Geringfügige Zonenplanänderung. Erhebliche Veränderung der Verhältnisse. Haushälterische Bodennutzung
§ 5 Abs. 2 aPBG, § 7 Abs. 2 aPBG, Art. 21 Abs. 2 RPG
1. Eine Zonenplanänderung ist als geringfügig einzustufen, wenn sie nur wenige Grundeigentümer betrifft und nicht von allgemeinem Interesse ist (E. 3).
2. Erhebliche Veränderungen im Sinne von Art. 21 Abs. 2 RPG können sich durch die ursprünglich noch ungewisse Entwicklung eines Quartiers ergeben (E. 4a, b).
3. Wird am Rande einer Bauzone eine geringfügige Zonenplanänderung vorgenommen, um ein Bauvorhaben zu ermöglichen, so darf nur gerade so viel Land neu eingezont werden, als unbedingt erforderlich ist (E. 4c).
U war Eigentümerin einer grösseren Parzelle (Nr. 2455) am östlichen Rand des Quartiers «Johannsbühl» in der Politischen Gemeinde A. Gemäss dem heute noch gültigen Zonenplan der ehemaligen Ortsgemeinde I ist im Südwesten dieser Parzelle eine Fläche von 1102 m2 der definitiven Wohnzone W2 zugewiesen. Die Parzelle war durch die im Süden angrenzende, 5 m breite Wiesengrundstrasse erschlossen. Die Strasse reichte ursprünglich bis etwa auf die Höhe des südöstlichen Randes der Parzelle. Anlässlich der Erstellung von Einfamilienhäusern auf den Parzellen Nrn. 2761 und 2764 (Eigentümer: Eheleute B) im Jahr 1994 wurde die Wiesengrundstrasse in Richtung Osten verlängert (Breite 3.5 m). Die Parzellen Nrn. 2761 und 2764 liegen südlich dieser Verlängerung. Da U ihren beiden Enkeln je eine Einfamilienhausparzelle zur Verfügung stellen wollte und das auf der Parzelle Nr. 2455 ausgeschiedene Bauland dafür zu klein und zu ungünstig geformt war, bewilligte der Gemeinderat A mit Entscheid vom 30. März 1998 die zusätzliche Einzonung eines fünf Meter breiten Streifens entlang der Bauzonengrenze dieser Parzelle. Begründet wurde die zusätzliche Einzonung von ca. 337 m2 damit, es ergebe sich dadurch eine sinnvollere Nutzung und Erschliessung des Baulandes. Noch vor der Genehmigung dieser Zonenplanänderung durch das DBU, die im folgenden sistiert wurde, reichte U ein weiteres Gesuch ein. Dieses Mal ersuchte sie um Drehung der Bauparzelle um 90 ° sowie Arrondierung der Parzelle, weil so die strassen- und werkleitungsmässige Erschliessung der geplanten Wohnhäuser über die Verlängerung der Wiesengrundstrasse ermöglicht werde und dadurch auf die Erstellung einer internen Stichstrasse verzichtet werden könne. Auch dieses Gesuch hiess der Gemeinderat gut, wobei im Rahmen der Umlegung der Parzelle der Baulandanteil erneut vergrössert wurde. Gegen diesen Entscheid erhoben die Eheleute B Einsprache, welche jedoch abgewiesen wurde. Den dagegen erhobenen Rekurs wies das DBU ebenfalls ab. Das Departement ging davon aus, dass die anbegehrte Zonenplanänderung eine geringfügige sei, weshalb sie in die alleinige Zuständigkeit des Gemeinderates falle. Die beabsichtigte Lösung stelle sowohl raumplanerisch als auch erschliessungstechnisch eine offensichtliche Verbesserung dar. Entgegen der Ansicht der Rekurrenten sei eine erhebliche Änderung der Verhältnisse in Form eines neuen Einfamilienhaus-Quartiers nördlich und südlich der aus diesem Grund verlängerten Wiesengrundstrasse eingetreten und das öffentliche Interesse an einer haushälterischen Bodennutzung sowie einer effizienten, landsparenden Erschliessung erlaube die streitige Planänderung. Zudem werde mit der vorgesehenen Änderung die unzweckmässige Baugebietsabgrenzung und die unvorteilhafte Parzellenform beseitigt. Zusätzlich werde die Erstellung eines Fussweges an der westlichen Grenze der Parzelle Nr. 2455 ermöglicht. Gegen diesen Entscheid erhoben die Eheleute B Beschwerde beim Verwaltungsgericht. Dieses heisst teilweise gut.
