Erhebung von (Abwasser-)Flächengebühren für Kantonsstrassen. Beschwerdelegitimation des Kantons. Abwassergebühr für Meteorwasser
§ 10 EG GSchG, § 11 EG GSchG, § 12 EG GSchG, Art. 3 a GSchG, Art. 60 a Abs. 1 GSchG, § 53 StrWG, § 44 Ziff. 1 VRG
1. Erhebt eine Gemeinde gestützt auf ihre Beitrags- und Gebührenordnung vom Kanton eine (Abwasser-)Flächengebühr für die Kantonsstrassen, so ist der Kanton zur Rekurs-/Beschwerdeführung legitimiert (E. 1c).
2. Die Regelung von § 53 Abs. 2 StrWG, wonach der Kanton für von den Gemeinden in ihre Kanalisation aufzunehmendes Oberflächenwasser von Kantonsstrassen und -wegen eine einmalige Entschädigung leistet, widerspricht dem bundesrechtlich statuierten Verursacherprinzip (E. 2).
Die Politische Gemeinde L (nachfolgend PG L) erliess gestützt auf die §§ 47 ff. PBG und die Gewässerschutzgesetzgebung eine neue Beitrags- und Gebührenordnung (BGO). In Art. 26 Abs. 2 BGO ist festgehalten, dass für die Benutzung der Entsorgungsanlagen wie Kanalisation und Abwasserreinigung wiederkehrende Gebühren erhoben werden, nämlich eine Flächen- und eine Mengengebühr. Für die Berechnung dieser Gebühren wird auf Anhang 3 der BGO verwiesen. Gestützt auf Art. 23 Abs. 2 BGO sowie den dazugehörigen Anhang 3 und den generellen Entwässerungsplan (GEP) stellte die PG L dem Kanton Thurgau mehrere Rechnungen (Verfügungen) im Gesamtbetrag von Fr. 12 960.15 für die Entwässerung der auf dem Gemeindegebiet innerhalb der Bauzone liegenden Kantonsstrassen, wobei sämtliche Rechnungen die Periode vom 1. Oktober 1999 bis zum 30. Juni 2000 umfassen. Gegen diese Verfügungen erhob der Kanton Thurgau Rekurs beim Verwaltungsgericht und stellte die Anträge, es sei festzustellen, dass der Kanton Thurgau für die Entwässerung der Kantonsstrassen auf dem Gebiet der Gemeinde L keine jährliche Grundgebühr für die Abwasserentsorgung schulde; eventuell seien die angefochtenen Verfügungen aufzuheben und zur Ermittlung des vollständigen Sachverhalts sowie zur Neubeurteilung an die Gemeinde zurückzuweisen. Zur Begründung stellt sich der Kanton auf den Standpunkt, er habe entsprechend den Bestimmungen von § 53 Abs. 2 StrWG und in Nachachtung einer im November 1992 vom zuständigen Departement erlassenen Weisung bereits eine Anschlussgebühr sowie eine kapitalisierte Unterhaltsgebühr für die in die Kanalisation abgeleiteten Strassenabwässer bezahlt. Die genannten Bestimmungen des StrWG als lex specialis stünden dabei weder zu Art. 3a GSchG noch zu den Finanzierungsprinzipien gemäss Art. 60a GSchG in Widerspruch, zumal das Bundesgesetz als Rahmenordnung den Kantonen den Umfang und die Ausgestaltung des Abgabewesens nicht vorschreibe. Es seien mit den insgesamt bezahlten Fr. 60 539.– bereits angemessene Gebühren entrichtet worden. Dies insbesondere in Anbetracht des Grundsatzes, dass nach Möglichkeit nicht in die Kanalisation, sondern anderweitig, zum Beispiel in Vorfluter/Bäche zu entwässern sei. Die PG L beantragt Beschwerdeabweisung. Vorgebracht wird im Wesentlichen, als Folge der Ersetzung staatlicher Subventionen durch ein konsequent zu handhabendes Verursacherprinzip bei der Abwasserbeseitigung habe der bundesrechtliche Gesetzgebungsauftrag an die Kantone darin bestanden, entsprechende Finanzierungs- und Abgaberegelungen zu erlassen. Der Kanton Thurgau habe sich dieser Aufgabe dadurch entzogen, dass die Sache an die Gemeinden weiterdelegiert worden sei. Umso mehr seien jetzt auch seine eigenen, wie überhaupt alle im öffentlichen Eigentum stehenden Grundstücksflächen zu belasten. Dabei fahre der Kanton besser als im Rahmen der früheren