Durch Abfall belasteter Standort und Sanierungsbedürftigkeit sowie Kostenverteilung
Art. 16 lit. c AltlV, Art. 17 AltlV, Art. 32 c USG, Art. 34 Abs. 2 USG
1. Wird festgestellt, dass ein Boden durch Abfälle belastet ist, so hat sich die Verfügung auch über die Sanierungsbedürftigkeit auszusprechen. Die Beurteilung der Sanierungsbedürftigkeit als solcher richtet sich nach der VBBo, das weitere Vorgehen hingegen nach der AltlV.
2. Ist Sanierungsbedürftigkeit festgestellt worden, so reicht in einer Bauzone nicht aus, nur eine Einschränkung der Bodennutzung zu verfügen (z.B. Pflicht, den Rasen zu belassen). Vielmehr ist ein Konzept für eine «harte» Sanierung zu erstellen, das sich auch (in abstrakter Weise) zur Kostenverteilung auszusprechen hat.
Das Ehepaar N ist Eigentümer der 110 m2 grossen Parzelle Nr. 7, welche sich in der Altstadtzone von Arbon befindet und teilweise überbaut ist. Im Rahmen der kantonalen Überwachung der Bodenfruchtbarkeit entnahm das Amt für Umwelt (AfU) in der Stadt Arbon Bodenproben. Das Ergebnis dieser Proben zeigte, dass das genannte Grundstück erheblich mit Schwermetallen wie Blei, Kadmium, Zink und Kupfer belastet ist. Die Parzelle befindet sich gemäss der Gewässerschutzkarte des Kantons Thurgau vom 1. März 2000 im Gewässerschutzbereich Zone A0. Aufgrund der Ergebnisse der Bodenuntersuchungen teilte das AfU den Eheleuten N mit Schreiben vom 6. Mai 1999 mit, dass ihre Parzelle aufgrund der gefundenen Belastung in den Altlastenkataster des Kantons Thurgau aufgenommen werde und gewährte ihnen diesbezüglich das rechtliche Gehör.
Am 26. Juli 2000 verfügte das AfU was folgt:
1. Die Parzelle Nr. 7, Grundbuch Arbon, wird in den Kataster der durch Abfälle belasteten Standorte, genannt Altlastenkataster des Kantons Thurgau, aufgenommen.
2. Das Grundbuch Arbon wird angewiesen, nach Erhalt der Rechtskraftbescheinigung die Aufnahme der Parzelle Nr. 7, Grundbuch Arbon, in den Altlastenkataster gemäss Ziff. 1 unter folgender Bezeichnung anzumerken: «Aufnahme in den Altlastenkataster gemäss § 14 Abs. 3 Abfallgesetz».
3. Die Politische Gemeinde Arbon hat nach Erhalt der Rechtskraftbescheinigung die Überführung der Parzelle Nr. 7, Grundbuch Arbon, in den Altlastenkataster in ortsüblicher Form gemäss dem beiliegenden Text bekanntzumachen. Das Datum der Publikation ist dem AfU zu melden.
4. Der Verursacher der Bodenbelastung konnte nicht eruiert werden. Es wird festgestellt, dass die derzeitigen Eigentümer des Grundstücks, die Eheleute N, die Belastung nicht verursacht haben.
5. Künftige Eingriffe in das Grundstück Parzelle Nr. 7, Grundbuch Arbon, sowie Nutzungsänderungen bedürfen einer Bewilligung des AfU.
