Erfordernis von Praxisräumen als Voraussetzung einer selbständigen Berufsausübungsbewilligung für einen Arzt
§ 16 Abs. 2 aGG, Art. 4 BGBM, Art. 27 BV, Art. 94 BV
1. Das Erfordernis von Praxisräumen als Voraussetzung einer kantonalen Bewilligung zur selbständigen Berufsausübung als Arzt ist mit der Wirtschaftsfreiheit und der Freizügigkeit für Medizinalpersonen vereinbar (E. 2e).
2. Für derartige Bewilligungen kann eine Gebühr erhoben werden.Art.4 BGBM steht dem nicht entgegen (E. 3).
Mit Schreiben vom 24. Juni 2002 an das DFS beantragte Dr. med. K, es sei ihm die Berufsausübung als Arzt im Kanton Thurgau zu bewilligen. Am 26. Juni 2002 bat der Kantonsarzt des Kantons Thurgau um Mitteilung über das Vorhandensein von geeigneten Räumen und Einrichtungen, der genauen Adresse und um Einreichen von Praxisplänen. In der Folge bat Dr. med. K mit Schreiben vom 16. Juli 2002, sein Gesuch bis zur Einreichung der gewünschten Unterlagen pendent zu halten und es alsdann nach altem Recht zu behandeln. Der Kantonsarzt setzte Dr. med. K mit Schreiben vom 11. Oktober 2002 zur Einreichung der Unterlagen eine Frist bis zum 31. Oktober 2002, ansonsten auf das Gesuch nicht eingetreten werde. Mit Schreiben vom 21. Oktober 2002 bat Dr. med. K im Wesentlichen abermals, sein Gesuch bis zu seiner geplanten Praxiseröffnung im Jahr 2004 pendent zu halten. Er habe mit der Standortsuche im Frühling 2002 begonnen. Mit Entscheid vom 5. November 2002 wies das DFS das Sistierungsgesuch ab. Gleichzeitig wies es das Gesuch um Erteilung einer selbständigen Berufsausübungsbewilligung ab. K gelangt ans Verwaltungsgericht, das abweist.
Aus den Erwägungen:
2. a) In der Begründung seiner Beschwerde macht Dr. med. K unter Nachweis seiner beruflichen Fähigkeiten im Wesentlichen geltend, die Verweigerung seiner Berufsausübungsbewilligung käme einem Berufsverbot gleich und stelle damit nicht nur eine Einschränkung der Wirtschaftsfreiheit, sondern – gegenüber seinen Kollegen – auch eine Rechtsungleichheit dar. Der Nachweis von Räumlichkeiten von einer Bewilligung abhängig zu machen, sei unlogisch; bei der Gründung eines Betriebes sei vielmehr ein umgekehrtes Vorgehen üblich. Dies sei auch in diversen anderen Bereichen der Fall. Von den Behörden der Kantone St. Gallen, Zug und Graubünden habe er jedenfalls eine Bewilligung erhalten. Gemäss Auskunft des Rechtsdienstes der FMH seien ihm die Kosten für eine Bewilligung zudem nicht aufzuerlegen, da ihm von einem anderen Kanton die Bewilligung bereits erteilt worden sei. Es könne nicht angehen, dass er nach Nr. 28 142 langer, seriöser Ausbildung und in steter Pflichterfüllung als Offizier der Schweizer Armee nun als Assistenzarzt weiterarbeiten oder gar «Stempeln» gehen müsse, nur weil er zwei Jahre später mit seiner selbständigen ärztlichen Tätigkeit beginne und damit unter die bundesrechtliche Ärztestopp-Regelungfalle. Im Übrigen sei ihm vom Kantonsarzt telefonisch mitgeteilt worden, seinem Sistierungsantrag würde unter Kostenfolge entsprochen, sobald er diverse Bestätigungen vorgelegt haben würde.