Subventionspolitik. Letztlich habe die PG L lediglich das vom Kanton abgegebene Musterreglement als eine der ersten Gemeinden umgesetzt und wende die darin enthaltenen Grundsätze nun konsequent an. Insbesondere sei auch die verlangte Unterscheidung zwischen Flächengebühren mit Abflusskoeffizient und Mengengebühren festgelegt worden. Die einmaligen Beiträge des Kantons entsprechend der früheren Weisungen, welche im Übrigen nur für einen kleinen Teil der betroffenen Staatsstrassenflächen belegt seien, könnten den reglementarischen Zweck der einem Spezialfinanzierungskonto (Amortisation und Refinanzierung) gutzuschreibenden Flächengebühr nicht erfüllen und würden allenfalls der von jedem Grundeigentümer ohnehin zu entrichtenden Anschlussgebühr entsprechen. Das Gleiche gelte auch für die niemals kostendeckende kapitalisierte Unterhaltsgebühr von Fr. 1.50/m2. Nach Eingang der Replik des Kantons reichte die PG L im Einverständnis mit dem Kanton ein Gesuch um Sistierung bis zum 31. Dezember 2000 ein. Mit der Duplik reichte die PG L neu erstellte Unterlagen ein, weshalb ein dritter ja sogar ein vierter Schriftenwechsel anzuordnen war. Die PG L machte insbesondere geltend, die Mehrheit der Strassenflächen würde über die ARA entwässert; von den Vorfluterableitungen gehörten maximal 60% dem Kanton. Die seit 1998 in der Investitionsrechnung aufgeführten Erschliessungsbeiträge und Anschlussgebühren deckten den Bedarf für Amortisation, Reinigung und Neubauten bei weitem nicht. Für Anlagen, wie zum Beispiel Regenklärbecken könnten gar keine Beiträge erhoben werden. Das Verwaltungsgericht heisst die Beschwerde teilweise gut.
Aus den Erwägungen:
1. c) Zu prüfen ist die Beschwerdeberechtigung des Kantons Thurgau als Gemeinwesen. Das VRG stützt sich in der Regelung der Beschwerdeberechtigung oder Beschwerdebefugnis auf das VwVG und das OG ab. § 44 Ziff. 1 VRG gibt beinahe wörtlich Art. 103 lit. a OG und Art. 48 lit. a VwVG wieder, die ihrerseits identisch sind. Auslegung und Praxis können daher jener zum Bundesrecht folgen (Haubensak/Litschgi/Stähelin, a.a.O., § 44 N. 1). (Nach der Praxis des Bundesgerichtes und des Bundesrates ist auch ein Gemeinwesen nach Art. 103 lit. a OG beziehungsweise Art. 48 lit. a VwVG zur Beschwerde legitimiert, soweit es gleich oder ähnlich wie ein Privater berührt ist. Das gilt insbesondere dann, wenn es in seinen vermögensrechtlichen Interessen betroffen ist.») In BGE 122 II 33 bejahte das Bundesgericht in Anwendung von Art 103 lit. a OG die Beschwerdeberechtigung des Kantons Solothurn in Zusammenhang mit getroffenen Schallschutzmassnahmen, weil dadurch der betroffene Kanton kostenpflichtig geworden wäre. Es führt insbesondere aus: «Er (der Kanton Solothurn) ist dadurch als materieller Verfügungsadressat und Strasseneigentümer in seinen vermögensrechtlichen Interessen betroffen und somit zur Beschwerdeerhebung berechtigt.» Nachdem das Bundesgericht in diesem Falle die Beschwerdeberechtigung des Kantons Solothurn auf Grund von Art. 103 lit. a OG bejaht hat und sich die bundesgerichtliche Rechtsprechung mit Bezug auf die Frage der Legitimation auf die Frage der Beschwerdelegitimation im kantonalen Verfahren übertragen lässt, ist somit der Kanton Thurgau als beschwerdeberechtigt anzusehen. Da im Übrigen auch alle anderen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
2. Zu prüfen ist zunächst die Frage, ob der Meinung des Beschwerdeführers gefolgt werden kann, durch die Zahlungen, welche gemäss § 53 Abs. 2 StrWG entrichtet worden sind, sei eine hinreichende Entschädigung für die Strassenentwässerung bereits geleistet worden.