6. Um die direkte Bodenaufnahme durch Mensch und Tier zu vermeiden, muss der vorhandene Rasen belassen werden.
Dagegen erhoben die Eheleute N Rekurs an das DBU. Dieses wies den Rekurs ab, soweit es darauf eintrat. Auf den Antrag auf Erlass einer Kostenverteilung trat das DBU nicht ein. Art. 17 lit. d AltlV verlange nämlich einen Antrag auf Kostenverteilung vor Erlass der Sanierungsverfügung. Unterlasse der Sanierungspflichtige eine Antragstellung, so werde die Sanierungsverfügung und damit implizit die Kostenregelung, das heisse die vorläufige Tragung der ganzen Kosten durch den Sanierungspflichtigen, formell rechtskräftig. Vorliegend hätten die Rekurrenten keinen förmlichen Antrag auf Verteilung der Sanierungskosten gestellt, sondern dies lediglich im Rechtsmittelverfahren geltend gemacht. Dagegen erhoben die Eheleute N Beschwerde beim Verwaltungsgericht und beantragen Ergänzung der Verfügung des Amtes mit einer Ziffer 5a folgenden Wortlauts (Hauptantrag): Die Kosten für die weiteren Abklärungen, Massnahmen, Kontrollen und Überwachung des Grundstückes Parzelle Nr. 7, Grundbuch Arbon, zur Vermeidung, Eindämmung oder (im Zuge künftiger, durch den Bewilligungsvorbehalt gemäss Ziff. 5 vorstehend ausgelöster Pflicht) zur Behebung der festgestellten Umweltschäden tragen der Kanton und die Politische Gemeinde Arbon. Das Verwaltungsgericht heisst teilweise gut und weist die Sache an das AfU zur Neuentscheidung zurück.
Aus den Erwägungen:
2. a) Dem Bericht des AfU «Belastete Böden in der Arboner Altstadt» ist zu entnehmen, dass die belasteten Böden (also auch Parzelle Nr. 7) eine Gefahr für die Umwelt seien und die Gesundheit von Mensch und Tier beeinträchtigen könnten. Der Umgang mit belasteten Böden ist in unterschiedlichen Gesetzen und Verordnungen des Bundes sowie der Kantone geregelt. Die Grundlage bildet das USG, dessen Art. 32c wie folgt lautet: «1Die Kantone sorgen dafür, dass Deponien und andere durch Abfälle belastete Standorte saniert werden, wenn sie zu schädlichen oder lästigen Einwirkungen führen oder die konkrete Gefahr besteht, dass solche Einwirkungen entstehen. Der Bundesrat kann über die Sanierungsbedürftigkeit sowie über die Ziele und die Dringlichkeit von Sanierungen Vorschriften erlassen. 2Die Kantone erstellen einen öffentlich zugänglichen Kataster der Deponien und der anderen durch Abfälle belasteten Standorte.» Durch Abfälle belastete Standorte sind Ablagerungen, Betriebs- oder Unfallstandorte, an denen Stoffe abgelagert wurden oder versickerten, die – jedenfalls aus heutiger Sicht – hätten als Abfälle zurückgehalten und entsorgt werden müssen (Erläuterungen zur AltlV, EDI Mai 1997, S. 1). Vorliegend ist daher für die Parzelle Nr. 7 von einem «durch Abfälle belasteten Standort» auszugehen. Die Ablagerungen enthalten Schwermetalle, welche als Abfälle im Sinne des Gesetzes gelten. Gestützt auf den zitierten Art. 32c Abs. 1 USG hat der Bundesrat die Verordnung über die Sanierung von belasteten Standorten vom 26. August 1998 (AltlV) erlassen. Diese Verordnung regelt die Sanierungsbedürftigkeit überhaupt sowie Ziele und Dringlichkeit der Sanierung. Der Zweck der Verordnung liegt in der Sicherstellung, dass belastete Standorte saniert werden, wenn sie zu