Aus den Erwägungen:
2. Es gilt zunächst einmal, den Streitgegenstand dieses Verfahrens zu klären. Die erste Zonenplanänderung (Erweiterung der Bauzone um einen 5 m breiten Streifen) wurde zwar ohne Einspracheverfahren abgeschlossen, doch hat das DBU das Genehmigungsgesuch der Gemeinde im Hinblick auf das zweite Zonenplanänderungsverfahren (Drehung der Parzelle um 90°) sistiert und mit Genehmigung der zweiten Vorlage durch rechtskräftigen Regierungsratsbeschluss definitiv als gegenstandslos abgeschrieben. Das Verwaltungsgericht hat demzufolge nur eine Planänderung, eine Drehung der Parzelle Nr. 2455 um 90 ° mit gleichzeitiger Vergrösserung um 593 m2, zu beurteilen. Dennoch können beziehungsweise müssen die Ziele, Motive und Randbedingungen des ersten Verfahrens für die Beurteilung der nun noch streitigen Planänderung herangezogen werden.
3. Die Beschwerdeführer werfen mit ihrem Subeventualantrag die Frage auf, ob es sich bei der vorliegenden Planänderung um eine «geringfügige» im Sinne von § 5 Abs. 2 PBG handle. Würde die Frage verneint, wäre die Planänderung von einer funktionell unzuständigen Behörde erlassen worden und es wäre von einer Verletzung wesentlicher Verfahrensvorschriften auszugehen (Rhinow/Krähenmann, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband, Basel und Frankfurt am Main 1990, Nr. 40 B, V a und b).
a) Gemäss § 5 Abs. 1 PBG erlässt die Gemeinde Baureglement und Zonenplan. Nach § 5 Abs. 2 PBG können geringfügige Änderungen und Anpassungen durch die Gemeindebehörde beschlossen werden. Wie die Vorinstanz zu Recht ausführte, muss massgebendes Kriterium für die Beurteilung der Geringfügigkeit das Interesse der Stimmbürgerschaft an der Planänderung sein. Geringfügig wären demzufolge Änderungen, von denen anzunehmen ist, sie hätten den Entscheid des an sich zuständigen Organs nicht beeinflusst (Zaugg, Kommentar zum Baugesetz des Kantons Bern vom 9. Juni 1985, 2. Aufl., Bern 1995, S. 367, N. 4). Der Wille des thurgauischen Baugesetzgebers ging beim Erlass von § 5 Abs. 2 PBG eindeutig in Richtung Deregulierung und Verfahrensbeschleunigung, so dass die neue Kompetenz der Exekutive auch nicht durch quantitative Vorgaben eingeschränkt werden sollte (vgl. hierzu das Protokoll der Planungs- und Baugesetzgebungskommission vom 25. Mai 1993, S. 93 ff.). Bei der Beratung des PBG hatte man vorab Grenzbereinigungen und Erweiterungen am Rande der Bauzone im Auge, wodurch – mit oder ohne Flächenausgleich– insbesondere die sinnvolle Überbauung von Parzellen und ein raumplanerisch besseres Ergebnis ermöglicht werden sollte (vgl. die Protokolle der Planungs- und Baugesetzgebungskommission, S. 39 und 93). Die Vorinstanz konkretisiert diese Anforderungen in schlüssiger Weise dahingehend, dass keine neue Geländekammern oder Schutzzonen angetastet, kein erheblicher Erschliessungsaufwand geschaffen und die Hauptziele der Ortsplanung eingehalten werden sollen. Demgegenüber erscheinen die Auswirkungen auf die benachbarten Grundstücke für die Beurteilung der Geringfügigkeit sekundär, wenn auch nicht völlig bedeutungslos, zumal ihnen der Rechtsschutz gemäss Art. 33 RPG offen steht. Als geringfügig sind demzufolge Änderungen einzustufen, welche nur wenige Grundeigentümer betreffen und nicht von allgemeinem Interesse sind (Zaugg, a.a.O., S. 368).
