Verlängerung einer Baubewilligung. Voraussetzungen
§ 97 Abs. 2 aPBG
Die Verlängerung einer Baubewilligung hat grundsätzlich nichts mit dem Widerruf einer Baubewilligung zu tun. Auf die Verlängerung besteht Anspruch, sofern das Vorhaben nach wie vor den öffentlich-rechtlichen Vorschriften entspricht. Fall des Wirksamwerdens einer Planungszone, die dem Vorhaben entgegensteht.
Das Baukonsortium G ersuchte im Frühsommer 1996 um Bewilligung des Baus von zwei dreigeschossigen Mehrfamilienhäusern. Gegen das öffentlich aufgelegte Projekt erhob S als Eigentümer der nördlich vom Baugrundstück gelegenen Parzelle Nr. 630 Einsprache und alsdann Rekurs beim DBU. Dieser wurde am 30. Juni 1997 abgewiesen, so dass die Baubewilligung am 7. September 1997 in Rechtskraft erwuchs. Mit Schreiben vom 3. Juni 1998 stellte die Bauherrin dem Gemeinderat das Gesuch um Verlängerung der Baubewilligung. Mit Beschluss vom 29. Juni 1998 verweigerte der Gemeinderat die Verlängerung der Baubewilligung. Dagegen erhob die Bauherrin am 15. Juli 1998 Rekurs beim DBU, das den Rekurs guthiess und die Sache zum neuen Entscheid an die Gemeinde zurückwies (Entscheid vom 24. November 1998). Am 8. Januar 1999 verlängerte der Gemeinderat die Baubewilligung bis 31. Dezember 1999. Zwei Tage vor deren Ablauf stellte die Bauherrin ein zweites Gesuch: «Wir ersuchen um Verlängerung der oben genannten Baubewilligung. Die revidierten Pläne haben wir schon abgegeben.» Mit Entscheid vom 15. Februar 2000 verlängerte der Gemeinderat die Baubewilligung bis 15. Februar 2001 und teilte dies auch S mit. Dieser liess Rekurs beim DBU erheben und beantragen, die Verlängerung der Baubewilligung sei zu verweigern. Das DBU wies den Rekurs ab, weil die Voraussetzungen für einen Widerruf respektive der Ablehnung einer Baubewilligungsverlängerung nicht erfüllt seien. Die bis 22. Februar 2000 bestehende Planungszone könne die bewilligte Baute nicht verhindern (Entscheid vom 20. Oktober 2000). Dagegen gelangt S ans Verwaltungsgericht. Dieses heisst gut.
Aus den Erwägungen:
2. a) Der Beschwerdeführer bringt insbesondere vor, dass die vom DBU eingenommene Haltung, wonach eine Baubewilligung nur unter den qualifizierten Voraussetzungen des Widerrufs nicht verlängert werden dürfe, einer Überprüfung nicht Stand halte. Das ergebe sich bereits aus der Systematik der §§ 95 und 97 PBG. Im Unterschied zum Widerruf setze die Ablehnung der Verlängerung klarerweise kein Erfordernis wichtiger öffentlicher Interessen und keine wesentliche Änderung der Verhältnisse voraus. Das DBU berufe sich für seinen Standpunkt zu Unrecht auf die Gesetzesmaterialien. Diesen lasse sich in dieser Hinsicht auch gar nichts entnehmen. Beim Entscheid gemäss § 97 Abs. 2 PBG handle es sich um einen Ermessensentscheid, der eine Interessenabwägung erforderlich mache, aber gerade nicht wichtige öffentliche Interessen und auch keine wesentliche Änderungen der Verhältnisse voraussetze. Die Bauherrin habe zwischenzeitlich drei Jahre ungenutzt verstreichen lassen, wobei insbesondere ins Gewicht falle, dass sie auch von der ihr mit der ersten Erstreckung eingeräumten Möglichkeit trotz der – übrigens bis 22. Februar 2001 und nicht 2000 – bestehenden Planungszone zu bauen, nicht Gebrauch gemacht habe. Dass angesichts dieser Umstände das öffentliche Interesse (vor allem Zonenplanänderung) dasjenige der Bauherrin übersteige, sei offensichtlich. Schliesslich wären im vorliegenden Fall auch die Voraussetzungen für einen Widerruf der Baubewilligung erfüllt. Da im fraglichen Gebiet nur noch zweigeschossig und nicht mehr dreigeschossig gebaut werden dürfe, sei von wichtigen öffentlichen Interessen (Ortsbild) und einer wesentlichen Änderung der Verhältnisse auszugehen. Eine Einsprache gegen den im Sommer 2000 aufgelegten Zonenplan sei nicht erhoben worden. Diese dem DBU bereits mit dem Rekurs vorgetragenen Argumentationen wies es mit Verweis auf seinen Rekursentscheid vom 24. November 1998 von sich. Mit jenen Erwägungen sei hinreichend klar dargelegt worden, weshalb die Beurteilung einer Baubewilligungsverlängerung einen Anwendungsfall des Bewilligungswiderrufs darstelle.
