haben sollte, ist offen, doch bestehen dazu keinerlei Anhaltspunkte. Auf seine Befragung als Zeuge kann verzichtet werden. Damit ergibt sich, dass der Entscheid der Personalrekurskommission nicht zu beanstanden ist.
Entscheid vom 30. Mai 2007
Die dagegen beim Bundesgericht erhobene Beschwerde wurde mit Urteil vom 24. Januar 2008 (1 C_204/2007) abgewiesen.