Interessenabwägung bei Teilzonenplanänderung
Art. 3 Abs. 4 RPG, Art. 21 Abs. 2 RPG
Auch bei der Teilzonenplanänderung zu Gunsten eines Gewerbebetriebs sind sämtliche auf dem Spiel stehenden Interessen zu berücksichtigen. Der Zusammenschluss mehrerer Ortsgemeinden und die daraus entstehende neue Interessenlage kann daher unter Umständen eine grossflächigere Zonenplanrevision gebieten, insbesondere, wenn öffentliche Interessen (Schulstandort) auf dem Spiel stehen.
Die 1995 gebildete Politische Gemeinde (PG) L besteht aus den ehemaligen Ortsgemeinden L, P, O und N. Die PG L verfügt über ein genehmigtes, neues Baureglement. Demgegenüber haben die Zonenpläne der alten Ortsgemeinden nach wie vor Gültigkeit und auch ein neuer Richtplan wurde seit der Gründung der PG L noch nicht erarbeitet. Am 12. Mai 2000 gelangte der Eigentümer der Parzelle Nr. 1005 im Gebiet «Turm» (gehörend zur ehemaligen Ortsgemeinde L) mit einem Umzonungsgesuch an die PG L. Die Parzelle liegt in der Landwirtschaftszone und soll neu der Wohn- und Gewerbezone 2 (WG 2) zugewiesen werden. Südlich dieser Parzelle ist der Gewerbebetrieb der Pneuhandelsfirma T angesiedelt, welcher in der WG 2-Zone liegt. Nördlich des einzuzonenden Streifens der Parzelle Nr. 1005 befindet sich die in der Zone für öffentliche Bauten gelegene Schulanlage mit dem Primarschulhaus und entsprechenden Aussenanlagen. Beabsichtigt ist die Einzonung eines Streifens von 30 x 80 m zwischen dem Schulhaus und dem bestehenden Gewerbebetrieb. Grundsätzlich unbestritten ist, dass mit der Umzonung beabsichtigt wird, der Pneuhandelsfirma T eine betriebliche Erweiterung zu ermöglichen. Da die PG L dem Umzonungsgesuch grundsätzlich zustimmen konnte, legte sie eine entsprechende Zonenplanänderung auf. Während der Auflagefrist erhob die Primarschulgemeinde (PSG) L Einsprache gegen die beabsichtigte Zonenplanänderung. Diese wurde abgewiesen. Am 20. April 2001 stimmte die Gemeindeversammlung der geplanten Umzonung zu. Dagegen erhob die PSG L Rekurs beim DBU, welches abschlägig entschied. Die PSG gelangt daher an das Verwaltungsgericht, welches gutheisst.
Aus den Erwägungen:
3. a) Der vorliegende Fall wirft zweifellos einige grundsätzliche Fragen im Rahmen der Ortsplanung neu gebildeter politischer Gemeinden auf. Bei der PG L handelt es sich um eine seit 1995 bestehende, ländliche Gemeinde, zusammengesetzt aus vier ehemaligen Ortsgemeinden. (...) Nun beschliesst diese Gemeinde unter dem Druck eines expandierenden Gewerbebetriebes eine Teilrevision. Dem stehen jedoch offensichtlich konkurrierende Raum- und Standortansprüche der Beschwerdeführerin entgegen. Das Schulhaus wird aufgrund eines ausgewiesenen und angesichts einer recht attraktiven Lage (verkehrsmässig günstig erschlossen, landschaftlich reizvolles Hochplateau) wohl anhaltenden Bevölkerungswachstums selbst bei einer Neuorganisation der Schulgemeinden bestehen bleiben oder gar expandieren. Dementsprechend bestehen räumliche Erweiterungs- und gewisse Freihaltungsbedürfnisse (Aussenanlagen, Pausenplatz). Zwar ist zwischenzeitlich bereits ein neues Baureglement erlassen worden, doch bestehen nach wie vor die alten Zonenpläne, welche unter dem Regime der ehemaligen Ortsgemeinden erlassen wurden. Diese sind zwar grundsätzlich als RPG-konform anzusehen, da nach dem 1. Januar 1980 erlassen. Es wäre aber im Einzelnen zu prüfen, ob diese Pläne grundsätzlich den Anforderungen des Bundesrechts inhaltlich und verfassungsmässig genügen, namentlich, ob sie die raumplanerischen Ziele von Art. 1 und 3 RPG berücksichtigen. Vorliegend steht allerdings in erster Linie die Frage zur Diskussion, ob die Teilrevision eines alten, nur für einen Gemeindeteil gültigen Zonenplans der ehemaligen Ortsgemeinde L den Änderungsanforderungen von Art. 21 RPG und inhaltlich den Planungsgrundsätzen entspricht.