schädlichen oder lästigen Einwirkungen führen oder wenn die konkrete Gefahr besteht, dass solche Einwirkungen entstehen (Art. 1 Abs. 1 AltlV). Vorliegend ist von einem belasteten Standort im Sinne der AltlV auszugehen. Gemäss dem Bericht des AfU «Arboner Altstadt, Bleibelastung in Hausgärten, Ursachenabklärung, Materialherkunft» vom November 1999, sind höchstwahrscheinlich vor 1920 Ablagerungen auf dem betroffenen Gebiet vorgenommen worden. Nach der Begriffsdefinition von Art. 2 Abs. 2 AltlV sind belastete Standorte sanierungsbedürftig, wenn sie zu schädlichen oder lästigen Einwirkungen führen oder wenn die konkrete Gefahr besteht, dass solche Einwirkungen entstehen. Von einer Altlast im Sinne der Verordnung ist auszugehen, wenn belastete Standorte sanierungsbedürftig sind (Art. 2 Abs. 3 AltlV). Ob diese Sanierungsbedürftigkeit vorliegt, hat die Behörde nach den Art. 9 bis 12 AltlV zu beurteilen (Art. 8 Abs. 1 AltlV). In diesem 3. Abschnitt der AltlV mit dem Titel «Überwachungs- und Sanierungsbedürftigkeit» unterscheidet die Verordnung zwischen dem Schutz des Grundwassers (Art. 9 AltlV), dem Schutz oberirdischer Gewässer (Art. 10 AltlV), dem Schutz vor Luftverunreinigungen (Art. 11 AltlV) und dem Schutz vor Belastungen des Bodens (Art. 12 AltlV). Für letztgenannte – vorliegend entscheidrelevante – Einwirkungen von belasteten Standorten auf Böden, sowie Einwirkungen von Böden, die belastete Standorte sind, auf Menschen, Tiere und Pflanzen, verweist die AltlV auf die Beurteilung nach den Art. 34 und 35 USG und damit auf die Verordnung über die Belastung des Bodens vom 1. Juli 1998 (VBBo; Wenger, Die neue Altlastenverordnung in URP 1997, S. 732). Über die Sanierungsbedürftigkeit als solche wird somit nicht auf der Grundlage der AltlV, sondern auf jener des USG und der VBBo entschieden. Mit diesem Verweis auf Art. 34 und 35 USG werden diese Vorschriften jedoch nur zur Beurteilung der Sanierungsbedürftigkeit von belasteten Standorten herangezogen und nicht auch die Regeln über das weitere Vorgehen oder über die Massnahmen nach der VBBo. Das weitere Vorgehen und die zu treffenden Massnahmen richten sich vielmehr ausschliesslich nach der AltlV. Es wäre absurd, wenn die Altlastenverordnung (welche ja gerade den Zweck hat, Altlasten zu sanieren) genau dann nicht zum Zuge käme, wenn die Sanierungswerte nach der VBBo – was vorliegend unbestrittenermassen der Fall ist – überschritten werden. Ein darüber hinausgehender Verweis auf andere Gesetze oder Verordnungen ist damit nicht gewollt. Dies ergibt sich auch aus dem Anwendungsgebiet der beiden Verordnungen. Die VBBo hat ein viel weitflächigeres und allgemeineres Ziel (die langfristige Erhaltung der Bodenfruchtbarkeit – beispielsweise in Weinbaugebieten, wo über Jahrzehnte grossflächig Kupfer in die Böden gelangte, was langfristig zur Unfruchtbarkeit des Bodens führen kann). Die speziellere AltlV dagegen, welche flächenmässig eingegrenzt anwendbar ist, beschränkt sich auf die Sanierung belasteter Standorte. Somit kommt hier – entgegen der Auffassung der Vorinstanz – die speziellere Verordnung – also die AltlV – zur Anwendung (vgl. auch Tschannen, Kommentar zum Umweltschutzgesetz, 2. Aufl., Zürich, 2001, N. 53 zu Art. 32c USG).
