Widerruf einer Verfügung.
§ 4 SHG, § 23 VRG
1. Eine Fürsorgebehörde kann auf die von ihr grundsätzlich anerkannte Pflicht zur Alimentenbevorschussung widerrufsweise zurückkommen, wenn sie ihre Rechtsauffassung bezüglich örtlicher Zuständigkeit ändert und diese Frage nicht Gegenstand der ersten Verfügung war (E. 3).
2. Die örtliche Zuständigkeit zur Alimentenbevorschussung richtet sich nach § 4 SHG. Dabei gelangen die Vorschriften des ZUG als autonomes kantonales Recht zur Anwendung. Zuständig ist demnach die Wohnsitzgemeinde des Hilfsbedürftigen, wenn kein Elternteil die elterliche Obhut mehr inne hat (E. 4).
Jana und Manuel sind die Kinder des geschiedenen Ehepaars T und K J. Die Kinder sind fremdplatziert und stehen unter der elterlichen Sorge von T J. Demgegenüber ist ihr die elterliche Obhut entzogen und in R eine Erziehungsbeistandschaft errichtet worden. K J ist verpflichtet, monatliche Kinderalimente von je Fr. 500.– zu bezahlen. Anfangs Mai 2002 zog T J von R nach N. Da K J seine Unterhaltspflicht nicht erfüllte, ersuchte T J beim Sozialdienst N um Alimentenbevorschussung. Nachdem dem Gesuch nur teilweise entsprochen worden war, entschied das DJS am 20. November 2002 auf Rekurs hin, die Gemeinde N habe die vollen Beträge zu bevorschussen. In der Folge überwies daher der Sozialdienst N die aktuellen Alimente an die Fürsorgebehörde R. Am 30. April 2003 beschloss der Sozialdienst N, zufolge örtlicher Unzuständigkeit werde die Alimentenbevorschussung per sofort eingestellt und die Fürsorgebehörde R werde verpflichtet, die bisher geleisteten Beiträge zurückzuerstatten. Das DFS hiess den dagegen von der Fürsorgebehörde R erhobenen Rekurs gut, worauf der Sozialdienst N an das Verwaltungsgericht gelangt, das die Beschwerde teilweise gutheisst.
Aus den Erwägungen:
2. Zur Begründung ihres Antrags bringt die Beschwerdeführerin vor, das DFS habe die Frage der Zuständigkeit für die Alimentenbevorschussung fälschlicherweise nur im Rahmen des Widerrufs geprüft. § 23 Abs. 1 VRG sei aber nicht anwendbar. Der kommunale Entscheid vom 30. April 2003 beruhe vielmehr auf § 19 Abs. 1 SHG. Aus der Tatsache, dass bereits erbrachte Leistungen zurückgefordert würden, lasse sich auch ableiten, dass laufende Leistungen umgehend eingestellt werden dürften. Die Vorinstanz habe daher nur zu prüfen gehabt, ob die Leistungen zu Unrecht erfolgt seien, nicht aber, ob die (strengeren) Voraussetzungen für den Widerruf vorgelegen hätten. Die Anspruchsberechtigung und die Zuständigkeit zur Alimentenbevorschussung seien in §§ 13 ff. SHG geregelt. Die örtliche Zuständigkeit richte sich nach den Einleitungsbestimmungen von §§ 1 bis 6b SHG. § 4 SHG schreibe vor, dass die Wohnsitzgemeinde des Hilfsbedürftigen zuständig sei. Wohnsitz und Aufenthalt bestimmten sich nach dem ZUG. Bei dauernd fremdplatzierten Kindern sei der Unterstützungswohnsitz von Art. 7 Abs. 3 lit. c ZUG massgebend. Die Kinder hätten vor der Fremdplatzierung in R gelebt. Der dort begründete Unterstützungswohnsitz bleibe während der gesamten