b) Die Beschwerdeführer machen geltend, durch die Drehung der Parzelle Nr.2455 werde die Überbauungs-Konzeption des Zonenplanes von 1992 ohne nachvollziehbare Gründe umgestossen und eine völlig neue, präjudizierend wirkende Ausgangslage geschaffen. Es dürfte zutreffen, dass der damalige Souverän für den Abschluss des W2-Gebietes Johannsbühl von einer anderen Idee als der nun durch die Drehung von Parzelle Nr. 2455 zu vollziehenden ausging. Damals bestanden noch Restparzellen innerhalb eines grösseren, überwiegend bereits überbauten Quartiers, wobei für die zwei Bautiefen umfassenden Parzellen nördlich der Wiesengrundstrasse vermutlich auf eine vorhandene, eventuell noch durch die nördlich verlaufende Flurstrasse zu ergänzende Erschliessung abgestellt wurde. Demgegenüber war die Erschliessung der südlich der Verlängerung der Wiesengrundstrasse liegenden Parzellen wahrscheinlich noch unklar. Diese Erschliessung wurde dann zwischenzeitlich auf dem Weg einer Art Privaterschliessung mit der nicht unbedingt voraussehbaren Verlängerung der Wiesengrundstrasse am nördlichen Rand dieser Parzellen geregelt. Die erst dadurch ermöglichte Abdrehung des Bauzonenteils der Parzelle Nr. 2455 nördlich der Wiesengrundstrasse hat nun aber weder flächenmässig noch bezüglich des geänderten Verlaufs der Bauzonengrenze ein derartiges Gewicht, dass eine Zustimmung des Souveräns im oben dargestellten Sinne zwingend erscheint. Umeine neue Geländekammer handelt es sich nicht, die Änderung betrifft direkt nur die Beschwerdeführer und ihre süd-östlichen Nachbarn, welchen die Aussicht beeinträchtigt wird. Der zusätzlich erforderliche Erschliessungsaufwand hält sich in Grenzen und wird voll auf die Anstösser abgewälzt, wobei hier in erster Linie die Parzellen Nrn. 2455 und 2734 zu berücksichtigen sind. Jedenfalls wird der Gesamtcharakter der Planung nicht in Frage gestellt, auch wenn eine gewisse Präjudizgefahr betreffend Erweiterung der Bauzone im Norden (2. Bautiefe) und im Osten (Ende Wiesengrundstrasse) nicht zu verkennen ist. Somit kann vorliegend davon ausgegangen werden, es handle sich um eine geringfügige Planänderung, welche der Gemeinderat in Anwendung von § 5 Abs. 2 PBG beschliessen konnte.
4. Laut Art. 21 Abs. 2 RPG werden Nutzungspläne überprüft und nötigenfalls angepasst, sofern sich die Verhältnisse erheblich geändert haben. § 7 Abs. 2 PBG bestimmt, dass unter anderem auch Zonenpläne von Zeit zu Zeit zu überprüfen sind und bei erheblich veränderten Verhältnissen angepasst werden müssen. Der Vorbehalt der erheblich geänderten Verhältnisse gilt auch für das vereinfachte Planänderungsverfahren von § 5 Abs. 2 PBG und erfüllt gerade hier eine Schutzfunktion für die Interessen der benachbarten Grundeigentümer. Dabei gilt die Regel, dass je neuer ein Plan ist, umso mehr mit seiner Beständigkeit gerechnet werden darf. Je einschneidender sich beabsichtigte Änderungen auswirken, umso wichtiger müssen die Gründe sein, welche für eine Änderung sprechen (Haller/Karlen, Raumplanungs- und Baurecht, 2. Aufl., Zürich 1992, N. 466 mit weiteren Hinweisen). Der Erlassbeziehungsweise die Änderung eines Nutzungsplanes erfordert die gesamthafte Abwägung aller räumlich relevanten Interessen. Wenn seit Inkrafttreten eine gewisse Zeit verstrichen ist, können sich unter Umständen diejenigen tatsächlichen Verhältnisse weiterentwickelt oder verändert haben, die bei Erlass des Planes eine Rolle spielten, was eine (Teil-)Revision im Falle eines überwiegenden öffentlichen Interesses rechtfertigen kann (Pra 85 / 1986 Nr. 7 E. 2b).