b) Kommen also die Vorschriften der AltlV zur Anwendung, so hat die Behörde im Kataster anzugeben, ob der belastete Standort überwachungsbedürftig, sanierungsbedürftig oder weder überwachungs-, noch sanierungsbedürftig ist (Art. 8 Abs. 2 AltlV). Diese Feststellung fehlt in der Verfügung des AfU vom 26. Juli 2000. Der Auffassung der Vorinstanz, das AfU hätte den betreffenden Standort als sanierungs- beziehungsweise überwachungsbedürftig qualifiziert, kann daher nicht gefolgt werden. Die Vorinstanz führt diese Qualifikation einzig auf die Aufnahme in den Kataster zurück. Die Aufnahme für sich allein macht dazu jedoch noch keine eindeutige Aussage (Art. 8 Abs. 2 lit. c AltlV). Das AfU hat dies daher – wie noch zu zeigen sein wird – in der neu zu erlassenden Verfügung ergänzend anzugeben (vgl. E. 2c am Ende und E. 3). Im Folgenden wird jedoch von der Sanierungsbedürftigkeit ausgegangen.
c) Da die Parzelle nach den oben genannten Kriterien offenbar sanierungsbedürftig ist, hat die Behörde die notwendigen Massnahmen anzuordnen. Das Ziel der Sanierung – also die Beseitigung der Einwirkungen (Art. 15 AltlV) – muss gemäss Art. 16 lit. c AltlV durch Massnahmen erreicht werden, mit denen bei Bodenbelastungen die Nutzung eingeschränkt wird. Diese Bestimmung verweist für die Massnahmen betreffend Bodenbelastungen zwar wiederum auf das USG, aber nicht generell auf die Art. 34 und 35 (was auch als Verweis auf die VBBo zu verstehen wäre), sondern nur auf Art. 34 Abs. 2 USG, welcher als Massnahme eine Einschränkung der Nutzung des Bodens vorsieht. Das AfU und die Vorinstanz gehen davon aus, dass die Nutzungsbeschränkungen gemäss Art. 34 Abs. 2 USG genügen. Die Beschwerdeführer vertreten dagegen die Auffassung, es sei von einer aktiven Sanierungspflicht durch die Behörde auszugehen. Gegen letztere Auslegung spricht die Erläuterung des EDI: Eine Sanierung bedeutet nicht automatisch den Austausch des Bodens. Ein Standort kann auch dann als saniert und damit nicht mehr als sanierungsbedürftig gelten, wenn er (als Quelle) keine unzulässigen Emissionen mehr verursacht und/oder verursachen kann. Ein solcher Zustand kann sowohl durch eine Dekontamination (Entfernung der Schadstoffe vom Standort) als auch durch eine Sicherung (Unterbrechung möglicher Ausbreitungspfade zum Beispiel durch eine Oberflächenabdichtung) erreicht werden (Erläuterungen zur AltlV, EDI, Mai 1997, S. 23). Nach dieser Auffassung würde die Nutzungsbeschränkung sowie die Pflicht, den Rasen zu belassen, genügen. Damit hätte der Standort als saniert zu gelten, was jedoch im Kataster einzutragen wäre (Art. 8 Abs. 2 AltlV). Die Kosten dieser «weichen» Sanierung (welche praktisch nur aus den Untersuchungskosten bestehen, weil das Belassen des Rasens keine Kosten verursacht) wären diesfalls zu verlegen gewesen. Dem halten die Beschwerdeführer entgegen, damit sei das Problem derzeit zwar gebannt, langfristig jedoch nicht beseitigt. Das trifft in der Tat zu, denn der Boden der Parzelle ist Baugrund (auch wenn er zurzeit als Garten genutzt wird), und der lässt sich im Rahmen der Rechtsordnung jederzeit anders nutzen (anders zum Beispiel als eine alte Abfallgrube im Wald oder auf der Flur). Wird er anders genutzt, ist ja auch eine Bewilligung des AfU nötig. Dabei geht das AfU diesfalls wohl davon aus, die entsprechenden Auflagen für eine «harte» Sanierung zu machen (und was die Beschwerdeführer befürchten) eine volle Kostentragungspflicht aufzuerlegen. Dem ist das AfU ausgewichen, was aber nicht zulässig ist. Die AltlV verlangt – bei Sanierungsbedürftigkeit (vgl. vorn E. 2b) – in Art. 17 ausdrücklich ein Sanierungsprojekt und nicht nur eine Nutzungseinschränkung, um vorderhand nicht tätig sein zu müssen, weil der Rasen in der Tat zurzeit die verhältnismässigste Massnahme ist (vgl. oben). Das AfU hätte vielmehr schon heute ein (wohl noch etwas theoretisches) Sanierungsprojekt mit den entsprechenden Massnahmen, inklusive der Massnahmen zur Überwachung, zur Entsorgung von Abfällen, sowie deren Wirksamkeit, der Erfolgskontrolle und des Zeitbedarfes erstellen müssen (Art. 17 AltlV). Gestützt darauf wären die abschliessenden Ziele, die Sanierungsmassnahmen, die Erfolgskontrolle sowie die einzuhaltenden Fristen und allfällige weitere Auflagen und Bedingungen zum Schutz der Umwelt festzulegen gewesen (Art. 18 Abs. 2 AltlV). Da auch diese Elemente fehlen, ist die Sache zur Vervollständigung an das AfU zurückzuweisen.