Dauer der Fremdplatzierung bestehen. Diese Zuständigkeit beziehe sich nicht nur auf die Fürsorgeleistungen im Allgemeinen, sondern auch auf die Alimentenbevorschussung. Soweit die Vorinstanz auf den Rekurs gegen die Rückerstattungspflicht nicht eingetreten sei, sei dieser Teil des kommunalen Entscheids in materieller Rechtskraft erwachsen. Sollte das Gericht anderer Meinung sein, so stehe dem entgegen, dass das DFS fälschlicherweise vorbringe, die Rückforderung sei auf dem Klageweg geltend zu machen. Dem hält die verfahrensbeteiligte Fürsorgebehörde R entgegen, die Behörde in N versuche, die bisherige Praxis umzustossen. Danach habe die Wohnsitzgemeinde des Inhabers der elterlichen Sorge die nicht einbringlichen Kinderalimente zu bevorschussen, wenn die Kinder fremdplatziert seien und einen eigenen Unterstützungswohnsitz hätten. Es sei erstaunlich, dass die Beschwerdeführerin seit der Übernahme der Beistandschaft über die Kinder noch keine Fremdplatzierungskosten verrechnet habe. Das DFS habe zu Recht angenommen, die Voraussetzungen für den Widerruf einer Verfügung seien nicht erfüllt. Die Norm von § 19 SHG komme nicht zum Zuge, da ein Rückerstattungsanspruch von materiellen Voraussetzungen abhänge, die nie Bestand gehabt hätten.
3. Mit dem Rekursentscheid des DFS vom 29. November 2002, mit welchem die Beschwerdeführerin verpflichtet wurde, der Fürsorgebehörde R die Alimente für Jana und Manuel zu bevorschussen, wurde über einen auf Dauer angelegten Sachverhalt rechtskräftig entschieden. Es stellt sich daher zunächst die Frage, ob die Fürsorgebehörde den Rekursentscheid der Vorinstanz materiell mittels Widerruf abändern durfte. Grundsätzlich gilt, dass ein Widerruf unzulässig ist, wenn die Verfügung der Natur der Sache nach nicht zurückgenommen werden kann. Das ist bei Verfügungen über die Alimentenbevorschussung nach § 14 Abs. 1 SHG insoweit der Fall, als die Leistungen bereits erbracht worden sind (TVR 2001, Nr. 32). Mit dem Entscheid des DFS vom 29. November 2002 wurde grundsätzlich über die Pflicht der Beschwerdeführerin zur Alimentenbevorschussung in einem Rechtsmittelverfahren entschieden. Damit erwuchs der Entscheid betreffend der Bevorschussungspflicht in materielle Rechtskraft (TVR 2001, Nr. 18), was grundsätzlich zur Folge hat, dass der Inhalt dieses Entscheides nur mittels Revision beim judex ad quo abänderbar ist. Dieser Grundsatz gilt allerdings nicht uneingeschränkt, denn die materielle Rechtskraft eines Rechtsmittelentscheids schliesst nicht von vornherein aus, dass der darin beurteilte Verwaltungsakt später von der zuständigen Verwaltungsbehörde geändert oder widerrufen wird (Kölz/Bosshardt/Röhl, VRG-Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, Zürich 1999, 2. Aufl., Vorbemerkungen zu §§ 86a bis 86d, N. 5). Mit einem Teil der Lehre und Rechtsprechung ist davon auszugehen, dass nur gewissen Kategorien von Verfügungen, die als prinzipiell unabänderlich zu bezeichnen sind, materiell in Rechtskraft erwachsen können. Deren Abänderung soll einzig