Ausrichtung von Beiträgen im Finanzausgleich; Gemeindeautonomie im Finanzausgleich
§ 1 FAG, § 3 FAG
1. Die Ausrichtung von Beiträgen des Kantons ist sowohl von der Ausschöpfung aller Einnahmequellen als auch von der Unumgänglichkeit einer Ausgabe abhängig. Aus dem Ziel und Zweck der Regelungen ergibt sich, dass dem Kanton für die Beitragsleistung ein genügendes Kontrollinstrumentarium zur Verfügung stehen muss. Die Kontrollkompetenz ist notwendiges Korrelat zur Beitragsausrichtung (E. 2).
2. Den Gemeinden kommt im Bereich des Finanzausgleichs keine Autonomie zu (E. 3).
Das DEK setzte den Finanzausgleich 1998 für drei Primarschulgemeinden und eine Volksschulgemeinde fest und brachte unter den nicht anerkannten Aufwendungen unterlassene Erträge bei den vorausgesetzten Erträgen in Abzug. Es handelt sich dabei um eine Differenz zwischen dem tatsächlichen Steuerfuss der Politischen Gemeinde und dem anerkannten Aufwand. Die gegen den Entscheid erhobene Beschwerde weist der Regierungsrat ab.
Aus den Erwägungen:
2.1 (…) Es ist den Beschwerdeführerinnen zuzustimmen, dass von den kantonalen Behörden ein aufsichtsrechtliches Verfahren einzuleiten wäre, um den von der Politischen Gemeinde festgesetzten Steuerfuss zu ändern. Gleichzeitig ist jedoch festzuhalten, dass es in diesem Verfahren nicht darum geht, den Steuerfuss der Politischen Gemeinde zu ändern, sondern darum, ob im Rahmen des Finanzausgleichs die Vorinstanz berechtigt war, 5% Steuereinnahmen als unterlassene Erträge den Finanzausgleichsberechnungen zu Grunde zu legen. Prozessgegenstand bildet nicht die Frage einer Beschränkung der Gemeindeautonomie zur Festsetzung ihrer Steuererhebung, sondern diejenige nach den im Rahmen des Finanzausgleichs massgeblichen Parametern und für die Beitragsermittlung zurechenbaren Kriterien.
2.2 Der Kanton fördert mit dem Finanzausgleich die Entwicklung zu leistungsfähigen Gemeinden und erstrebt eine ausgewogene Steuerbelastung (§ 90 KV). Gemäss § 1 Abs. 1 FAG leistet der Kanton an Orts- und Schulgemeinden Beiträge zum Abbau der Steuerbelastungsunterschiede. Massgebend ist der Gesamtsteuerfuss. (…) In ihren Eingaben brachten die Beschwerdeführerinnen ein, es fehle die gesetzliche Grundlage, den Finanzhaushalt einer Politischen Gemeinde, die keine Beiträge beziehe, zu prüfen und den festgelegten Steuerfuss zu korrigieren. Die Bestimmungen im Finanzausgleichsgesetz seien nur für Gemeinden anwendbar, die direkt Finanzausgleich beziehen. Sie beriefen sich auf die Gesetzesmaterialien und gaben an, es sei während der Beratungen ausdrücklich zugesichert worden, nicht ausgleichsberechtigte Gemeinden keiner kantonalen Kontrolle zu unterziehen. Den Materialien zum Gesetz betreffend die Änderung des Gesetzes über den Finanzausgleich vom 9. November 1994 kann entnommen werden, dass Regierungsrat D in der Kommissionsberatung vom 22. August 1994 (Protokoll zur 2. Lesung, S. 8) angab, Kontrollen im Rahmen des Finanzausgleichs könnten ganz eindeutig nur bei solchen Gemeinden durchgeführt werden, die Anspruch auf Beiträge erheben. Sollte es sich in ein paar Jahren herausstellen, dass die nun getroffenen Massnahmen keinen Erfolg zeigen oder umgangen werden, so wäre eine neue Lagebeurteilung vorzunehmen. Auch weitere Personen brachten während der Beratungen im Grossen Rat das Anliegen ein, dass eine Politische Gemeinde, die keine Finanzausgleichsbeiträge erhalte, im Finanzausgleich nicht zusätzlichen kantonalen Kontrollen unterstellt werde. Soweit sich Redner dazu äusserten, wurde ihnen bestätigt, dass nicht beabsichtigt sei, den Finanzhaushalt der nicht direkt Beiträge beziehenden Gemeinde zu kontrollieren. Die Äusserungen waren mit dem Hinweis verbunden, dass an die Vernunft und das «Fair play» der Gemeinden geglaubt werde (Protokoll des Grossen Rates vom 14. September 1994, S. 46/17ff.). Festgehalten wurde zudem ausdrücklich, dass Querfinanzierungen nicht in Frage kommen könnten (S. 46/34). Prüft man die Gesetzesmaterialien jedoch fokussiert unter dem Blickwinkel der vorliegend umstrittenen Frage, ob im Rahmen des Finanzausgleichs ein aus der Sicht und den Berechnungen der kantonalen Behörden nicht angemessener Steuerfuss einer nicht finanzausgleichsberechtigten Gemeinde anzuerkennen ist, so führt der Beizug der Gesetzesmaterialien zu keinen eindeutigen Ergebnissen. Aus den Voten zeigt sich lediglich, dass auch die Parlamentarier davon ausgingen, dass eine Überprüfung der nicht direkt finanzausgleichsberechtigten Gemeinden in Frage kommen könnte. Aus diesem Grund legten sie ihre diesbezüglichen Befürchtungen dar. Zwei Vertreter des damaligen Regierungsrates sprachen sich dafür aus, mit der Einführung des Gesamtsteuerfusses keine Kontrollen der nicht finanzausgleichsberechtigten Gemeinden durchführen zu wollen. Sie gingen von einer fairen Zusammenarbeit der betroffenen Parteien aus respektive davon, dass sich die geltenden Verhältnisse nicht verändern. Die historische Auslegung ergibt – entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerinnen – kein eindeutiges Ergebnis im Sinne eines grundsätzlichen Kontrollverbotes für die Referenzsteuerfüsse; insofern muss sich die Tragweite verstärkt am Ziel und Zweck der Finanzausgleichsordnung sowie an systematischen Gesichtspunkten messen.
