Unterschutzstellung eines Gebäudes nach rechtskräftiger Abbruchverfügung
Art. 24 RPG, Art. 52 RPV
1. Wird die Verweigerung einer Ausnahmebewilligung nach Art. 24 RPG angefochten und rechtskräftig beurteilt, so erwächst der Entscheid der Rechtsmittelinstanz in materieller Rechtskraft und kann somit von der ersten Instanz bei unveränderter Interessenlage nicht in Wiedererwägung gezogen werden (E. 2c).
2. Für eine Baute in der Landwirtschaftszone, deren Abbruch rechtskräftig verfügt wurde, kann (beziehungsweise konnte) keine nachträgliche Ausnahmebewilligung nach Art. 24 RPG erteilt werden. Es ist daher unerheblich, ob die Baute zwischenzeitlich unter Schutz gestellt wurde (E. 2 und 3.6 des Bundesgerichtsurteils).
G ist Eigentümer der in der Landwirtschaftszone gelegenen Parzelle Nr. 169 in E. Im Zusammenhang mit einer projektierten neuen Wohn- und Stallbaute stellte das ARP mit Verfügung vom 26. April 1993 fest, dass der Abbruch der bisherigen und der Neubau der geplanten landwirtschaftlichen Siedlung inklusive einem neuen Wohnhaus und einem Stöckli der massgebenden Nutzungszone entspreche. Gleichzeitig verfügte es den Abbruch des alten Wohnteils bis spätestens zum Zeitpunkt des Bezugs der neuen Wohneinheit. Die kommunale Baubewilligung war daher mit der Auflage verbunden, dass das bestehende Wohnhaus samt Scheune und Hühnerstall bis spätestens zum Zeitpunkt des Bezugs der neuen Wohneinheit abzubrechen seien. Die Neubauten wurden im Laufe des Jahres 1993 errichtet. Ende Februar 1995 stellte G ein Gesuch um Bewilligung einer Nutzungsänderung für das alte, noch weiterhin bestehende Wohnhaus sowie für die ebenfalls noch bestehende alte Scheune. Die Reaktivierung des Scheunenteils wurde – da zonenkonforme Nutzung – bewilligt, die Umnutzung der alten Wohnbaute hingegen verweigert. Der diesbezügliche Entscheid des Verwaltungsgerichts V 125 vom 11. Dezember 1996 erwuchs in Rechtskraft. Am 7. November 1997 beschloss der Gemeinderat der neu gegründeten Politischen Gemeinde E, zu der auch die ehemalige Ortsgemeinde O gehört, dass das umstrittene Wohnhaus nicht abgerissen, sondern bestehen bleiben solle, weil es ein Haus der niederen Gerichtsbarkeit darstelle. Am 11. Februar 1998 bestätigte der Gemeinderat E im Rahmen eines angestrengten Aufsichtsbeschwerdeverfahrens den Beschluss vom 7. November 1997 und verfügte, die alte Liegenschaft solle gestützt auf das NHG bestehen bleiben. In der Folge reichte G ein Baugesuch für die Beibehaltung des alten landwirtschaftlichen Wohnteils ein. Während der öffentlichen Auflage erhob T Einsprache. Das ARP erteilte die Ausnahmebewilligung für die Instandstellung des alten Wohnteils und hob gleichzeitig seine Auflage im Entscheid vom 28. April 1993 wieder auf, wonach das bestehende Wohnhaus bis zum Zeitpunkt des Bezugs der neuen Wohneinheit abzubrechen sei. Gestützt darauf erteilte der Gemeinderat E die Baubewilligung und wies die erhobene Einsprache ab. Gegen diesen Entscheid erhob T beim DBU Rekurs, welcher gutgeheissen wurde. Die dagegen erhobene Beschwerde weist das Verwaltungsgericht ab. Zum gleichen Ergebnis kommt das hierauf angerufene Bundesgericht.