a) Nach Art. 3a GSchG trägt, wer Massnahmen nach diesem Gesetz verursacht, dafür die Kosten. Laut Art. 60a Abs. 1 GSchG sorgen die Kantone dafür, dass die Kosten für Bau, Betrieb, Unterhalt, Sanierung und Ersatz der Abwasseranlagen, die öffentlichen Zwecken dienen, mit Gebühren oder anderen Abgaben den Verursachern überbunden werden. Bei der Ausgestaltung der Abgaben werden insbesondere berücksichtigt: die Art und die Menge des erzeugten Abwassers (lit. a); die zur Substanzerhaltung der Anlagen erforderlichen Abschreibungen (lit. b); die Zinsen (lit. c); der geplante Investitionsbedarf für Unterhalt, Sanierung und Ersatz, für Anpassungen an gesetzliche Anforderungen sowie für betriebliche Optimierung (lit. d). Die generelle Geltung des Verursacherprinzips hat zur Folge, dass derjenige Kosten für Massnahmen zu tragen hat, der sie verursacht. Der Kreis der Abgabepflichtigen ist so zu ziehen, dass er alle Personen umfasst, die Kosten der Abwasserbeseitigung verursachen. Neu ist, dass auch das Gemeinwesen selber als Abgabepflichtiger zu behandeln ist (Karlen, Die Erhebung von Abwasserabgaben aus rechtlicher Sicht in: URP 1999, S. 549). Der Kanton Thurgau hat zur Umsetzung der bundesrechtlichen Bestimmungen im Gewässerschutz das EG GSchG revidiert. § 6 Abs. 1 EG GSchG bestimmt, dass Bau und Betrieb von öffentlichen Kanalisationen und Abwasserreinigungsanlagen Sache der Gemeinde ist. Zur Finanzierung der Kanalisationen und Abwasserreinigungsanlagen haben die Gemeinden kostendeckende und verursachergerechte Abgaben zu erheben (§ 10 Abs. 1 EG GSchG). § 11 EG GSchG führt hierzu näher aus, dass die Gemeinden wiederkehrende Gebühren zur Deckung der Kosten aus Betrieb, Unterhalt, Erneuerung und Kontrolle von Kanalisationen und zentralen Abwasserreinigungsanlagen zu erheben haben. Die Finanzierung des Baus von Kanalisationen und zentralen Abwasserreinigungsanlagen durch wiederkehrende Gebühren ist anzustreben, soweit keine Erschliessungsbeiträge nach dem PBG erhoben werden. Dabei müssen sich die wiederkehrenden Gebühren aus einer Grundgebühr und einer Verbrauchsgebühr zusammensetzen (§ 12 Abs. 1 EG GSchG). Die Gebührenregelungen der Gemeinden bedürfen der Genehmigung durch den Regierungsrat (§ 13 EG GSchG), wobei der Regierungsrat Richtlinien über die Erhebung der Abgaben erlassen oder Richtlinien von Fachverbänden verbindlich erklären kann (§ 10 Abs. 2 EG GSchG). Der Regierungsrat hat von seiner Kompetenz gemäss § 10 Abs. 2 EG GSchG keinen Gebrauch gemacht, doch wurde den Gemeinden ein Musterreglement für die Beitrags- und Gebührenordnung zugestellt. Art. 21 dieses Musterreglements lautet wie folgt: «Wiederkehrende Gebühren sind die von den Grundeigentümern zu leistenden Abgaben, welche die Kosten von Erneuerung, Erweiterung, Betrieb und Unterhalt von Werken und Anlagen zu decken haben. Sie dienen ebenso der Finanzierung des Baus von Kanalisationen und zentralen Abwasserreinigungsanlagen, soweit keine Erschliessungsbeiträge nach Planungs- und Baugesetz zu erheben sind.» Art. 22 Abs. 2 des Musterreglements hält fest, dass Schuldner der Benützungsgebühren grundsätzlich der Grundeigentümer ist, von dessen Liegenschaft aus die Werk- und Kanalisationsanlagen benützt werden. Als Bemessungsgrundlagen für die Gebührenhöhe sieht Art. 23 des Musterreglements vor, dass die wiederkehrenden Gebühren nach Massgaben des Kostendeckungs- und Verursachungsprinzips unter Einbezug der Kosten für die Amortisation beziehungsweise Werterhaltung der Anlagen festzulegen seien. Dabei hätten sich die wiederkehrenden Gebühren aus einer Grundgebühr sowie einem auf der Bezugsmenge beziehungsweise der Anlagenbelastung basierenden Mengenpreis zusammenzusetzen. Im Anhang zum Musterreglement ist unter Ziff. B 3.a festgehalten, dass die Grundgebühr für Kanalisationen sich nach der Grundstücksfläche mal