2.3 Ende 1997 appellierte der Regierungsrat mit einem öffentlichen Schreiben an die Solidarität der Gemeindebehörden und der Bevölkerung. Er rief dazu auf, zu verhindern, dass infolge der Erhöhung des Gesamtsteuerfusses insbesondere die Politischen Gemeinden den Steuerfuss im Jahre 1998 ohne sachliches Erfordernis erhöhen. Der Regierungsrat habe zur Kenntnis nehmen müssen, dass von Gemeinden Steuerfusserhöhungen vorgenommen worden seien, damit die Schulgemeinden aus dem Finanzausgleich Mittel in annähernd gleichem Umfang wie im Jahre zuvor beziehen könnten (Schreiben des Regierungspräsidenten an die Behörden der Politischen Gemeinden und Schulgemeinden vom 2. Dezember 1997). Die Finanzkontrolle (FIKO) orientierte im April 1998 elf Politische Gemeinden über das Vorgehen zur Prüfung ihres Steuerbedarfs (diese Gemeinden hatten Steuerfusserhöhungen vorgenommen, die das Erreichen des Gesamtsteuerfusses von 190% bewirkten) und forderte diese Politischen Gemeinden auf, der FIKO folgende Unterlagen einzureichen: Jahresrechnung 1997 (mit Erläuterungen und Botschaften), allenfalls Verzeichnisse über Kapitalanlagen, Schulden, Finanz- und Verwaltungsvermögen sowie über Spezialfinanzierungen, sofern zusätzliche Abschreibungen getätigt worden seien und diese der bisherigen Finanzpolitik entsprächen, die Jahresrechnungen 1991 bis 1995, allenfalls massgebende Grundsatzbeschlüsse oder Projektierungskredite, und sofern vorhanden den Finanzplan (Schreiben der FIKO vom 17. März 1998). Gleichzeitig erhielten diese Gemeinden von der FIKO Unterlagen zur Prüfung allfällig falsch interpretierter Sachverhalte. Es wurde ihnen mitgeteilt, dass die von der FIKO vorgenommenen Berechnungen im Finanzausgleichsverfahren gewürdigt würden und gegen diese Berechnungen im Finanzausgleichsverfahren der Schulgemeinden auch der Politischen Gemeinde das Rechtsmittel offen stehe. Die Gemeinderäte der Gemeinden S und T brachten beim DFS dazu ein, dass weder das DEK noch das DFS das Recht hätten, eine Politische Gemeinde, die nicht im Finanzausgleich sei, zu kontrollieren (Schreiben vom 19. Februar 1999, 8. März 1999). Im März 1999 fand zwischen Vertretern des Kantons und der Gemeinde- und Schulbehörden eine Aussprache betreffend offener Fragen im Zusammenhang mit dem Gesamtsteuerfuss und den Finanzausgleichsberechnungen statt. (…) Das DFS brachte in der Stellungnahme vom 13. Januar 2000 ein, dass sich die Notwendigkeit einer neuen Lagebeurteilung bereits nach dem 1. Jahr der Einführung des Gesamtsteuerfusses gezeigt habe. Bereits 1997 seien intern Erhebungen zu den Jahresrechnungen 1996 durchgeführt worden. Diese hätten sichtbar gemacht, dass sich einzelne Gemeinden unüblich verhielten. Aus diesem Grund seien 1998 Erhebungen anhand einzelner Jahresrechnungen 1997 durchgeführt worden. Mit diversen Gemeinden habe die Situation besprochen und geklärt werden können, nicht aber mit den Gemeinden S und T. Auch den Akten beiliegenden Zeitungsberichten kann entnommen werden, dass seitens einzelner Gemeindebürgerinnen und -bürger bezweifelt wurde, ob der von den Beschwerdeführerinnen 5 und 6 vorgeschlagene Steuerfuss angemessen sei. Auch zwei Gemeindeammänner riefen dazu auf, den Finanzausgleich nicht zu missbrauchen (Zeitungsberichte Thurgauer Zeitung [TZ] vom 8.4.1998, S. 19; 20.4.1999, S. 23; TZ vom 8.3.2000). Aufgrund der angeführten Verhältnisse ergibt sich, dass sich die Situation seit der Einführung des Gesamtsteuerfusses im Jahre 1996 offensichtlich verändert hat.
