Bewilligung für eine Orientierungslauf-Grossveranstaltung
§ 13 TG WaG, § 15 TG WaV, § 16 TG WaV, Art. 14 WaG
1. Eine Sportveranstaltung im Wald mit über 600 Teilnehmern ist bewilligungspflichtig. Massgebend sind die Richtlinien DBU/DEK (E. 3).
2. Ein Bewilligungsgesuch muss nicht 6 Monate vor dem jährlichen Koordinationsgespräch eingereicht werden, sondern 6 Monate vor der Veranstaltung (E. 3a).
3. Können gewisse Angaben im Bewilligungsgesuch noch nicht gemacht werden, so kann der Rahmen hierfür mittels Bedingungen und Auflagen im Bewilligungsentscheid abgegrenzt werden. Zum Erlass solcher Bedingungen und Auflagen benötigt es nicht in jedem Fall eine ausdrückliche gesetzliche Grundlage (E. 3b-e).
4. Aus dem Grundsatz des freien Zugangs zum Wald ergibt sich, dass die Durchführung einer Orientierungslauf-Grossveranstaltung bei Beachtung der gesetzlichen Vorschriften und der dazugehörigen Richtlinien nicht ohne weiteres verboten werden kann (E. 4).
Der Verein H reichte beim Kantonsforstamt ein Gesuch um Bewilligung zur Durchführung der Schweizer Einzel-Orientierungslauf-Meisterschaft 2004 (nachfolgend: EOM 2004) ein. Als Wettkampfgelände ist das Gebiet des Wellenbergs vorgesehen. Der Gesuchsteller führte aus, dass die Kartierung im Jahre 2004 erfolgen werde. Es würden 1300 bis 1700 Wettkämpfer erwartet. Das Kantonsforstamt stellte das Gesuch den betroffenen Ämtern, Gemeinden, Forstrevierkörperschaften, Revierförstern und Jagdgesellschaften zu. Da zahlreiche kritische Stellungnahmen zum Anlass eingingen, lud das Forstamt zu einer Aussprache ein. Dabei erwies sich als Hauptkritikpunkt die Kartierung des Gebiets, da dies erfahrungsgemäss eine nicht unerhebliche Mehrbelastung aufgrund nachfolgender Trainings- und Folgeveranstaltungen von Schulen, Militär und dergleichen nach sich ziehe. Der Verein H ging in einer Stellungnahme auf die an der Aussprache geäusserten Bedenken ein. Bei der Durchführung der EOM 2004 werde man sich vollumfänglich an die Richtlinien «Sportveranstaltungen im Wald» des DBU und des DEK (nachfolgend: Richtlinien DBU/DEK) halten. Die zu erstellende OL-Karte werde nach der EOM 2004 nur noch für kleinere OL benützt (300 bis 600 Teilnehmer), um den Kostenaufwand der Kartierung auszugleichen. Zudem würden in der Karte die Naturschutzgebiete und einige weitere Gebiete, die nicht betreten werden dürften, mit einem Raster versehen. Hinzu kämen die vor dem Anlass auszuscheidenden Wildruhezonen. Am 12. Juli 2002 bewilligte das DBU das Gesuch um Durchführung der EOM 2004 mit Auflagen. Dagegen erhoben verschiedene Personen und Vereine/ Vereinigungen Beschwerde, welche das Verwaltungsgericht abweist.
Aus den Erwägungen:
3. Das allgemeine Recht auf Zutritt im Wald ist bereits in Art. 699 ZGB festgehalten. Art. 14 WaG hält sodann das Prinzip der Allgemeinzugänglichkeit des Waldes in Abs. 1 noch einmal ausdrücklich fest. Hierfür haben die Kantone zu sorgen. Wo es die Erhaltung des Waldes oder andere öffentliche Interessen, wie namentlich der Schutz von Pflanzen und wildlebenden Tieren erfordern, haben die Kantone die Durchführung von grossen Veranstaltungen im Wald einer Bewilligung zu unterstellen (Art. 14 Abs. 2 lit. b WaG). Dieses Prinzip hält auch § 13 TG WaG fest, wonach grosse Veranstaltungen im Wald einer Bewilligung bedürfen, damit übermässige Beeinträchtigungen oder Beanspruchungen vermieden werden können. Die Bewilligung und das Verfahren selbst sind dann in der TG WaV geregelt. § 15 Abs. 1 Ziff. 2 TG WaV bestimmt, dass Sportveranstaltungen im Wald bewilligungspflichtig sind, sofern dies in den gemeinsamen Richtlinien des DBU und des DEK vorgesehen ist. Das Verfahren bezüglich der Bewilligung richtet sich ebenfalls nach den genannten Richtlinien (§ 16 TG WaV). Massgebend zur Beurteilung des Gesuches um Bewilligung zur Durchführung der EOM 2004 sind somit die Richtlinien DBU/DEK. Darin ist eine Bewilligungspflicht für Sportveranstaltungen mit mehr als 600 Beteiligten vorgeschrieben. Dies ist laut Angaben des verfahrensbeteiligten Vereins H ohne weiteres erfüllt.