Aus den Erwägungen des Verwaltungsgerichts:
2. aa) Es ist zunächst die Frage des intertemporalen Rechts zu klären. Die diesem Verfahren zu Grunde liegende Baubewilligung wurde am 12. Oktober 1999 erteilt. Am 1. September 2000 ist die revidierte Fassung sowohl des RPG als auch der RPV in Kraft getreten. Gemäss Art. 52 Abs. 2 RPV sind hängige Beschwerdeverfahren nach bisherigem Recht zu Ende zu führen, sofern das neue Recht für den Gesuchsteller nicht günstiger ist. Nachdem die kantonale Gesetzgebungskompetenz von Art. 24d Abs. 2 RPG auch nach dem vorinstanzlichen Entscheid nicht ausgeschöpft wurde, mithin keine weitergehenden Ausnahmebewilligungen nach neuem Recht möglich sind, sind vorliegend die Bestimmungen der aRPV anwendbar.
2. b) bb) und cc) (...)
2. c) Die ursprüngliche Verfügung des ARP vom 7. Juni 1999 enthält zum einen die Aufhebung der Auflage (Abbruch der bestehenden Baute) vom 26. April 1993, zum andern eine Ausnahmebewilligung nach Art. 24 Abs. 1 RPG (Baubewilligung).
aa) Das Verwaltungsgericht hatte am 11. Dezember 1996 (VGE V 225/1996) rechtskräftig darüber entschieden, dass die alte Wohnbaute des Beschwerdeführers abzubrechen ist. Da es sich dabei um einen (unangefochtenen) Rechtsmittelentscheid handelt, erwuchs er in materielle Rechtskraft (Kölz/Bosshart/Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. Aufl., Zürich 1999, Vorbemerkung zu §§ 86a - 86d, N. 5). (...)
bb) Die Erteilung einer Ausnahmebewilligung nach Art. 24 Abs. 1 lit. b der bis zum 31. August 2000 geltenden Fassung beziehungsweise Art. 24 lit. b der derzeit geltenden Fassung des RPG verlangt, dass einer solchen Ausnahmebewilligung keine überwiegenden Interessen entgegenstehen. Das Verwaltungsgericht hat jedoch in seinem Entscheid VGE V 225/1996 unter Berücksichtigung sämtlicher vorgebrachter Argumente die Interessenlage umfassend geprüft und kam zum Schluss, dass auch aus Gründen des Denkmalschutzes dem Abbruch der Wohnliegenschaft nichts entgegenstehe. Zweifelsfrei kann der verwaltungsgerichtliche Entscheid unter diesen Umständen nicht einfach mittels Erteilung einer neuen Baubewilligung aus den Angeln gehoben werden. Dem Erhalt der alten Wohnbaute des Beschwerdeführers steht ein überwiegendes Interesse entgegen, nämlich das an der richtigen Durchsetzung der Vorschriften des RPG. Die neue Siedlung wurde nur unter der Auflage bewilligt, die alte Scheune mit Wohnhaus abzubrechen. Inwiefern die Interessenlage seither geändert haben soll (mit Ausnahme der Unterschutzstellung durch die Gemeinde) wurde nicht dargelegt.
Entscheid vom 21. März 2001
Aus den Erwägungen des Bundesgerichtes:
2.1 Der Beschwerdeführer beruft sich auf Art. 24 Abs. 3 und 4 aRPV. Er wirft dem Verwaltungsgericht eine Verletzung des rechtlichen Gehörs bei der Anwendung dieser Bestimmungen vor, weil es entgegen seinen Anträgen beim Amt für Denkmalpflege über die vorliegende Streitsache weder einen Amtsbericht eingeholt noch dessen Akten beigezogen habe. Diese Rüge wäre auf Grund der formellen Natur des Anspruchs auf rechtliches Gehör grundsätzlich vorweg zu prüfen (BGE 126 V 130 E. 2b, S. 132; 118 la 17 E. 1a, je mit Hinweisen), doch wendet das Bundesamt für Raumentwicklung ein, dass Art. 24 aRPV im vorliegenden Zusammenhang gar nicht relevant sei und dessen Anwendbarkeit daher von den Vorinstanzen nicht hätte geprüft werden müssen. Sollte diese Auffassung zutreffen, so wäre es unerheblich, ob der gemäss Auflage in der Baubewilligung der Ortsgemeinde vom 21. Mai 1993 abzubrechende alte Hausteil später unter Schutz gestellt und höher eingestuft worden ist. Die vom Beschwerdeführer diesbezüglich beantragten Beweiserhebungen würden unter diesen Umständen einen nicht relevanten Sachverhalt betreffen, weshalb die gerügte Verletzung des rechtlichen Gehörs für den angefochtenen Entscheid ohne Belang wäre.