b) Auszugehen ist von den §§ 95, 96 und 97 PBG. Daraus ergibt sich – wie der Beschwerdeführer zu Recht ausführt – dass die Argumentation des DBU unhaltbar ist.
aa) Die Verlängerung einer Baubewilligung hat grundsätzlich nichts mit dem Widerruf einer Baubewilligung zu tun. Das Gesetz macht den vom DBU dargestellten Konnex gerade nicht. Es behält den Widerruf der Baubewilligung nur vor, und zwar allgemein (§ 96 PBG), wie auch für verlängerte Baubewilligungen (§ 97 Abs. 2, 2. Satz PBG), mehr aber nicht. Das sieht im Grunde genommen auch die Bauherrin so, wenn sie schreibt, dass daraus aber für die Frage, unter welchen Voraussetzungen eine Verlängerung verweigert werden könne, noch nichts gewonnen sei (vgl. dazu nachstehend cc).
bb) Zudem geht ein Widerruf von der ursprünglich verfügenden Behörde aus, und zwar in aller Regel von Amtes wegen (vgl. § 23 VRG). Zur Verlängerung einer Baubewilligung bedarf es jedoch des (begründeten) Gesuches (§ 97 Abs. 2 PBG); von Amtes wegen gibt es keine Verlängerung.
cc) Schliesslich erlischt eine Baubewilligung, wenn nicht innert Jahresfrist mit den Bauarbeiten begonnen wurde (§ 97 Abs. 1 PBG). Dabei handelt es sich entgegen der Auffassung der Bauherrin nicht um eine Ordnungsvorschrift, sondern um eine Verwirkungsfrist (vgl. BGE vom 15. Dezember 1994 i.S. G gegen DBU und Gemeinde Steckborn; Mäder, Das Baubewilligungsverfahren, Zürich 1991, Rz 406). Diese Verwirkung ist der Grundsatz und die Verlängerung ist die Ausnahme. Die Gemeindebehörde, die über die Verlängerung zu entscheiden hat, ist gehalten, die Gesetzmässigkeit des Projektes erneut – und zwar im vereinfachten Verfahren gemäss § 94 PBG – zu prüfen, allerdings nur unter dem Gesichtspunkt eventueller Änderungen öffentlich-rechtlicher Vorschriften (denn was abgeurteilt ist, hat abgeurteilt zu bleiben). Dabei handelt es sich um eine erneute Polizeierlaubnis im Rechtssinne (vom Gesetz als Verlängerung bezeichnet), auf die ein Anspruch besteht. Es gilt nur das vereinfachte Verfahren, am Inhalt der Bewilligung ändert sich nichts, was sich unmittelbar aus § 97 Abs. 2 i.V. mit § 94 PBG ergibt. Eine Verlängerung kann also nur ausgesprochen werden, wenn das Vorhaben nach wie vor bewilligt werden kann (vorbehältlich § 79 f. PBG), das heisst, wenn es den öffentlich-rechtlichen Vorschriften entspricht (§ 93 Abs. 1 PBG). Ein zweites Baubewilligungsverfahren mit Einsprachemöglichkeit für betroffene Dritte gemäss § 90 PBG ist aber gesetzlich ausgeschlossen (vgl. § 94 PBG). Betroffene «Anstösser» können jedoch die allenfalls gegenüber dem Einspracheverfahren zu ihren Gunsten geänderten öffentlich-rechtlichen Interessen durch Anfechtung einer Verlängerungs(bau)bewilligung geltend machen, ist ihnen diese doch zu eröffnen (§ 94 Abs. 2 PBG); dabei steht ihnen alsdann der Rekurs dagegen offen (wie im vorliegenden Fall geschehen).