a) Die Beschwerdeführer rügen in formeller Hinsicht, gemäss Ziff. 3.3 Abs. 1 der Richtlinien DBU/DEK seien Bewilligungsgesuche für Grossveranstaltungen im Wald in der Regel am Koordinationsgespräch bekanntzugeben und zu erörtern. Sie seien schriftlich, mindestens sechs Monate im voraus dem Kantonsforstamt einzureichen. Diese Frist sei vorliegend nicht gewahrt, da bereits nach rund vier Monaten die Koordinationssitzung stattgefunden habe und die Bewilligung nach knapp fünf Monaten erteilt worden sei. Ziff. 3.3 Abs. 1 der Richtlinien DBU/DEK lautet wie folgt: «Die Gesuche sind in der Regel am Koordinationsgespräch bekanntzugeben und zu erörtern. Sie sind schriftlich, mindestens sechs Monate im Voraus dem Kantonsforstamt einzureichen.» Nach grammatikalischer Auslegung scheint sich die Frist von sechs Monaten auf das Koordinationsgespräch und nicht auf den Zeitpunkt der Veranstaltung im Wald zu beziehen. Aus Ziff. 3.3 der Richtlinien DBU/DEK geht hervor, dass Gesuche in der Regel am Koordinationsgespräch zu besprechen sind und dass unter anderem die Ergebnisse desselben mit dem Gesuch dem DBU unterbreitet werden. Allerdings enthält Ziff. 3.3 keine absolute Formulierung, sondern die Gesuche sind «in der Regel» und somit nicht in jedem Falle am Koordinationsgespräch zu besprechen, was dazu führen kann, dass sich die entsprechende Frist von sechs Monaten erübrigt. Bei eiligen oder unkomplizierten Gesuchen würde eine solche Frist zu unnötigen Verzögerungen führen. Daher kann die Bestimmung von Ziff. 3.3 Abs. 1 der Richtlinien DBU/DEK vernünftigerweise nur so verstanden werden, dass das Gesuch sechs Monate vor der Veranstaltung und nicht vor einem alljährlich zum Voraus festgelegten Koordinationsgesprächstermin eingereicht werden muss. Selbst wenn sich aber die Frist von sechs Monaten auf das Koordinationsgespräch beziehen würde, so wäre dies als Ordnungsfrist zu werten, da nicht verlangt werden kann, dass unter Umständen fast eineinhalb Jahre zugewartet wird, bis nach dem (jährlichen) Koordinationsgespräch ein entsprechender Entscheid fällt, obwohl die Stellungnahmen der anzuhörenden Personen längst vorliegen.