2.2 Bevor über eine allfällige Gehörsverweigerung zu befinden ist, ist daher die Anwendbarkeit von Art. 24 aRPV zu prüfen. Diesbezüglich ist unbestritten, dass eine allfällige Ausnahmebewilligung nach altem und nicht nach neuem Recht zur Diskussion steht (vgl. dazu Art. 52 Abs. 2 RPV; BGE 127 II 209 E. 2b, S. 211, 215, E. 2, S. 217). Zu dieser Frage kann auf die zutreffenden Erwägungen des Verwaltungsgerichts verwiesen werden. Für die vorliegende Angelegenheit ist somit auf die Rechtslage gemäss Art. 24 Abs. 1 aRPG (Fassung vom 22. Juni 1979, AS 1979 1573) in Verbindung mit Art. 24 Abs. 3 und 4 aRPV in der Fassung vom 22. Mai 1996 (AS 1996 II 1534) abzustellen.
3. Nach der Auffassung des Bundesamts für Raumentwicklung hätte die Anwendbarkeit von Art. 24 aRPV nicht geprüft werden müssen, weil die Rechtmässigkeit des alten landwirtschaftlichen Wohnraums mit der Bewilligung neuen landwirtschaftlichen Wohnraums entfallen sei. Spätestens mit Rechtskraft der Abbruchverfügung sei das alte Wohnhaus rechtlich als nicht mehr existent zu betrachten. Die Unterschutzstellung einer widerrechtlich gewordenen und rechtlich als inexistent zu betrachtenden Baute würde die Durchsetzung des eidgenössischen Raumplanungsrechts vereiteln. Art. 24 aRPV sei damit im vorliegenden Zusammenhang gar nicht relevant.
3.1 Der Beschwerdeführer hält diese Auffassung des Bundesamts für offensichtlich unzutreffend und bundesrechtswidrig. Art. 24 Abs. 3 aRPV erfasse immer bestehende Gebäude, die nicht mehr zonenkonform seien und daher nicht mehr rechtmässig genutzt werden könnten. Dies ergebe sich insbesondere aus der weiteren Bewilligungsvoraussetzung gemäss Art. 24 Abs. 4 lit. c aRPV, welche verlange, dass das Gebäude für die landwirtschaftliche Nutzung nicht mehr benötigt werde. Die Anwendung von Art. 24 Abs. 3 aRPV setze damit gerade nicht die Rechtmässigkeit beziehungsweise die «rechtliche Existenz», sondern lediglich den tatsächlichen Bestand einer Baute ausserhalb der Bauzone voraus. Da die Ausnahmebewilligung gemäss Art. 24 Abs. 3 aRPV die Rechtmässigkeit einer ausserhalb der Bauzone nicht zonenkonformen Nutzung erst bewirke, erfasse die vorausgehende Unterschutzstellung immer Gebäude, die nicht mehr zonenkonform seien und damit nicht mehr rechtmässig genutzt werden könnten.
