Gestaltungsplanverfahren. Unparteilichkeit der Einsprachebehörde
§ 109 aPBG, Art. 29 Abs. 1 BV, Art. 6 Ziff. 1 EMRK, § 14 KV
1. Die Verfahrensgarantien von Art. 29 Abs. 1 BV sowie § 14 KV (Garantie der Unbefangenheit) sind auch im Gestaltungsplanverfahren zu berücksichtigen. Hat der Ausgang eines Planungsvorgangs Auswirkungen auf die Ausübung der Eigentumsrechte der Grundeigentümer, sind zudem die Verfahrensgarantien von Art. 6 EMRK zu berücksichtigen (E. 3a und b).
2. Wirft die Gemeinde einen erheblichen Anteil Land in ein Gestaltungsplangebiet, so kann sie als Planungsbehörde nicht mehr als unbefangen und unparteilich angesehen werden. Dieser Mangel ist im Gestaltungsplanverfahren so zu beheben, dass ein allfälliges Einspracheverfahren analog § 109 PBG durch das DBU durchzuführen ist (E. 3b cc und c).
Die X AG ist Eigentümerin der Parzelle Nr. 46 im Halte von 547 m2 in der Stadt R. Die Parzelle liegt im Perimeter des Gestaltungsplans Austrasse. Die Stadt R ist Eigentümerin von ca. 40% des Gestaltungsplangebietes. Im Rahmen des Gestaltungsplanverfahrens wurde auch eine Landumlegung vorgenommen. Der X AG wurde das Baufenster Nr. 2 zugeteilt, welches jedoch nur überbaubar würde, wenn sie von der Stadt R einen 2 m breiten Streifen dazu erwerben würde. Während der Auflagefrist erhob die X AG Einsprache, welche die Stadt R abwies. Dagegen rekurrierte die X AG erfolglos beim DBU. Die daraufhin beim Verwaltungsgericht erhobene Beschwerde wird gutgeheissen.
Aus den Erwägungen:
3. a) Die Beschwerdeführerin hat anlässlich des Augenscheins ausgeführt, über die Einsprache hätte das Departement entscheiden müssen und nicht die Stadt, da diese ja selbst als Partei auftrete. Diesbezüglich sei auf § 109 PBG zu verweisen. Dem hält die Stadt R entgegen, die Bestimmung von § 109 beschränke sich auf das Baubewilligungsverfahren, sei jedoch auf das Planungsverfahren nicht anwendbar. Aus den Akten geht hervor, dass rund 40% der Fläche des Gestaltungsplangebiets im Eigentum der Stadt R steht. Ausgewiesen ist auch, dass gemäss den Feststellungen der Vorinstanz das Baufenster Nr. 2 die der Beschwerdeführerin zugewiesene Fläche im Osten auf der ganzen Länge um ca. 2 m überschreitet und in diesem Umfang die städtische Nachbarparzelle beschlägt. Ein kleiner Teil des Baufensters Nr. 2 befindet sich also im Eigentum der Stadt R, der grössere im Eigentum der Beschwerdeführerin. Somit besitzt ihre Parzelle in dieser Konstellation nicht die vollumfängliche und gestaltungsplanmässige Überbaubarkeit. Die Stadt R hat der Beschwerdeführerin daher ein limitiertes Kaufrecht eingeräumt, allerdings erst fünf beziehungsweise drei Tage vor Erlass des Rekursentscheides und ohne dass diese Kaufrechtseinräumung der Beschwerdeführerin vorgängig eröffnet worden wäre. Das Interessenkonfliktpotential, welches im Erlass des strittigen Gestaltungsplanes lag und noch liegt, ist daher offensichtlich. Somit stellt sich die Frage, ob und inwiefern die Stadt R im Verfahren den Ausstand hätte wahren müssen.