einem zu bestimmenden Abflusskoeffizienten berechne. In Anwendung insbesondere der kantonalen Vorschriften sowie in Umsetzung des Musterreglements hat die PG L die BGO erlassen. Dabei werden in Art. 10 ff. die gesetzlichen Grundlagen für die Erschliessungsbeiträge, in Art. 19 ff. die Grundlagen für die Anschlussgebühren und in Art. 23 ff. diejenigen für die wiederkehrenden Gebühren erlassen. Art. 23 BGO bestimmt, dass wiederkehrende Gebühren vom Grundeigentümer zu leistende Abgaben seien, welche die Kosten von Erneuerung, Erweiterung, Betrieb und Unterhalt von Werken und Anlagen zu decken hätten. Art. 24 Abs. 3 BGO hält fest, dass Schuldner der wiederkehrenden Gebühren grundsätzlich der Grundbeziehungsweise der Baurechtseigentümer der entsprechenden Liegenschaft sei, von der aus die Anlagen benützt würden. Gemäss Art. 25 BGO werden alle wiederkehrenden Gebühren durch den Gemeinderat nach Massgabe des Kostendeckungs- und Verursacherprinzips unter Einbezug der Kosten für die Amortisation beziehungsweise Werterhaltung der Anlagen festgelegt. Die wiederkehrenden Gebühren für die Benutzung der Entsorgungsanlagen wie Kanalisation und Abwasserreinigung werden über eine Flächengebühr und eine Mengengebühr erhoben, deren Berechnungsfaktoren in Anhang 3 festgelegt sind (Art. 26 Abs. 2 BGO). Für die Flächengebühr wird in Anhang 3 festgehalten, dass diese innerhalb der Baugebietsabgrenzung gemäss generellem Entwässerungsplan wie folgt berechnet werde: «m2 Grundstücksfläche x total Abflusskoeffizient gemäss GEP x Fr./m2». Der Ansatz pro m2 gewichteter Grundstücksfläche (Grundstücksfläche x Abflusskoeffizient) werde jährlich anhand der Abwasserrechnung des vergangenen Jahres vom Gemeinderat festgelegt und in einem separaten Tarifblatt veröffentlicht. Sodann hält Anhang 3 fest, dass für Strassen ein totaler Abflusskoeffizient von 0.3 bis 0.8 zu gelten habe. Die Beitrags- und Gebührenordnung wurde mit Regierungsratsbeschluss am 23. Februar 1999 genehmigt.
b) Der Beschwerdeführer macht nun geltend, seine Entschädigung für von Strassen oder Wegen in die Kanalisation abzuleitendes Oberflächenwasser sei in § 53 Abs. 1 und insbesondere 2 StrWG abschliessend geregelt, weshalb die PG L gar nicht berechtigt gewesen sei, ihm eine Rechnung zu stellen. Dieser Auffassung kann jedoch in verschiedener Hinsicht nicht zugestimmt werden. Zunächst einmal ist darauf hinzuweisen, dass der Kanton selbst mit Einführung des EG GSchG die Gebührenerhebung und insbesondere auch die Festsetzung der Höhe derselben an die Gemeinden delegiert hat. Die Bestimmung von § 53 Abs. 2 StrWG, wonach die Höhe der vom Kanton zu leistenden einmaligen Entschädigung durch das Departement festgelegt wird, widerspricht den Bestimmungen des EG GSchG. Nachdem es sich jedoch beim EG GSchG zweifelsfrei um das neuere Gesetz handelt, ist gemäss den allgemeinen Regeln des Verwaltungsrechts davon auszugehen, dass dieses hier zur Anwendung gelangt (Häfelin/Müller, Grundriss des allgemeinen Verwaltungsrechts, 3. Aufl., Zürich 1989, N. 179), zumal dieses neue Recht auf ebenfalls neuerem, höherrangigem Bundesrecht beruht. Weiter ist darauf hinzuweisen, dass die in § 53 Abs. 2 StrWG vorgesehene einmalige Entschädigung nicht Art. 60a GSchG, welcher mit Bezug auf die Finanzierungsgrundsätze das Verursacherprinzip konkretisiert, zu entsprechen vermag. Gerade die vom Kanton im Musterreglement selbst aufgestellte Gebührenordnung mit Beiträgen und Anschlussgebühren auf der einen und wiederkehrenden Gebühren auf der anderen Seite widerspricht dem vom Kanton umgesetzten Prinzip der Einmalentschädigung nach festen Ansätzen diametral. Dementsprechend kann als erstes Zwischenergebnis festgehalten werden, dass die Regelung von § 53 Abs. 2 StrWG seit dem Inkrafttreten des (revidierten) EG GSchG per 1. Oktober 1997 keine Anwendung mehr finden kann.