3.2 Art. 24 Abs. 3 aRPV gestattete den Kantonen, die Änderung der Nutzung bestehender Bauten und Anlagen als standortgebunden zu bewilligen, wenn diese schützenswert waren und von der zuständigen Behörde unter Schutz gestellt wurden (lit. a), und die dauernde Erhaltung der Bausubstanz nicht anders als durch eine Umnutzung sichergestellt werden konnte (lit. b). Die danach zulässigen, vollständigen Zweckänderungen durften zudem nur bewilligt werden, wenn kumulativ auch die weiteren Voraussetzungen gemäss Abs. 4 erfüllt waren. Mit Art. 24 aRPV bezweckte der Verordnungsgeber die Umnutzung bestehender Gebäude, die infolge des Strukturwandels ihren landwirtschaftlichen Verwendungszweck verloren hatten, zu erleichtern (BBI 1996 III 518). Es ging dabei um die Flexibilisierung der Baumöglichkeiten im ländlichen Raum, ohne jedoch von der bewährten Grundkonzeption der Raumplanung – insbesondere dem Grundsatz der Trennung von Bau- und Nichtbaugebiet – abzuweichen (Ulrich Zimmerli, Zu den Neuerungen im Raumplanungsrecht, in: Recht 2001, S. 89 f.). Mit Art. 24 aRPV wurde daher einzig der Begriff der Standortgebundenheit im Sinne von Art. 24 Abs. 1 aRPG erweitert (Walter Haller/Peter Karlen, Raumplanungs- und Baurecht, 2. Auflage, Zürich 1992, Rz. 754 S. 179), ohne jedoch an den gesetzlichen Grundvoraussetzungen für die Erteilung einer Ausnahmebewilligung nach Art. 24 Abs. 1 aRPG zur Änderung einer bestehenden Baute etwas zu ändern.
3.3 Es stellt sich die Frage, ob Nutzungsänderungen in der Landwirtschaftszone nach Art. 24 Abs. 1 aRPG ausschliesslich in Bezug auf zonenkonforme rechtmässig bestehende Bauten und Anlagen bewilligt werden konnten, oder ob eine entsprechende Nutzungsänderung unter bestimmten Voraussetzungen auch bei nicht (mehr) rechtmässig bestehenden Bauten zulässig war. Dem Wortlaut von Art. 24 Abs. 1 aRPG lässt sich dazu nichts entnehmen. Es ist daher auf dem Weg der Auslegung zu ermitteln, welche (planungs-) rechtlichen Anforderungen solche Bauten zu erfüllen hatten. Da gestützt auf Art. 24 Abs. 1 aRPG weitergehende Zweckänderungen als bei Bauten nach Abs. 2 zulässig waren, liegt es nahe, dass für sie im Vergleich zu diesen andere und jedenfalls nicht mildere Kriterien zu beachten waren. Im Rahmen einer systematischen Auslegung ist daher zunächst zu prüfen, wie es sich in dieser Hinsicht bei Bauten gemäss Art. 24 Abs. 2 aRPG verhielt.
3.3.1 Unter Art. 24 Abs. 2 aRPG fielen einerseits bestehende Altbauten, die infolge späterer Rechtsänderung zonenwidrig geworden waren (Besitzstandsgarantie), andererseits Bauten und Anlagen, die bereits bei ihrer Errichtung wegen mangelder Zonenkonformität einer Ausnahmebewilligung bedurften (Haller/Karlen, a.a.O., Rz. 754, S. 179 und Rz. 874, S. 204). Die Besitzstandsgarantie wird nur Bauten zuteil, die rechtmässig erstellt worden sind, und sie dauert nur so lange an, als die Identität der Baute und ihr ursprünglicher Zweck nicht aufgegeben wird (vgl. ZBI 83/1982, S. 449 E. 4b und S. 452 E. 5a). Nicht zonenkonforme Bauten, die gestützt auf Art. 24 Abs. 1 aRPG zulässig waren, konnten nach Massgabe des kantonalen Rechts im Rahmen von Art. 24 Abs. 2 aRPG verändert werden (vgl. BGE 127 II 215 E. 3aq, S. 218 f. mit Hinweisen). Art. 24 Abs. 2 aRPG betraf somit zonenwidrige Bauten, die entweder durch die Besitzstandsgarantie rechtlich geschützt oder auf Grund einer Ausnahmebewilligung rechtmässig erstellt worden waren. Eine Ausnahmebewilligung im Sinne von Art. 24 Abs. 2 aRPG bewirkte indessen nicht nachträglich die Rechtmässigkeit einer unrechtmässig bestehenden zonenwidrigen Baute selbst, sondern sie führte lediglich zur Rechtmässigkeit der im Ausnahmebewilligungsverfahren beantragten Änderungen am bestehenden Gebäude. War jedoch der Bestand des Gebäudes mangels Besitzstandsgarantie oder erteilter Ausnahmebewilligung nicht oder nicht mehr geschützt, so war eine Erneuerung, teilweise Änderung oder ein Wiederaufbau gestützt auf Art. 24 Abs. 2 aRPG zum vornherein unzulässig. Art. 24 Abs. 2 aRPG war somit nur auf zonenwidrige Bauten anwendbar, die – sei es gestützt auf die Besitzstandsgarantie oder eine Ausnahmebewilligung – rechtmässig bestanden.