auf dem Weg einer förmlichen Revision möglich sein. Als (uneingeschränkt) der materiellen Rechtskraft fähig gelten vorab urteilsähnliche Verfügungen, die ein Rechtsverhältnis für einen zeitlich abgeschlossenen Sachverhalt und eine einmalige Rechtsfolge regeln. Wichtigste Anwendungsbereiche bilden steuerrechtliche oder andere abgaberechtliche Veranlagungen (Kölz/Bosshardt/Röhl, a.a.O., Vorbemerkungen zu §§ 86a bis 86d, N. 5). Demgegenüber muss bei Dauersachverhalten auch eine im Rechtsmittelverfahren bestätigte Verfügung durch die Verwaltungsbehörde abgeändert werden können. Dies ergibt sich aus dem Gesetzmässigkeitsprinzip. Gerade im Bereich der Leistungsverwaltung würde es zu stossenden Ergebnissen führen, wenn eine an sich örtlich unzuständige Behörde unabänderlich dazu verpflichtet wäre, Leistungen zu erbringen, die sie im Grunde genommen gar nicht erbringen müsste. Dem steht auch das Rechtssicherheitsgebot, das dem Gesetzmässigkeitsgebot im Falle des Widerrufs gegenüberzustellen ist, nicht entgegen (vgl. hierzu Kölz/Bosshardt/Röhl, a.a.O., Vorbemerkungen zu §§ 86a bis 86d, N. 6). Zum einen ist im vorliegenden Fall zu berücksichtigen, dass sich hier zwei (auf gleicher Stufe stehende) Behörden gegenüberstehen, sich damit der Entscheid des DFS vom 29. November 2002 nicht gegen einen Privaten richtete. Zum anderen ist darauf hinzuweisen, dass die Frage der örtlichen Zuständigkeit im ersten Verfahren noch gar nicht ausführlich geprüft wurde. Das private Interesse der Nutzniesser der Alimentenbevorschussung, hier im Prinzip die Kinder Jana und Manuel, ist ebenfalls nicht entscheidend, da es für sie keine Rolle spielt, ob überhaupt eine Alimentenbevorschussung geleistet wird. Demnach würde in Fällen wie dem vorliegenden die örtliche Unzuständigkeit ein wichtiges öffentliches Interesse darstellen, das es rechtfertigte, einen Widerruf nach § 23 VRG zu verfügen, wenn die übrigen Voraussetzungen gegeben sind.
4. a) Die Vorinstanz hat sich in diesem Verfahren mit der Frage der örtlichen Zuständigkeit für die Alimentenbevorschussung vertieft auseinandergesetzt. Zwar habe der Gesetzgeber eine einheitliche örtliche Zuständigkeit der im SHG geregelten Massnahmen angestrebt. In diesem Gesetz fänden sich aber auch Regelungen, die nur auf die Sozialhilfe im engeren Sinn und nicht auf die besonderen Massnahmen wie die Inkassohilfe oder die Alimentenbevorschussung anwendbar seien. Diese Massnahmen stellten nämlich keine eigentlichen Fürsorgeleistungen dar und seien deshalb in einem gesonderten Abschnitt normiert worden. Diese Leistungen seien zudem als Ansprüche des Bundeszivilrechts zu qualifizieren. Demnach liege es nahe, die Zuständigkeit nach den Regeln des Zivilrechts zu ordnen. Dies rechtfertige sich umso mehr, als die Bevorschussung der Alimente an gewisse Einkommens- und Vermögensgrenzen des Vorschussempfängers gekoppelt seien. Die Behörde am Wohnsitz des Inhabers der elterlichen Sorge sei am besten geeignet, die entsprechenden Einkommens- und Vermögensverhältnisse abzuklären.