b) Die Planungspflicht nach Art. 2 RPG verlangt, dass die Nutzungspläne in Anwendung von Art. 21 Abs. 2 RPG dann zu überprüfen und nötigenfalls anzupassen sind, wenn sich die Verhältnisse erheblich geändert haben. In Anlehnung an Art. 15 RPG wird dabei der Planungshorizont mit 10 bis 15 Jahren veranschlagt. Solche veränderten Verhältnisse liegen offensichtlich schon deshalb vor, weil seit dem 1. Januar 1995 die Zuständigkeit für die Ortsplanung gemäss §§ 2 und 5 PBG auf eine neue, grössere Gebietskörperschaft übertragen wurde. Dies wird beziehungsweise wurde von der neuen Gemeindebehörde auch insofern anerkannt, als sie nun ein Leitbild für die neue PG L und eine entsprechende Richtplanung erarbeiten will. Diese wiederum wird Grundlage für die Überarbeitung der Zonenplanung bilden müssen. Das Gesetz verlangt eine auf die Bedürfnisse von Bevölkerung und Wirtschaft abgestimmte, die raumwirksamen Tätigkeiten koordinierende, die natürlichen Lebensgrundlagen und die Landschaft schonende, haushälterische Planung, welche insbesondere auch die Bedürfnisse der öffentlichen beziehungsweise im öffentlichen Interesse liegenden Bauten und Anlagen im Auge behält und dafür ausreichende, sachgerechte Standorte vorsieht (Art. 1 Abs. 1 und 2, Art. 2 Abs. 1 und Art. 3 Abs. 4 RPG). Eine solche Planung wird aber vereitelt, wenn trotz offensichtlicher Konflikte zwischen verschiedenen raumrelevanten Interessen eine im Interesse eines Einzelnen liegende, einzelparzellenbezogene Teilrevision durchgeführt wird, obwohl offensichtlich eine umfassende Revision der gesamten Ortsplanung der neuen Gebietskörperschaft angezeigt wäre. Nur in diesem Rahmen ist auch eine umfassende Abwägung aller Interessen, wie dies Art. 3 RPV vorschreibt, möglich. Eine allumfassende Planung ist nur auf der Grundlage einer professionellen Erhebung und Planung möglich. Einer solchen Erhebung entspricht der vorliegende, sich weitgehend auf Erschliessungsfragen beschränkende Ingenieurbericht nicht. Die von der PG L aufgelegte Teilzonenplanrevision widerspricht daher offensichtlich den Vorgaben des Raumplanungsgesetzes, welches bei Vorliegen veränderter Verhältnisse zwingend eine Revision sämtlicher davon betroffener Pläne verlangt. Dem könnte nur die Totalrevision der kommunalen Zonenplanung auf entsprechenden Grundlagen oder aber mindestens eine Teilrevision umfassend die ehemalige Ortsgemeinde L – unter Berücksichtigung der raumrelevanten Interessen der ganzen PG L – gerecht werden.
Entscheid vom 22. Mai 2002
Gegen diesen Entscheid hat die PG L beim Bundesgericht staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung der Gemeindeautonomie erhoben. Dieses weist ab.
Aus den Erwägungen des Bundesgerichts:
3.1 Im Rahmen der Nutzungsplanung haben sich die Planungsbehörden an den Zielen und Grundsätzen zu orientieren, die sich insbesondere aus Art. 1 und 3 sowie Art. 15 RPG wie auch aus dem kantonalen Recht ergeben. Eine Ausrichtung auf diese Ziele allein genügt allerdings nicht. Bei der Durchführung einer Planung müssen alle Interessen, seien es öffentliche oder private, beachtet werden. Neben den Planungsgrundsätzen sind auch die konkreten, für den einzelnen Fall massgebenden Gesichtspunkte bei der Interessenabwägung zu berücksichtigen (BGE 124 II 391 E. 4, S. 395 f.; 119 Ia 362 E. 5a, S. 372; 115 Ia 350 E. 3d, S. 353; Art. 2 und 3 RPV).
3.2 Das Verwaltungsgericht hob den Entscheid des DBU einerseits mit der Begründung auf, eine den Zielen und Planungsgrundsätzen entsprechende Planung werde vereitelt, wenn trotz offensichtlicher Konflikte zwischen verschiedenen raumrelevanten Interessen eine im Interesse eines Einzelnen liegende, einzelparzellenbezogene Teilrevision durchgeführt werde. Das Verwaltungsgericht erachtete die Raum- und Standortansprüche der Primarschulgemeinde, namentlich räumliche Erweiterungs- und gewisse Freihaltungsbedürfnisse derselben (Aussenanlagen, Pausenplatz), als ausgewiesen und hielt dafür, dass diese im öffentlichen Interesse liegenden Bedürfnisse bei der Teilrevision des Nutzungsplanes zu wenig berücksichtigt worden waren. Andererseits erwog das Verwaltungsgericht, die von der PG L aufgelegte Teilzonenplanrevision widerspreche offensichtlich den Vorgaben des Raumplanungsgesetzes, welches bei Vorliegen veränderter Verhältnisse zwingend eine Revision sämtlicher davon betroffener Pläne verlange (Art. 21 Abs. 2 RPG). Im vorliegenden Fall – Zusammenschluss der vier Gemeinden im Jahre 1995 und damit Zuständigkeitswechsel für die Ortsplanung – sei eine umfassende Revision der gesamten Ortsplanung der neuen Gebietskörperschaft offensichtlich angezeigt. Dem könnte nur die Totalrevision der kommunalen Zonenplanung auf entsprechenden Grundlagen oder aber mindestens eine Teilrevision umfassend die ehemalige Ortsgemeinde – unter Berücksichtigung der raumrelevanten Interessen der ganzen PG L – gerecht werden. Die Beschwerdeführerin beanstandet in erster Linie die zweite Begründung des Verwaltungsgerichts.