b) Durch Art. 27 BV ist die Wirtschaftsfreiheit, insbesondere die freie Wahl des Berufes sowie der freie Zugang zu einer privatwirtschaftlichen Erwerbstätigkeit und deren freie Ausübung, auf dem ganzen Gebiet der Eidgenossenschaft gewährleistet. Diese Freizügigkeitsgarantie gilt für alle Personen, die über einen staatlich anerkannten Ausbildungsabschluss verfügen (Art. 95 Abs. 2 BV; Biaggini, Die Verfassung «im Kontext», in: Thürer/Aubert/Müller [Hrsg.], Verfassungsrecht der Schweiz, Zürich 2001, § 49, Rz. 6). Die Kantone dürfen keine zusätzlichen Fähigkeitsprüfungen durchführen (vgl. Häfelin/Haller, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 5. Aufl., Zürich 2001, S. 183 ff.). Bezüglich der Fähigkeitsausweise für ärztliche Berufe existiert im Übrigen eine Regelung auf Bundesebene: Nach Art. 1 und 2 des Gesetzes betreffend der Freizügigkeit der Medizinalpersonen in der schweizerischen Eidgenossenschaft vom 19. Dezember 1877 (FZG) sind Inhaber eines eidgenössischen Arztdiploms grundsätzlich zur freien Ausübung ihres Berufes auf dem gesamten Gebiet der Eidgenossenschaft berechtigt.
c) Art. 94 Abs. 1 und 4 BV als verfassungsrechtlicher Anknüpfungspunkt für kantonale Einschränkungen der Wirtschaftsfreiheit räumt nun aber den Kantonen die Kompetenz ein, für die tatsächliche Berufsausübung neben den eidgenössischen Fähigkeitsausweisen noch eine mit der Wirtschaftsfreiheit konforme, formelle Polizeierlaubnis, die Berufsausübungsbewilligung, vorzusehen, welche die Erlangung der Bewilligung zur Ausübung des Arztberufes von über den Fähigkeitsausweis hinausgehenden Erfordernissen abhängig machen kann (TVR 1994, Nr. 28, S. 135 E. 2a; TVR 1998, Nr. 30, S. 158 E. 4b; Rhinow, Die Bundesverfassung 2000, Basel 2000, S. 312 ff.; Poledna/Berger, Öffentliches Gesundheitsrecht, Bern 2002, S. 16 f., S. 46 N. 93). Im Kanton Thurgau ist die Bewilligung zur selbständigen Ausübung des Arztberufs denn auch nicht nur auf die Anerkennung des Fähigkeitsausweises beschränkt, sondern zusätzlich davon abhängig, ob geeignete Räume und Einrichtungen vorhanden sind, der Gesuchsteller einen guten Leumund geniesst und nicht unter schwerwiegenden gesundheitlichen Störungen leidet, welche eine einwandfreie Berufsausübung verunmöglichen (§§ 15 f. GG).
d) Der Beschwerdeführer verfügt über das Arztdiplom, ist ausgewiesener Facharzt FMH für Allgemeinmedizin und hat kürzlich die Schlussprüfung für Manuelle Medizin (SAMM) erfolgreich bestanden. Damit verfügt er klarerweise über die fachlichen Voraussetzungen für die Berufsausübung als Arzt. Den nach § 16 Abs. 3 GG erforderlichen Nachweis über das Vorhandensein geeigneter Räume und Einrichtungen jedoch kann er nicht erbringen. Diese Voraussetzung erscheint ihm umständlich, nicht praktikabel und unlogisch. Damit richtet sich die Kritik des Beschwerdeführers im Grunde nicht gegen die Rechtsanwendung, sondern gegen die Rechtsetzung und ist rein rechtspolitischer Natur. Das Gericht kann lediglich akzessorisch prüfen, ob der anzuwendende Rechtssatz, im vorliegenden Fall § 16 Abs. 3 GG, vor Art. 27 i.V. mit Art. 94 Abs. 1 und 4 BV haltbar und damit rechtmässig, das heisst verfassungs- und gesetzmässig, ist und ihn im konkreten Fall – bei Verneinung der Rechtmässigkeit – nicht anwenden (akzessorische Normenkontrolle).