b) aa) Laut Art. 29 Abs. 1 BV hat in Verfahren vor Gerichts- und Verwaltungsinstanzen jede Person Anspruch auf gleiche und gerechte Behandlung sowie auf Beurteilung innert angemessener Frist. Die Garantie der Unbefangenheit von verfügenden oder entscheidenden Verwaltungsbehörden entspricht also einem allgemein anerkannten rechtsstaatlichen Grundsatz. Diese Garantie der Unabhängigkeit ist in der neuen Verfassung in Art. 21 Abs. 1 i.V. mit Art. 8 Abs. 1 BV mitenthalten (Müller, Grundrechte in der Schweiz, 3. Aufl., Bern 1999, S. 582). Analog hält § 14 KV fest, dass in Verfahren vor Behörden jedermann Anspruch auf rechtliches Gehör und auf Schutz von Treu und Glauben hat. Diese Bestimmung garantiert ein korrektes und faires Verfahren. Diese Verfahrensgarantien sind Ausfluss des Willkürverbots und garantieren die Rechte, wie sie beispielsweise aus der Rechtsprechung zu Art. 4 aBV abgeleitet worden sind. Jedermann hat Anspruch auf diese Verfahrensgarantien, sofern und soweit er an behördlichen Verfahren beteiligt ist (Stähelin, Wegweiser durch die Thurgauer Verfassung, 1991, § 14, N. 3).
bb) Nach gefestigter Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte kann der Erlass eines Nutzungsplans eine «civil rights-affair» darstellen und damit zur Anwendbarkeit von Art. 6 Ziff. 1 EMRK führen. Massgebend ist, ob die Massnahme in das Eigentumsrecht der Betroffenen eingreift beziehungsweise ob der Ausgang des Planungsvorgangs Auswirkungen auf die Ausübung der Eigentumsrechte der Grundeigentümer hat. Der Europäische Gerichtshof hat die Anwendbarkeit von Art. 6 Ziff. 1 EMRK in Fällen bejaht, in denen die bisherigen Nutzungsmöglichkeiten von Grundstücken durch den Erlass eines Bebauungsplans oder durch die Änderung der Zonenzugehörigkeit eingeschränkt wurden (Herzog, Art. 6 EMRK und die kantonale Verwaltungsrechtspflege, Bern 1995, S. 142). Dabei beschlagen die sich aus Art. 6 Ziff. 1 EMRK ergebenden Verfahrensrechte nicht nur die nachträgliche gerichtliche Überprüfung, sondern die Gebote wirken auch auf Administrativverfahren, auf die ein von Art. 6 Ziff. 1 EMRK gefordertes Gerichtsverfahren folgen kann: Die Gerichte verletzen EMRK-Gebote, wenn sie die Mängel des Verwaltungsverfahrens nicht beanstanden; aus diesem Grund müssen auch diese Verfahren EMRK-konform ausgestaltet werden (Ruch, Kommentar RPG, Zürich 1999, Art. 25, N. 7). Nach der in Art. 6 Ziff. 1 EMRK enthaltenen Garantie des verfassungsmässigen Richters (beziehungsweise Verwaltungsbehörde) hat der Einzelne Anspruch darauf, dass seine Sache vor einem unparteiischen, unvoreingenommenen und unbefangenen Richter (Verwaltungsbehörde) ohne Einwirkungen sachfremder Umstände entschieden wird. Liegen bei objektiver Betrachtungsweise Gegebenheiten vor, die den Anschein der Befangenheit und die Gefahr der Voreingenommenheit zu begründen vermögen, so ist die Garantie verletzt (BGE 126 I 76, E. 3a).