b) Die Beschwerdeführer bringen weiter vor, dass das Bewilligungsgesuch nicht alle erforderlichen Angaben enthalten habe. Von den in Ziff. 4 der Richtlinien DBU/DEK aufgeführten notwendigen Angaben würden im Gesuch die für das Wild vorgesehenen Ruhezonen, «weitere vorgesehene Schutzmassnahmen» sowie die Koordinaten von Start und Ziel fehlen. Dem Gesuch vom 16. Februar 2002 kann entnommen werden, dass noch nicht alle Einzelheiten feststehen und diese später festgelegt werden sollen. Wie die Vorinstanz in ihrer Stellungnahme zu Recht darauf hinweist, wäre es aber unverhältnismässig, die Bewilligung von vornherein aufgrund von fehlenden beziehungsweise ungenauen Angaben zu verweigern. Bedingungen und Auflagen erscheinen als milderes Mittel zweckmässig, weshalb diese zu prüfen sind. Start und Ziel wurden im Gesuch nur ungefähr angegeben. Vorgesehene Schutzmassnahmen und Wildruhezonen fehlen. Dass aber die Wildruhezonen von der Gesuchstellerschaft festgelegt und mit dem Gesuch eingereicht werden, erscheint wenig zweckmässig. Vielmehr sollen diese Zonen mit den örtlichen Stellen/Interessengruppen diskutiert und festgelegt werden. In einem gewissen Umfang ist dies bereits vor Bewilligungserteilung erfolgt, indem schliesslich Sperrflächen in den Gebieten Affoltertobel, Chirchtobel-Chrätzertobel sowie in den beiden kommunalen Naturschutzgebieten in der Gemeinde Thundorf ausgeschieden wurden. Zwar wurden diese Gebiete nicht explizit unter dem Titel «Wildruhezone» ausgeschieden, doch dürften solche Sperrgebiete auch dem Wild dienen. Zusätzlich sieht Ziff. 4 der Bewilligungsverfügung vor, dass vor der Streckenfestlegung mit den örtlichen Jagd- und Waldverantwortlichen alle Fragen im Zusammenhang mit der Schonung von Wald und Wildtieren zu besprechen, insbesondere ergänzende Wildruhezonen festzulegen seien. Es leuchtet ein, wenn die Vorinstanz ausführt, dass so dem zu jenem Zeitpunkt aktuellen Stand Rechnung getragen werden kann. Die Beschwerdeführer behaupten auch nicht, solches Vorgehen sei grundsätzlich falsch. Zwar stellt sich die Frage, wer bei Uneinigkeit diese Zonen verbindlich festlegen kann. Es ist aber klar, dass dies im Streitfall die Bewilligungsbehörde mittels anfechtbarer Verfügung tun muss. So gesehen ist es auch richtig, dass die definitive Festlegung von Start und Ziel mittels Koordinaten noch nicht erfolgt ist. Diese sind festzulegen, sobald alle Sperrgebiete bekannt sind, wobei die Veranstalter bereits jetzt den ungefähren Raum angegeben haben, wo sich Start und Ziel befinden sollen. Zusammenfassend ist somit festzustellen, dass zwar im Gesuch die vorgesehenen Schutzmassnahmen fehlen, die Vorinstanz dem jedoch mit Ziff. 4 der Bewilligungsverfügung genügend Rechnung getragen hat, indem solche Massnahmen im Sinne einer Auflage im Rahmen der Bewilligung verfügt werden.
c) Soweit geltend gemacht wird, es seien nicht alle Beschwerdeführer zur Aussprache vom 30. Mai 2002 eingeladen worden, so kann dies nicht als eigentlicher Verfahrensmangel bezeichnet werden. In Ziff. 3.3 der Richtlinien DBU/DEK ist nur vorgesehen, dass das Kantonsforstamt verschiedene Ämter anhört und, soweit erforderlich, zudem die Stellungnahmen der betroffenen Gemeinden, Revierträger, Förster und Jagdgesellschaften einholt. Dies ist vorliegend erfolgt. Die danach angesetzte Aussprache kann als Einigungsversuch angesehen werden. Soweit die durch das Kantonsforstamt verfasste Aktennotiz nicht klar die Meinung der Teilnehmer wiedergibt, wäre es den Teilnehmern freigestanden, nachträglich Stellungnahmen einzureichen. Die Gemeinde Felben-Wellhausen hat dies auch getan. Zudem urteilt das Verwaltungsgericht mit voller Kognition, so dass entsprechende allfällige Verfahrensmängel in diesem Verfahren geheilt werden können.