3. a) Betreffend der gewünschten Kostenverteilung ist das DBU auf den Rekurs nicht eingetreten. In diesem Beschwerdeverfahren könnte sich das Verwaltungsgericht daher darauf beschränken, nur Ausführungen darüber zu machen, ob dieses Nichteintreten zu Recht erfolgte oder nicht. Das aber diente der Sache nicht. Das DBU erklärte – wie vorn erwähnt – die Beschwerdeführer hätten vor Erlass der erstinstanzlichen Verfügung keinen förmlichen Antrag auf Verteilung der Sanierungskosten gestellt, sondern dies lediglich im Rahmen des eingelegten Nr. Rechtsmittels geltend gemacht. Dem treten die Beschwerdeführer entschieden entgegen: Es sei bei den gesamten, im Vorfeld geführten Verhandlungen ausschliesslich um die Verteilung der Kosten gegangen. Es sei überspitzt formalistisch, dies zu negieren. Dieser Auffassung der Beschwerdeführer ist beizupflichten. Die AltlV enthält absolut keine Formvorschriften, sondern nur ein «Verlangen» (Art. 17 lit. d AltlV), weshalb die Begründung des DBU völlig im luftleeren Raum hängt. Aus dem gesamten Zusammenhang und dem gemeinsamen Vorgehen der Parteien (öffentliche Informationsveranstaltungen) geht unmissverständlich hervor, dass von Anfang an eine Kostenverteilung gewünscht wurde. Daran ändert nichts, dass die Beschwerdeführer schon damals anwaltlich vertreten waren. Das AfU hätte somit eine Kostenverteilung vornehmen müssen, so wie es Art. 17 lit. d AltlV fordert, und hätte sich nicht nur auf die «Anteile der Verursachung» beschränken dürfen. Dies ist in sich auch widersprüchlich, gehört doch das eine zum anderen. Sowieso nicht zur Anwendung gelangt Art. 31c USG, handelt es sich doch bei kontaminiertem Boden nicht um Abfall, sondern eben um einen belasteten Standort.