3.3 Nach Art. 21 Abs. 2 RPG werden Nutzungspläne überprüft und nötigenfalls angepasst, wenn sich die Verhältnisse erheblich geändert haben. Die Rechtsprechung lässt ausserdem geringfügige Erweiterungen des Baugebiets zu, soweit dadurch die bestehende Zonenplanung lediglich in untergeordneten Punkten ergänzt wird und eine gesamthafte Überprüfung der Planung nicht erforderlich erscheint (BGE 124 II 391 E. 4b, S. 396; BGE vom 9. August 1996 in ZBl 98/1997, S. 233 f. E. 4d/aa und bb) Vorliegend braucht nicht entschieden zu werden, ob angesichts der veränderten Verhältnisse infolge des Gemeindezusammenschlusses untergeordnete Ergänzungen der Zonenpläne der alten Ortsgemeinden ohne Gesamtüberarbeitung der kommunalen Nutzungsplanung gegen Raumplanungsrecht (insbesondere Art. 21 Abs. 2 RPG) verstossen. Auch wenn die umstrittene Teilrevision des Zonenplanes des alten Ortsteils L aufgrund der konkreten Umstände des Einzelfalles (bloss geringfügige Erweiterung des Baugebietes, Schliessung einer Planungs- und Baulücke, Verbindung zweier Zoneninseln, Übereinstimmung mit dem Richtplan) als zulässig zu erachten wäre, so müssten auch in diesem Fall die übrigen relevanten planerischen Gesichtspunkte und Interessen berücksichtigt werden (vgl. BGE 124 II 391 E. 4c, S. 397). Nach Auffassung des Verwaltungsgerichts trugen die Planungsbehörden bei der umstrittenen Zonenplanrevision den im öffentlichen Interesse liegenden räumlichen Erweiterungs- und Freihaltungsbedürfnissen der Primarschulgemeinde L zu wenig Rechnung. Die Beschwerdeführerin macht hiergegen namentlich geltend, mit der beschlossenen Umzonung werde weder eine allfällige Schulhauserweiterung verunmöglicht, noch der Schulbetrieb beeinträchtigt. Rund um das Schulhaus bestünden heute grosse Grünflächen, die eine Erweiterung fast nach Belieben erlaubten. Sollte der Betrieb T gegen Norden expandieren, könnte die Schulanlage im Bedarfsfall noch immer gegen Osten angemessen erweitert werden. Auch das DBU erwähnte diese Erweiterungsoption nach Osten, ohne sich indessen mit der Immissionsproblematik von Schulbetrieben und deren Aussenanlagen näher zu befassen. Nordöstlich der Schulanlage stehen Wohnbauten, die von den mit einer allfälligen Osterweiterung der Schule verbundenen Lärmimmissionen besonders betroffen wären. Eine Erweiterung nach Osten liesse sich offensichtlich nicht problemlos realisieren. Indem das Verwaltungsgericht feststellte, dass bei der Interessenabwägung die Erweiterungs- und Freihaltungsbedürfnisse der Primarschulgemeinde zu wenig gewichtet worden waren, ist es nicht in Willkür verfallen und hat auch seine Prüfungsbefugnis nicht überschritten. Willkürlich ist ein Entscheid nicht schon dann, wenn eine andere Lösung ebenfalls vertretbar erscheint oder gar vorzuziehen wäre, sondern erst dann, wenn er offensichtlich unhaltbar ist, zur tatsächlichen Situation in klarem Widerspruch steht, eine Norm oder einen unumstrittenen Rechtsgrundsatz krass verletzt oder in stossender Weise dem Gerechtigkeitsgedanken zuwiderläuft. Willkür liegt sodann nur vor, wenn nicht bloss die Begründung eines Entscheides, sondern auch das Ergebnis unhaltbar ist (BGE 125 I 166 E. 2a, S. 168; 124 I 247 E. 5, S. 250; 123 I 1 E 4a, S. 5, je mit Hinweisen). So verhält es sich hier nicht. Deshalb hat das Verwaltungsgericht die Gemeindeautonomie der Beschwerdeführerin nicht verletzt.
BGE vom 13. Dezember 2002