d) Die Beschwerdeführer bringen weiter vor, dass die Bedingungen und Auflagen nicht genügend konkret formuliert seien und deshalb kaum durchgesetzt werden könnten, da sie eine weite Interpretation zulassen würden. Ziff. 5 der Bewilligungsverfügung hält lediglich fest, dass weitere öffentliche Interessen zu berücksichtigen seien. Welche weiteren öffentlichen Interessen zu beachten sind, bleibt jedoch aufgrund des unbestimmten Rechtsbegriffes offen. In diesem Zusammenhang ist aber auf die Ökostudie der Öko Geo AG von 1991 zu verweisen, welche diverse Empfehlungen betreffend Projektierung und Herausgabe von OL-Karten, bahnlegerische Vorkehrungen in allen Laufgebietstypen sowie andere begleitende Massnahmen enthält. Aufgrund dieser Empfehlungen hat der Schweizerische Orientierungslaufverband (SOLV) Massnahmen festgelegt. Zudem besteht ein Merkblatt für Bahnleger sowie eine Wettkampfordnung des SOLV. Da in Ziff. 7 der Richtlinien DBU/DEK vorgeschrieben ist, dass sich der OL-Veranstalter an die einschlägigen Bestimmungen des SOLV sowie des regionalen OL-Verbandes zu halten hat, kann Ziff. 5 der Bewilligungsverfügung ohne weiteres im Lichte der Bestimmungen der OL-Verbände ausgelegt werden. Das heisst, die darin aufgeführten Massnahmen zum Schutz von Fauna und Flora sind bei der Detailplanung der EOM 2004 soweit als möglich zu berücksichtigen. Letztlich hätte es keinen Sinn gemacht, diese in den Merkblättern formulierten Vorsichtsmassnahmen in der Bewilligung selbst aufzuzählen. Es genügt, wenn die Richtlinien DBU/DEK darauf verweisen.
e) Als sinnvolle Auflage kann auch Ziff. 6 der Bewilligungsverfügung angesehen werden. Sie sieht vor, der Veranstalter habe darauf hinzuwirken, dass in den nächsten Jahren das Gebiet des Wellenbergs von bewilligungspflichtigen Anlässen verschont werde. Für den Erlass von Nebenbestimmungen in einer Verfügung, wie Bedingungen oder Auflagen, bedarf es einer gesetzlichen Grundlage. Ein ausdrücklicher Rechtssatz ist aber nicht unbedingt erforderlich, vielmehr kann sich die Zulässigkeit einer Nebenbestimmung auch aus dem mit dem Gesetz verfolgten Zweck ergeben. Sachfremde Nebenbestimmungen sind aber unzulässig (Häfelin/Müller, Grundriss des allgemeinen Verwaltungsrechts, 3. Aufl., Zürich 1998, N. 733). In Ziff. 6 der Richtlinien DBU/DEK ist festgehalten, dass nationale OL nur in Wäldern durchgeführt werden, in denen innerhalb eines Jahres keine weiteren grossen Veranstaltungen stattfinden. Eine gesetzliche Grundlage für einen längeren Ausschluss von solchen Grossveranstaltungen ist nicht ersichtlich. Da aber die Veranstalter im Sinne eines Kompromisses erklärt haben, dass nach der EOM 2004 in den folgenden fünf bis sechs Jahren von solchen Grossveranstaltungen abgesehen werde, hat Ziff. 6 der Bewilligungsverfügung durchaus ihre Berechtigung, muss aber mangels gesetzlicher Grundlage für eine verbindliche Anordnung einer Sperrfrist dieser Dauer offen formuliert werden. Auch für ein Verbot von meldepflichtigen Veranstaltungen fehlte es an einer gesetzlichen Grundlage.
f) Die Beschwerdeführer weisen ferner auf die Begründung der Verfügung hin, welche dürftig und mangelhaft sei. Die Begründung des vorinstanzlichen Entscheides ist tatsächlich etwas kurz ausgefallen. Es genügt jedoch grundsätzlich, wenn die Überlegungen, von welchen sich eine Behörde hat leiten lassen, ersichtlich sind (Häfelin/Müller, a.a.O., N. 1295). Diese Minimalanforderungen werden zweifellos erfüllt. Zudem ist darauf hinzuweisen, dass aufgrund der umfassenden Kognition des Verwaltungsgerichtes ein entsprechender Verfahrensmangel ohnehin als geheilt zu betrachten wäre.
4. Somit stellt sich die Frage der Interessenabwägung. Auszugehen ist dabei vom grundsätzlich freien Zugangsrecht zum Wald, wie es in Art. 699 ZGB und in Art. 14 WaG statuiert ist.