b) Der Hauptantrag der Beschwerdeführer verlangt eine Aufnahme der Kostenverteilung insbesondere für die «harte» Sanierung im Dispositiv der Verfügung. Wie gesagt liegt – aufgrund möglicher anderweitiger Nutzung – trotz der getroffenen Sicherungsmassnahmen weiterhin eine sanierungsbedürftige Altlast vor. Zwar wird aus der Sicht der Behörde heute kein dringender Handlungsbedarf bestehen und es ist zulässig, die «harte» Sanierung so lange zurückzustellen, bis entweder (von der Gefährdung oder Beeinträchtigung der Schutzgüter her betrachtet) vergleichbare Fälle im Rahmen des systematisierten Altlastenvollzuges an die Hand genommen werden (Stutz, Die Kostentragung der Sanierung – Art. 32d USG, Altlasten – Die aktuelle Rechtslage, VUR-Tagung, Zürich, 14. November 1997) oder der Grundeigentümer sein Grundstück anders baulich nutzen will. Die Kosten einer «harten» Sanierung können zum heutigen Zeitpunkt (noch) nicht betragsmässig festgelegt werden (und müssen es auch nicht). Die Beschwerdeführer haben jedoch ein aktuelles Interesse an der «Kostenverteilung» beziehungsweise an der Feststellung, wie die Kostentragungspflicht für die «harte» Sanierung (abstrakt) aussieht. Eine Aufnahme des Grundstücks in den Altlastenkataster kann sich zudem ohne weiteres auf den Fortbestand einer Hypothek und damit direkt auf die Kreditwürdigkeit auswirken. Wird keine Verteilung vorgenommen, sind die Beschwerdeführer im Ungewissen. Es ist daher verbindlich und generell-abstrakt festzustellen, wie die Kostenverteilung für die Sanierung (prozentual) vorzunehmen sein wird. Dass bei einer Sanierung aufgrund anderer baulicher Nutzung die hierfür nötigen Aushub- und teilweise auch Transportkosten dem Bauherr nicht abzunehmen sind, entspricht einer Selbstverständlichkeit. Gemäss der bundesrechtlichen Kostenverteilung trägt der Verursacher die Kosten der Sanierung (Art. 32d USG). Da dieser vorliegend nicht bekannt ist, müssen sich die Beschwerdeführer als Zustandsstörer gemäss Art. 32d Abs. 2 USG exkulpieren. Die lit. a bis c von Art. 32d Abs. 2 USG sind kumulativ zu erfüllen. Das AfU hat deshalb festzustellen, ob dies für die Beschwerdeführer zutrifft. Die Beschwerdeführer weisen aber zu Recht darauf hin, dass die eidgenössische und die kantonale Gesetzgebung diesbezüglich nicht einheitlich sind. So definiert das ältere (kantonale) AbfallG Altlasten als Anreicherung von Stoffen im Boden oder Untergrund, die von früheren Ablagerungen, Unfällen, Betriebsstätten oder Tätigkeiten herrühren und von denen schädliche oder lästige Einwirkungen auf Menschen, Tier oder Pflanzen, deren Lebensgemeinschaften oder Lebensräume sowie auf die Fruchtbarkeit des Bodens ausgehen oder ausgehen können (§ 3 Abs. 4 AbfallG). Das gleiche Gesetz regelt für den Fall, dass – falls der Verursacher einer Altlast nicht ermittelt werden kann, oder dieser zahlungsunfähig ist – die Kosten vom Kanton getragen werden (§ 27 Abs. 1 AbfallG). Diese Bestimmung greift somit auch dann, wenn den Beschwerdeführern die Exkulpation gemäss Art. 32d Abs. 2 USG nicht gelänge, weshalb wohl aufgrund dieser weitergehenden, kantonalen Regelung vorliegend der Kanton und die Politische Gemeinde Arbon die Kosten einer «harten» Sanierung zu tragen haben werden. Das ist nicht abschliessend zu beurteilen, da das AfU – wie gesagt – darüber noch zu befinden hat.
c) Zusammenfassend ergibt sich daher, dass die Sache zur Abklärung beziehungsweise Ergänzung der Verfügung an das AfU zurückzuweisen ist. Auf Grund des aktuellen Feststellungsinteresses und in Übereinstimmung mit Art. 17 lit. d AltlV ist die neu zu erlassende Verfügung insbesondere auch mit der Verpflichtung zu ergänzen, von wem die Kosten (nach den heute geltenden Gesetzen) für weitere Abklärungen, Massnahmen, Kontrollen und Überwachung der Liegenschaft Parzelle Nr. 7 zur Vermeidung, Eindämmung oder Behebung der festgestellten Umweltschäden zu tragen sind, was namentlich für eine nachmalige, effektive «harte» Sanierung des kontaminierten Bodens gilt.
Entscheid vom 13. Februar 2002