b) Die Zuständigkeit in der öffentlichen Sozialhilfe ist in § 4 SHG geregelt. Grundsätzlich ist die Wohnsitzgemeinde des Hilfsbedürftigen zuständig (§ 4 Abs. 1 SHG), wobei sich der Wohnsitz nach den Vorschriften des ZUG bestimmt (§ 4 Abs. 2 SHG). § 4 SHG steht unter dem Titel «I. Zweck und Organisation». Die in diesem Titel aufgeführten Bestimmungen sind als allgemeine Vorschriften des gesamten SHG zu betrachten. Richtig ist, dass gemäss Art. 293 Abs. 2 ZGB das öffentliche Recht die Ausrichtung von Vorschüssen für den Unterhalt des Kindes regelt, wenn die Eltern ihrer Unterhaltspflicht nicht nachkommen. Mit der Bevorschussung erbringt das Gemeinwesen eine wirtschaftliche Leistung an den sonst fehlenden Unterhalt des Kindes. Sie gehört damit zur öffentlichen Fürsorge. Das geltende Verfassungsrecht gestattet dem Bund weder diese Aufgabe selbst zu erfüllen, noch sie den Kantonen vorzuschreiben. Art. 293 Abs. 2 ZGB hat somit keine normative Bedeutung. Die Kantone sind hierzu nicht verpflichtet, und wenn sie die Bevorschussung einführen, so sind sie grundsätzlich in deren Ausgestaltung frei (Hegnauer, Berner Kommentar, Bern 1997, Art. 293 N. 23). Hegnauer führt hierzu in seinem Aufsatz «Alimentenbevorschussung – örtliche Zuständigkeit» in ZöF 1982, S. 144 ff. aus, die Alimentenbevorschussung im Sinne von Art. 293 Abs. 2 ZGB gehöre zum kantonalen Fürsorgerecht, wobei die Kantone die örtliche Zuständigkeit selbst bestimmten. Knüpften sie dabei an den Wohnsitz an, so sei dieser zunächst im Sinne von Art. 23 ff. ZGB zu verstehen. Dem wird allerdings in einem Artikel der Schweizerischen Konferenz für öffentliche Fürsorge in ZöF 1983, S. 10 f., ergänzend hinzugefügt, dass sich die Feststellung des Wohnsitzes nur dann nach den Bestimmungen des ZGBs richte, wenn das kantonale Recht auf den zivilrechtlichen Wohnsitz des anspruchsberechtigten Kindes verweise. Weise jedoch das kantonale Recht die Alimentenbevorschussung nicht ausdrücklich an die Wohnsitzgemeinde gemäss ZGB, so sei dieser vom kantonalen Recht abzuleiten. Hegnauer äussert im Berner Kommentar sogar die Auffassung, die interkantonale Zuständigkeit richte sich sinngemäss nach dem ZUG, ebenso die innerkantonale, soweit sie nicht ausdrücklich geregelt sei (a.a.O., Art. 293, ZGB, N. 25).
c) Die Auffassung der Vorinstanz, das Institut der Alimentenbevorschussung sei ein solches des Bundeszivilrechts, weshalb mit Bezug auf den Wohnsitz ebenfalls auf das ZGB abzustellen sei, vermag im Lichte des soeben Gesagten nicht zu überzeugen. Vielmehr ergibt sich aus § 4 Abs. 2 SHG, dass für die Bestimmung des Wohnsitzes grundsätzlich die Vorschriften des ZUG heranzuziehen sind. Dabei geht es allerdings nicht um eine direkte Anwendung dieser bundesrechtlichen Vorschrift. Vielmehr sind die Vorschriften des ZUG wegen der Bestimmung von § 4 Abs. 2 SHG als autonomes kantonales Recht anzuwenden. Wie im angefochtenen Entscheid richtig festgehalten, weist § 14 Abs. 1 SHG die Bevorschussung von Unterhaltsleistungen der Fürsorgebehörde zu. Zweifelsohne handelt es sich bei der Alimentenbevorschussung um ein Institut des Fürsorgerechts, auch wenn es sich dabei nicht um Fürsorgeleistungen im engeren Sinne handelt. Die örtliche Zuständigkeit liegt demnach gemäss § 4 Abs. 1 SHG bei der Wohnsitzgemeinde des Hilfsbedürftigen. Für die Auffassung, § 4 SHG beziehe sich mit seinem Verweis auf das ZUG nicht auf die besonderen Massnahmen, findet sich weder im Gesetz noch in den Materialien ein konkreter Hinweis. Die allgemeinen Bestimmungen über Zweck und Organisation sollen ja gerade dafür sorgen, dass für sämtliche Leistungsarten einheitliche Regelungen getroffen werden. Die Vorinstanz hat aufgrund der Materialien selber festgestellt, dass der Gesetzgeber die unterschiedliche Wohnsitzbestimmung des ZUG gegenüber der Wohnsitzbestimmung des ZGB bewusst angewendet haben wollte. Dadurch hat der Gesetzgeber für sämtliche Leistungen einen einheitlichen Wohnsitzbegriff institutionalisiert.