3.3.2 Im Gegensatz zu Art. 24 Abs. 2 aRPG regelte Abs. 1 unter anderem die Voraussetzungen, unter denen in der Landwirtschaftszone zonenwidrige Bauten errichtet oder bestehende Bauten in ihrem Zweck über das nach Abs. 2 zulässige Mass hinaus geändert werden durften. Liess Art. 24 Abs. 2 aRPG teilweise Änderungen nur an rechtmässig bestehenden Bauten zu (oben E. 3.3.1), so wäre es völlig widersprüchlich gewesen, wenn darüber hinausgehende Zweckänderungen im Sinne von Art. 24 Abs. 1 aRPG sogar an rechtswidrig bestehenden Bauten hätten vorgenommen werden können. Dies wäre auch mit den Zielen und Grundsätzen der Raumplanung nach einer geordneten Besiedlung des Landes und einer haushälterischen Nutzung des Bodens (Art. 1 und 3 RPG) nicht vereinbar. Es ergibt sich demnach, dass sowohl teilweise als auch vollständige Zweckänderungen in der Landwirtschaftszone nur an Bauten zulässig waren, die rechtmässig bestanden. Handelte es sich dabei um zonenwidrige Bauten, regelte Art. 24 Abs. 2 aRPG die zulässigen Änderungen abschliessend. Darüber hinausgehende Änderungen in der Landwirtschaftszone setzten gemäss Art. 24 Abs. 1 aRPG rechtmässige zonenkonforme Bauten voraus (vgl. Christoph Bandli, Bauen ausserhalb der Bauzonen, N. 219, S. 175 und N. 244, S. 196).
3.4 Wie vorne (E. 3.2) erwähnt, haben sich die gesetzlichen Grundvoraussetzungen für die Erteilung einer Ausnahmebewilligung in Bezug auf eine bestehende Baute, für die eine vollständige Zweckänderung verlangt wird, auch mit Erlass der Raumplanungsverordnung vom 2. Oktober 1989 (AS 1989 1985) und deren Revision vom 22. Mai 1996 (AS 1996 1534) nicht geändert. Bauten im Sinne von Art. 24 aRPV mussten demzufolge auf Grund von Art. 24 Abs. 1 aRPG rechtmässig bestehen, damit von der erweiterten Standortgebundenheit Gebrauch gemacht werden konnte. Zusätzlich mussten die in Art. 24 Abs. 3 und 4 aRPV genannten Bedingungen erfüllt sein. Die Unterschutzstellung einer Baute war danach eine der Bedingungen für die Anerkennung der Standortgebundenheit einer vollständigen Zweckänderung. Darüber hinaus gehende Wirkungen liessen sich aus einer solchen Unterschutzstellung nicht ableiten. Insbesondere vermochte sie nicht eine rechtswidrig bestehende Baute nachträglich zu legalisieren. Gegen diese Auslegung spricht auch nicht der vom Beschwerdeführer erwähnte Art. 24 Abs. 4 lit. c aRPV. Als eine der Bewilligungsvoraussetzungen verlangt diese Bestimmung, dass das Gebäude für die landwirtschaftliche Nutzung nicht mehr benötigt wird. Aus ihrem Wortlaut geht damit mit hinreichender Klarheit hervor, dass sie sich auf landwirtschaftliche Bauten bezieht, die rechtmässig bestanden und die bis anhin zonenkonform genutzt wurden. Dies entsprach auch der Absicht des Verordnungsgebers, der mit Art. 24 Abs. 4 lit. c aRPV sicherstellen wollte, dass die bestehende Bausubstanz nur und erst dann zur Umnutzung freigegeben wird, wenn feststeht, dass die verbleibenden oder neu zu schaffenden Raumkapazitäten zur Befriedigung der gegenwärtigen und künftigen landwirtschaftlichen oder gartenbaulichen Bedürfnisse ausreichen (so Botschaft des Bundesrates zu einer Teilrevision des Bundesgesetzes über die Raumplanung, BBI 1996 III 543, zu Art. 24a Abs. 4 Bst. a der Revisionsvorlage, die mit Art. 24 Abs. 3 und 4 aRPV in der Fassung vom 22. Mai 1996 materiell weitgehend übereinstimmte und im Wesentlichen der heutigen Regelung in Art. 24d Abs. 2 und 3 RPG entspricht).