a) Die Beschwerdeführer verweisen auf den Waldplan Frauenfeld-Süd 2002 bis 2017. Sie bestätigen zwar selbst, dass dieser noch nicht behördenverbindlich ist, weisen jedoch darauf hin, dass er bereits dem Regierungsrat zur Genehmigung vorliege. Gemäss Textteil zum regionalen Waldplan ist die Ausscheidung von Waldreservaten vorgesehen. Gesetzliche Grundlage für solche Waldreservate ist § 24 TG WaG. Für die Reservatsausscheidung ist ein Projektbericht nötig, mit dem die Eignung der Flächen, Ziele und Massnahmen geregelt werden sollen. Es wurden aber bereits Gebiete, die für eine mögliche Ausscheidung in Frage kommen, bezeichnet. Ein Betretungsverbot soll allerdings nicht bestehen, jedoch eventuell Massnahmen zur Besucherlenkung getroffen werden. Der Waldplan sieht auch regionale Waldzonen mit der Funktion Erholung, Jagd, Naturschutz und Holzproduktion vor. Es ist allerdings ausdrücklich festgehalten, dass die ruhigen Waldzonen nicht massgebend für Sportveranstaltungen im Wald gemäss den Richtlinien des DBU/DEK sind. Für die EOM 2004 als solche sind somit diese ruhigen Waldzonen nicht relevant. Zutreffend ist, dass die Verwirklichung der heute zur Diskussion stehenden Waldreservate dann erschwert oder verunmöglicht werden könnte, wenn diese nicht bereits jetzt in der OL-Karte als Sperrflächen ausgewiesen werden. In der Bewilligungsverfügung ist jedoch ausdrücklich festgehalten, dass die entsprechenden Sperrzonen noch festgelegt werden müssen. Diese sind auch bei der OL-Kartierung zu beachten. Durch die Festlegung von Sperrgebieten und zusätzlichen Wildruhezonen wird dem Aspekt des Wildschutzes genügend Rechnung getragen.
b) Die Beschwerdeführer befürchten vor allem eine grosse Belastung für Flora und Fauna durch die Folgeveranstaltungen (kleinere, nicht bewilligungspflichtige OL bis 600 Personen, Trainings- oder Biker-OL usw.). Diese seien aufgrund der Kartierung des Gebietes zu erwarten. Man habe diesbezüglich entsprechende Erfahrungen aus dem benachbarten Gebiet Stählibuck. Das Waldgebiet Wellenberg sei mit seiner ausgesprochenen Vielfalt an Pflanzen wie Orchideen, Frauenschuh, Türkenbundlilien etc. gefährdet. Auch der verfahrensbeteiligte Verein H kann kaum bestreiten, dass nach der Kartierung des Gebietes mit weiteren Folgeveranstaltungen zu rechnen ist. Er weist jedoch zu Recht darauf hin, dass letztlich diese Kartierung rechtlich nicht zu verhindern ist. Hierfür besteht keine gesetzliche Grundlage. Rechtlich gesehen geht es vorliegend nur um die Bewilligung der EOM 2004. Diesbezüglich halten die Richtlinien DBU/DEK klar fest, dass die Vorschriften des SOLV und die darauf beruhenden Empfehlungen zu berücksichtigen sind. Letztlich werden beim Orientierungslauf Bahnen gelegt und die Laufveranstaltung findet somit in einem relativ eng begrenzten Gebiet statt. Zudem hat sich der Verein H verpflichtet, in den darauf folgenden Jahren auf eine weitere Grossveranstaltung im Gebiet zu verzichten.
c) Wie bereits erwähnt, besteht keine gesetzliche Grundlage, um dem verfahrensbeteiligten Verein H die Kartierung zu verbieten. Ebenso wenig besteht ein gesetzliche Grundlage für ein Verbot zur weiteren Herausgabe der Karte nach der Durchführung der Veranstaltung oder für die Androhung einer Konventionalstrafe. Der Verein H erachtet das grosse Waldgebiet des Wellenbergs als besonders geeignet für die EOM 2004. Sport habe eine grosse Bedeutung für die Gesundheitsprävention. Auch viele Jugendliche seien unter den Läufern. Zu Recht weist der Verein H darauf hin, dass eine weisse Fläche auf der OL-Karte nicht als Sperrgebiet angesehen würde, sondern als «Wald: ohne Laufbehinderung». Es ist daher sicher sinnvoller, wenn für die Sperrgebiete die übliche Bezeichnung verwendet wird.
d) Zusammengefasst ergibt die Interessenabwägung, dass die Bewilligung für den Einzelanlass EOM 2004 erteilt werden kann. Dies unter den vorgesehenen Bedingungen und Auflagen, insbesondere unter Einhaltung der einschlägigen Richtlinien der OL-Verbände. Dem Wildschutz wird durch das Ausscheiden weiterer Sperrzonen und Ruhezonen Rechnung getragen.
Entscheid vom 13. November 2002