d) Ebenso wenig sprechen praktische Gründe gegen eine einheitliche örtliche Zuständigkeit nach ZUG. Wenn eine Fürsorgebehörde das dauernd fremdplatzierte Kind mit Fürsorgeleistungen im engeren Sinne unterstützt, so ist es sinnvoll, wenn dieselbe Fürsorgebehörde auch die Bevorschussung übernimmt. Dies muss jedenfalls für die Fälle gelten, in denen wie vorliegend dem Inhaber der elterlichen Sorge die elterliche Obhut entzogen wurde. Diese Betrachtungsweise ergibt sich unter anderem aus dem ZGB. Laut § 4 Abs. 1 SHG liegt die örtliche Zuständigkeit bei der Wohnsitzgemeinde des Hilfsbedürftigen. Hilfsbedürftiger ist im Falle der Alimentenbevorschussung das Kind, da laut Art. 289 Abs. 1 ZGB die Unterhaltsbeiträge ihm zustehen. Lediglich die Leistung geht an den Inhaber der Obhut oder an den gesetzlichen Vertreter. Bevorschusst die Gemeinde die Unterhaltsbeiträge, so geht der Anspruch des Kindes auf das Gemeinwesen über (Art. 289 Abs. 2 ZGB). Das Gesetz sieht vor, dass die Eltern für den Unterhalt des Kindes aufzukommen haben, wobei der Unterhalt durch Pflege und Erziehung geleistet wird. Wenn das Kind nicht unter der Obhut der Eltern steht, ist eine Geldzahlung zu leisten (Art. 276 Abs. 1 und 2 ZGB). In der Regel wird demjenigen Elternteil, der Pflege und Erziehung des Kindes allein übernimmt, ein Ausgleich durch Zusprechung einer Unterhaltszahlung gewährt. Wenn aber – wie vorliegend – keiner der beiden Eltern Pflege und Erziehung des Kindes persönlich übernehmen, so macht eine Alimentenbevorschussung am Wohnsitz desjenigen Elternteils, der zwar noch die elterliche Sorge, nicht mehr aber die elterliche Obhut inne hat, keinen Sinn mehr. Dies umso mehr, als T J seit dem Entzug der Obhut laut Art. 276 Abs. 2 ZGB hätte verpflichtet werden müssen, eine Geldleistung an den Unterhalt ihrer Kinder zu erbringen.
e) Zusammenfassend ergibt sich somit, dass im SHG grundsätzlich von einem einheitlichen Wohnsitzbegriff auszugehen ist, der sich nach dem ZUG definiert. Hilfsbedürftige sind vorliegend die Empfänger der Alimentenbevorschussung, somit die Kinder Jana und Manuel. Ihr fürsorgerechtlicher Wohnsitz nach ZUG befindet sich unbestrittenermassen in R (Art. 7 Abs. 3 lit. c ZUG). Demnach ist die Beschwerde insofern gutzuheissen, als die Beschwerdeführerin mit dem vorinstanzlichen Entscheid verpflichtet wurde, der verfahrensbeteiligten Fürsorgebehörde R weiterhin die Alimentenbevorschussung auszurichten.
Entscheid vom 7. April 2004