2.4 Beim Finanzausgleich handelt es sich um kantonale Beiträge, die die Entwicklung zu leistungsfähigen Gemeinden zum Ziel haben und eine ausgewogene Steuerbelastung anstreben (§ 90 KV). Da sich nicht ganz ausschliessen liess, dass die Beschwerdeführerinnen einen nicht angemessen hohen Steuerfuss festgelegt hatten, um der Schulgemeinde höhere Beitragsleistungen zu ermöglichen, war die Vorinstanz verpflichtet, diese Umstände zu klären und die Rechnungen und Abschlüsse der Politischen Gemeinden einer eingehenderen Kontrolle zu unterziehen. Dafür bestehen entgegen der Ausführungen der Beschwerdeführerinnen hinreichende gesetzliche Grundlagen (89 KV; §§ 1 und 34 FHG; § 71 ff. VRG). Die Ausrichtung von Beiträgen des Kantons ist sowohl von der Ausschöpfung aller Einnahmequellen als auch von der Unumgänglichkeit einer Ausgabe abhängig. Aus dem Ziel und Zweck der Regelungen ergibt sich, dass dem Kanton für die Beitragsleistung ein genügendes Kontrollinstrumentarium zur Verfügung stehen muss. Das zeigt sich etwa an den (exemplifikativen, nicht abschliessenden) Prüfungskriterien nach § 3f. RRV FAG, erzwingt sich aber auch aus Gründen der gesamten Systematik. Die Kontrollkompetenz ist notwendiges Korrelat zur Beitragsausrichtung. Dem Vorbringen der Beschwerdeführerinnen 5 und 6, der Kanton sei im Finanzausgleichsverfahren mangels gesetzlicher Grundlage nicht berechtigt, einen von der Gemeinde festgesetzten Steuerfuss zu überprüfen, kann daher nicht zugestimmt werden. Die Sichtweise greift auch zu kurz, indem nicht die Autonomie in der Steuerfussfestlegung beschnitten wird, sondern die für die Finanzausgleichsbeiträge zulässigen Parameter einer Überprüfung unterzogen werden. Das System, welches eine Kombination von zwei Referenzsteuerfüssen statuiert, setzt eine Überprüfungsmöglichkeit der anrechenbaren Kriterien für die gesamte Berechnungsgrundlage voraus. Mit einer Beschränkung allein auf den einen oder anderen Steuerfuss (vorliegend isoliert die Schulgemeinden) würde ein Eckstein zur Verifizierung des Beitragsanspruches herausgebrochen. Dass im Rahmen einer Überprüfung des Schulgemeindesteuerfusses auch eine nähere Beurteilung des Steuerfusses der Politischen Gemeinde erfolgen kann, begründet sich aus dem – im übrigen auch vom Gutachen Schaffhauser als zulässig erachteten – System.
2.5 Soweit in den Beschwerdeschriften vom 21. September 1999 angegeben wird, Prof. Dr. Schaffhauser komme in seinem Gutachten vom 23. Dezember 1998 zum Schluss, das Finanzausgleichsgesetz enthalte keine gesetzliche Grundlage für die Überprüfung der Rechnung von Politischen Gemeinden, die keine Finanzausgleichsbeiträge beanspruchen, ist dieser allgemeinen Formulierung zuzustimmen. Zu beachten bleibt indessen, dass es in diesem Verfahren nicht um ein Verfahren zur Feststellung der Rechtmässigkeit und Korrektur des festgelegten Steuerfusses geht, sondern um die Anrechenbarkeit dieser Grundlagen im Finanzausgleich. Dazu enthält das Gutachten keine Ausführungen. (…)
3.1 Im Weiteren berufen sich die Beschwerdeführerinnen auf die Gemeindeautonomie. Da die Gemeinden nur soweit autonom sind, als Aufgaben von der Verfassung selbst oder von Gesetzen nicht andern Gemeinwesen zugewiesen wurden (Haubensak/Litschgi/Stähelin, Kommentar zum VRG, § 57 Abs. 2 N. 5), kommt den Gemeinden im Bereich des Finanzausgleichs keine Autonomie zu (vgl. auch BGE 122 I 279 E. 8b. S. 290, 119 Ia 214 E. 3b S. 219). Demzufolge geht auch das Vorbringen, die Vorinstanz habe mit ihrem Entscheid gegen Bestimmungen der Kantonsverfassung – im Speziellen § 59 Abs. 3 und § 85 Abs. 2 KV – verstossen, fehl. (…)
Entscheid des Regierungsrates vom 7. August 2000
Eine gegen den Entscheid des Regierungsrates beim Bundesgericht eingereichte Beschwerde wurde zurückgezogen.