cc) Grundsätzlich geht das Bundesgericht in seiner Rechtsprechung davon aus, dass die Anforderungen an die Unparteilichkeit, Unabhängigkeit und Unbefangenheit von Verwaltungsbehörden geringer sind als diejenigen gegenüber gerichtlichen Behörden. Das Bundesgericht führt diesbezüglich aus, dass Unabhängigkeit und Unparteilichkeit von Verwaltungsbehörden immer in Berücksichtigung der Aufgaben und Organisation der entsprechenden Verwaltungsbehörden beurteilt werden müssen. Als Beispiel wird jeweils die kantonale Exekutivbehörde im Zusammenhang mit einem kantonalen Strassenbauprojekt erwähnt. Die Exekutivbehördenmitglieder seien nicht allein deshalb als befangen und parteilich zu betrachten, weil sie einerseits als Vertreter des Bauherrn und andererseits gleichzeitig als Planbewilligungsbehörde auftreten würden, weil diese beiden Aufgaben organisatorisch vom Staat so gewollt seien. Mit andern Worten könne die Unabhängigkeit und Unparteilichkeit von Behörden nicht zur Organisationsmaxime erhoben werden (BGE 125 I 123 ff., E. 3b – f, 217 f., E. 8a). Das Bundesgericht betont in diesem Zusammenhang, die Prüfung, ob das Gebot der Unparteilichkeit und Unabhängigkeit von Verwaltungsbehörden verletzt sei, wie es aus Art. 8 Abs. 1 und Art. 29 Abs. 1 BV abgeleitet werde, müsse jeweils aufgrund des Einzelfalles beurteilt werden. Eine Ablehnung des Mitglieds einer Exekutivbehörde rechtfertige sich in der Regel nur, wenn die entsprechende Person Verfahrensfehler oder schwere beziehungsweise wiederholte Pflichtverletzungen zum Nachteil des Verfahrensbeteiligten begehe (BGE 125 I 124, E. 3e). Übertragen auf den vorliegenden Fall muss angesichts des aussergewöhnlich hohen Anteils an gemeindeeigenem Land im Gestaltungsplanperimeter und angesichts der Abhängigkeit zumindest eines Eigentümers von der Gemeinde als Grundeigentümerin bezüglich der Überbaubarkeit der ihr zugewiesenen Parzelle darauf geschlossen werden, dass auch bei geringeren Anforderungen an Unparteilichkeit und Unabhängigkeit im vorliegenden Fall § 14 KV sowie Art. 29 Abs. 1 i.V. mit Art. 8 Abs. 1 BV sowie Art. 6 EMRK verletzt sind.
c) Es stellt sich die Frage, ob, und wenn ja, wie der Verfahrensmangel überhaupt geheilt werden kann. § 109 PBG, auf den die Beschwerdeführerin verweist, bezieht sich dem Wortlaut nach lediglich auf Baubewilligungsverfahren. Die Rekursinstanz beurteilt eine Streitsache bezüglich eines Gestaltungsplans sowohl in rechtlicher als auch in tatsächlicher Hinsicht zwar grundsätzlich frei. Geht es um die Überprüfung von Gestaltungsplänen, so auferlegen sich die Rechtsmittelinstanzen bei der Ermessensüberprüfung aber (zu Recht) Zurückhaltung und setzen ihr eigenes Ermessen nicht an die Stelle des Ermessens der Gemeinde (vgl. TVR 1989, Nr. 16, 1996, Nr. 19). Im Einspracheverfahren hingegen entfällt diese Zurückhaltung. Es muss auch nur dann durchgeführt werden, wenn der aufgelegte Plan überhaupt angefochten wird. Es rechtfertigt sich daher vorliegend, für das Gestaltungsplanverfahren § 109 PBG analog zur Anwendung zu bringen. Dadurch ist auch sichergestellt, dass die kommunale Planungshoheit grundsätzlich nicht eingeschränkt wird. Die Gemeinde ist nach wie vor berechtigt und verpflichtet, auch bei Interessenkonflikten, die einen Ausstandsgrund darstellen, die Gestaltungspläne zu erlassen. Dabei ist aber zu betonen, dass ein lediglich unbedeutender Landbesitz im Gestaltungsplanperimeter noch keinen Ausstandsgrund darstellt (z.B. Gemeindestrasse innerhalb Perimeter). Sind aber wie hier objektiv betrachtet erhebliche Eigeninteressen zu vermuten und ist der Gestaltungsplan strittig, das heisst werden Einsprachen eingelegt, so sind diese nicht mehr durch die verfügende Gemeinde, sondern durch das Departement zu beurteilen. Somit ist die Sache zur Durchführung des Einspracheverfahrens an die Vorinstanz zurückzuweisen.
Entscheid vom 14. August 2002