3.5 Es ergibt sich somit, dass eine Unterschutzstellung von nicht rechtmässig bestehenden, zonenwidrigen Bauten keine Standortgebundenheit im Sinne von Art. 24 Abs. 1 aRPG in Verbindung mit Art. 24 Abs. 3 aRPV bewirken konnte. Eine Ausnahmebewilligung gestützt auf diese Bestimmungen setzte demnach entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers keineswegs bloss den tatsächlichen, sondern auch den rechtmässigen Bestand einer Baute voraus, die zudem in der Landwirtschaftszone ursprünglich zonenkonform zu sein hatte. Damit stellt sich die Frage, ob der alte Hausteil des Beschwerdeführers zum Zeitpunkt, als er das Gesuch für eine vollständige Zweckänderung einreichte, diese Voraussetzungen erfüllte.
3.6 Die Baubewilligung der Gemeinde vom 21. Mai 1993 für den Neubau einer landwirtschaftlichen Siedlung war ausdrücklich mit der Auflage verbunden, dass das bestehende Wohnhaus mit Scheune und Hühnerstall bis spätestens zum Zeitpunkt des Bezugs der neuen Wohneinheiten abgebrochen werden musste. Es ist unbestritten, dass die Neubauten im Verlauf des Jahres 1993 bezogen wurden. Mit dem Bezug des neuen, 12 Zimmer umfassenden Wohngebäudes wurde der alte, nicht mehr landwirtschaftlich genutzte Hausteil zonenwidrig. Seine Zonenwidrigkeit beruht weder auf einer Ausnahmebewilligung noch auf einer Rechtsänderung, sondern ist Folge des bewilligten Ersatzbaus. Der alte Hausteil war demzufolge seither auch in seinem Bestand nicht mehr geschützt. Die Unterschutzstellung des alten Hausteils durch den Gemeinderat erfolgte mit Beschluss vom 7. November 1997 und 11. Februar 1998 und damit zu einem Zeitpunkt, als dieser längst zonenwidrig und in seinem Bestand nicht mehr geschützt war. Gleich verhält es sich, soweit der Beschwerdeführer geltend macht, das Amt für Denkmalpflege habe im Zusammenhang mit der Unterschutzstellung eine Höhereinstufung des Objekts vorgenommen. Für nicht rechtmässig bestehende, zonenwidrige Bauten ausserhalb der Bauzonen durfte aus den vorne dargelegten Gründen keine Ausnahmebewilligung im Sinne von Art. 24 Abs. 1 aRPG in Verbindung mit Art. 24 Abs. 3 und 4 aRPV erteilt werden. Es ist daher auch nicht massgebend, ob im Hinblick darauf eine solche Baute unter Schutz gestellt und eine Höhereinstufung vorgenommen wurde.
3.7. Dem Bundesamt für Raumentwicklung ist somit zuzustimmen, dass sich hier die Frage, ob die Voraussetzungen gemäss Art. 24 Abs. 3 und 4 RPV erfüllt sind, gar nicht stellt. Die Vorinstanzen hätten daher das Baugesuch des Beschwerdeführers für eine vollständige, in der Landwirtschaftszone zonenfremde Umnutzung des alten Hausteils allein schon wegen dessen fehlender Zonenkonformität abweisen müssen.
Urteil vom 5. März 2002