e) Von Bundesrechts wegen ist keine kantonal einheitliche und rechtsgleiche Rechtsanwendung bezüglich des Verfahrens zur Berufsausübungsbewilligung für Ärzte vorgeschrieben. Die Anforderungen an die Bewilligung zur selbständigen Berufsausübung im Kanton Thurgau mögen durchaus umfassender sein als in anderen Kantonen, steht es den Kantonen doch frei, wie weit sie in dem vom Bundesrecht gesteckten Rahmen ihre Bestimmungen ausdehnen wollen. Die mit der Freiheit der Kantone in der Gesetzgebung bis zu einem gewissen Grad verbundene Rechtsungleichheit ist unserer föderalistischen Staatsstruktur inhärent und vom Gesetzgeber gewollt. Die Vorschrift in § 16 Abs. 3 GG als gesundheitspolizeiliche Regelung ist denn auch durchaus sinnvoll und keineswegs unverhältnismässig. Wer als selbständiger Arzt tätig ist, hat sich im Kanton Thurgau an einem Notfalldienst zu beteiligen (§ 23 GG). Um diesen Dienst einwandfrei erfüllen zu können, muss ein Minimum an geeigneter Infrastruktur vorhanden sein. Dem tut auch kein Abbruch, dass es, wie vom Beschwerdeführer aufgezeigt, verschiedene Tätigkeitsfelder gibt, die ohne eigene Praxisräume durchführbar sind. Da im Kanton Thurgau die Bewilligung zudem nicht befristet wird, rechtfertigt es sich ohnehin, die Schwelle zu deren Erteilung im oberen Rahmen anzusetzen. Damit ist die Rechtmässigkeit von § 16 Abs. 3 GG gegeben; eine Nichtanwendung der Norm fällt ausser Betracht. Die Beschwerde ist in diesem Punkt daher unbegründet.
f) Aus dem geltend gemachten Telefongespräch mit dem Kantonsarzt kann der Beschwerdeführer ebenfalls keinen Rechtsvorteil ableiten. Einerseits fehlt es an der genauen Dokumentation des Gesprächsverlaufs. Andererseits räumt der Beschwerdeführer selbst ein, er habe innerhalb der ihm gesetzten Frist nicht alle Dokumente eingesandt. Die Beschwerde ist daher auch in diesem Punkt unbegründet.
3. Der Beschwerdeführer macht geltend, ihm dürften zur Erteilung der Bewilligung keine Kosten auferlegt werden und bezieht sich damit implizit auf Art. 4 Abs. 2 BGBM, wonach er Anspruch auf ein einfaches, rasches und kostenloses Verfahren habe. Diese Bestimmung findet vorliegendenfalls jedoch keine Anwendung. Der Beschwerdeführer verfügt über einen eidgenössischen Nr. 28 144 Fähigkeitsausweis. Eidgenössische Fähigkeitsausweise werden jedoch nicht von Art. 4 BGBM erfasst: Nach Abs. 1 gelten explizit nur kantonale oder kantonal anerkannte Fähigkeitsausweise zur Ausübung einer Erwerbstätigkeit auf dem gesamten Gebiet der Schweiz (sofern sie nicht Beschränkungen nach Art. 3 unterliegen). Folglich bezieht sich das in Abs. 2 erwähnte einfache, rasche und kostenlose Verfahren zur Überprüfung von Beschränkungen nach Art. 3 BGBM lediglich auf die Frage, ob einer betroffenen Person aufgrund ihres kantonalen oder kantonal anerkannten – und gerade nicht eidgenössischen – Fähigkeitsausweises der freie Zugang zum Markt zu gewähren ist oder nicht. Die Erhebung einer Gebühr ist auch aus folgendem Grund gerechtfertigt: Wie in E. 2c ausgeführt, ist im vorliegenden Fall nicht die eigentliche Anerkennung des Fähigkeitsausweises des Beschwerdeführers das prozessrelevante Thema, vielmehr geht es um eine gesundheitspolizeilich motivierte Überprüfung, die den kantonalen Behörden diverse Abklärungen vorschreibt (vgl. §§ 15 f. GG). Damit übersteigt der von den Behörden vorzunehmende Aufwand denjenigen des im BGBM statuierten Anerkennungsverfahrens deutlich. Vorliegendenfalls musste die Vorinstanz nicht sämtliche Abklärungen durchführen, doch fanden zwischen dem Beschwerdeführer und der Vorinstanz mehrere Schriftenwechsel und Telefonate statt. In Anbetracht der gesamten Umstände wird daher der vorinstanzliche Kostenspruch bestätigt.
Entscheid vom 5. Februar 2003