c) Zwischen den Parteien ist im Prinzip unbestritten, dass die PG L auf Grund der geltenden Bestimmungen (EG GSchG, BGO) berechtigt war, vom Kanton die entsprechenden Gebühren zu verlangen, falls die Regelung von § 53 Abs. 2 StrWG keine Anwendung mehr findet. Dies ergibt sich letztlich auch aus dem in Art. 3a GSchG verankerten Verursacherprinzip. Neben Privaten können nämlich auch Gemeinwesen als Verursacher betroffen sein. Führt beispielsweise eine Kantonsstrasse durch Gemeindegebiet, entschädigt der Kanton die Gemeinde für die Kosten, die ihr aus der Ableitung und Reinigung der Abwässer der Strasse entstehen. Dabei haben die zu verrechnenden Gebühren alle Aufwendungen, welche dem Massnahmepflichtigen entstehen, zu entschädigen. Der Beschwerdeführer macht nun jedoch sinngemäss geltend, der Kanton habe mit den von ihm gemäss Weisung von 1982 bezahlten Anschlussgeldern für die Strassenflächen von Fr. 8.50 pro m2 beziehungsweise des kapitalisierten Unterhaltsgeldes von Fr. 1.50 pro m2 (insgesamt Fr. 60 539.–) seine Abgabepflicht bereits vollumfänglich erfüllt. Dem hält die PG L entgegen, die damals geleisteten Beiträge (1982 und 1990) würden dem ab 1. November 1997 zwingend anzuwendenden Verursacherprinzip bei weitem nicht mehr gerecht. Betrachtet man die vom Beschwerdeführer ins Recht gelegten Zahlungsanweisungen vom 19. März 1982 und 13. Januar 1993 sowie die Weisung des Baudepartementes vom 1. November 1982 über das Entgelt an die Gemeinden für den Anschluss der Strassenentwässerung an die Kanalisation, so fällt auf, dass die vom Kanton seinerzeit geleistete Entschädigung aus zwei Teilen bestand. Auf der einen Seite wurde ein Anschlussentgelt entrichtet (Fr. 6.– pro m2 bis zum 31. Dezember 1982, Fr. 8.50 pro m2 ab dem 1. Januar 1983), auf der anderen Seite ein kapitalisiertes Unterhaltsgeld (Fr. 1.– bis 31. Dezember 1982, Fr. 1.50 ab dem 1. Januar 1983). Wie in der Weisung vom 1. November 1982 festgehalten wird, haben die Fr. 8.50 pro m2 (beziehungsweise die früheren Fr. 6.– pro m2) als Abgeltung für Neuanschlüsse von Strassenentwässerungen zu gelten. Ein solcher Beitrag entspricht entweder einem Erschliessungsbeitrag gemäss Art. 10 BGO oder der Anschlussgebühr gemäss Art. 19 BGO. Um solche Beiträge wird vorliegend jedoch nicht gestritten. Vielmehr geht es einzig um die Frage der Zulässigkeit und Höhe der erhobenen Flächen- und damit wiederkehrenden Gebühr im Sinne von Art. 23 ff. BGO. Dementsprechend kann für die Frage, ob der Beschwerdeführer seiner Zahlungspflicht bereits nachgekommen ist, lediglich derjenige Betrag in Betracht fallen, welcher als kapitalisiertes Unterhaltsentgelt ausgerichtet wurde. Dies ist deshalb richtig, weil die wiederkehrenden Gebühren gemäss Art. 23 BGO neben den Kosten von Erneuerung und Erweiterung insbesondere auch diejenigen für Betrieb und Unterhalt von Werken und Anlagen decken sollen. Der Beschwerdeführer hat 1982 einen Betrag von Fr. 3 427.– und 1993 einen solchen von Fr. 5 482.50 als kapitalisierten Unterhaltsbeitrag an die Gemeinde L überwiesen. Verglichen mit den Kosten, die sich aus den Ansätzen der BGO für eine Zeitperiode von neun Monaten ergeben (insgesamt Fr. 12 960.15) können diese Beträge kaum ernsthaft als verursachergerecht im Sinne der Gewässerschutzgesetzgebung bezeichnet werden. Es ergibt sich somit, dass sich der Beschwerdeführer nicht darauf berufen kann, seiner Zahlungspflicht gegenüber der PG L bereits nachgekommen zu sein. Vielmehr muss die bereits geleistete Entschädigung unter dem Gesichtspunkt des strikt einzuhaltenden Verursacherprinzips als bei weitem ungenügend angesehen werden, welche durch den Verlauf der Zeit längstens konsumiert wurde.
Entscheid vom 6./20. Juni 2001