c) Wenn sich das DBU für seinen Standpunkt auf die Materialien beruft, so kann ihm nicht gefolgt werden. Im laufenden Gesetzgebungsverfahren erging das bereits erwähnte Urteil des Bundesgerichts zu § 136 f. des damals noch gültigen Baugesetzes vom 28. April 1977. Die zur Diskussion stehende Regelung erwies sich gemäss Bundesgerichtsentscheid vom 15. Dezember 1994 i.S. G gegen DBU und Gemeinde Steckborn in dem Sinne als lückenhaft, als die Folgen eines längeren Unterbruchs bereits begonnener Bauarbeiten nicht geregelt waren. Diese Konstellation war die Grundlage für die Beratungen in der Kommission. Die Kommission verquickte dann allerdings die Frage des Widerrufs mit der Verlängerungsregelung, was die Ansicht des DBU bis zu einem gewissen Grade erklärlich macht. Es ging aber hauptsächlich darum, dass eine Baubewilligung nicht mehrfach verlängerbar sein sollte.
d) Betrachtet man nun das vorliegende Verlängerungsgesuch, so fällt auf, dass es nicht im Geringsten begründet ist, wie dies § 97 Abs. 2 PBG verlangt. Schon von daher müsste man sich fragen, ob die Baubewilligung überhaupt verlängert werden kann. Der Bewilligung der Verlängerung steht aber hier klarerweise der zwischenzeitlich ergangene Erlass einer Planungszone (ab 22. Februar 1998 bis 22. Februar 2000, verlängert bis 22. Februar 2001) gemäss §§ 25 ff. PBG entgegen. Dabei kommt § 27 PBG nicht zur Anwendung, denn dort geht es um die «Ausführung bewilligter Bauten» und nicht um die Frage der Verlängerung einer Baubewilligung. Entgegen der Auffassung der Bauherrin handelt es sich auch nicht um einen Umgehungsversuch von § 27 PBG. Nur schon von der beabsichtigten Zonenänderung (W3 in WG2) her (die von der Bauherrin der Parzelle Nr. 744 nicht angefochten wurde), zu deren Sicherstellung unter anderem die Planungszone erlassen wurde (und die ebenso nicht angefochten wurde), kann aber die Verlängerung der Baubewilligung für die beiden dreigeschossigen Mehrfamilienhäuser nicht bewilligt werden. Dabei spielt es keine Rolle, wer nun die Änderung der öffentlich-rechtlichen Vorschriften geltend macht. War es bei der ersten Verlängerung die Gemeindebehörde, ist es nun der Beschwerdeführer. Die gewichtigen öffentlichen Interessen stehen im vorliegenden Fall klarerweise den Interessen der Bauherrin an einer Bauverwirklichung entgegen.
e) Ist die Beschwerde schon aus diesem Grunde gutzuheissen, kann offen gelassen werden, ob allenfalls auch die Widerrufsgründe gemäss § 23 VRG erfüllt sind.
Entscheid vom 28. Februar 2001