a) Zur Beurteilung der Frage, ob sich die Verhältnisse erheblich geändert haben, ist von der Situation auszugehen, wie sie sich beim Erlass des Zonenplans von 1992 durch die Ortsgemeinde I darstellte. Es wurde bereits aufgezeigt, dass eine Änderung der Verhältnisse in den vergangenen sieben Jahren (also nach etwa der Hälfte des Planungshorizonts gemäss Art. 15 RPG) eingetreten ist. Diese war zwar teilweise voraussehbar, teilweise aber auch nicht, weil sie von weiteren Entscheidungen betreffend der Erschliessung abhängig war. Zwar kann nicht unbedingt von einem «neuen Quartier» gesprochen werden, doch hat sich die Ausgangslage seit 1992 durch die Verlängerung der Wiesengrundstrasse hinsichtlich der Überbauungs- und Erschliessungsmöglichkeiten der Parzelle Nr. 2455 zweifelsfrei verändert. Mit Bezug auf diese Parzelle kann denn auch von einer gewissen Erheblichkeit der Veränderung gesprochen werden. b) Der Begriff der Erschliessung im Sinne von Art. 19 RPG als Voraussetzung für eine bauliche Nutzung eines Grundstücks umfasst auch eine hinreichende Zufahrt zum Grundstück, dass heisst, die ganze Wegstrecke unter Einschluss des Verbindungsstücks von den öffentlich zugänglichen Strassen zum Grundstück selbst (EJPD/BRP, Erläuterungen zum Bundesgesetz über die Raumplanung, Bern 1981, Art. 19, N. 12). Demgegenüber geht die Erschliessungspflicht des Gemeinwesens gemäss Art. 19 Abs. 2 RPG weniger weit, so dass insbesondere Hauszufahrten nicht zur Fein- oder Detailerschliessung gehören (Zaugg, a.a.O., Art. 106/107, Nr. 13). Von dieser Begriffsdefinition her gesehen, war die Parzelle Nr. 2455 – was die Erschliessungspflicht der Gemeinde anbelangt – schon bis anhin durch die Wiesengrundstrasse ausreichend erschlossen, zumal die sogenannte «planungsrechtliche» Baureife in der Regel auch die zweite Bautiefe umfasst. Da die besagte Parzelle zu schmal beziehungsweise wegen ihres spitzen Ausläufers im Nordosten ungünstig geformt war, erschien jedoch die parzelleninterne Erschliessung der zweiten Bautiefe gemäss dem Zonenplan von 1992 nicht gewährleistet. Das anerkennen auch die Beschwerdeführer, die gegen die erste Zonenplanänderung, also die Erweiterung der Bauzone um einen 5 m breiten Streifen, nicht opponierten. Da nun durch das Drehen der Parzelle um 90 ° auf eine Hauszufahrt von ca. 30 m Länge verzichtet werden kann, entspricht die hier vorliegend zu beurteilende Planänderung durchaus einem öffentlichen Interesse, nämlich demjenigen der haushälterischen Bodennutzung. Durch den Verzicht auf eine Hauseinfahrt von 30 m Länge und einer Breite von 3.5 m kann wesentlich mehr Bauland eingespart werden, als für eine Verbreiterung der bestehenden Wiesengrundstrasse benötigt wird. Einzig darin liegt denn auch der von den Beschwerdeführern zu Recht geforderte Nachweis, dass die streitige neue Erschliessung trotz erforderlicher Verbreiterung landsparender sei als die mit der ersten Planänderung vorgesehene. Die Zweckmässigkeit einer solchen Lösung, welche die Verbreiterung der Wiesengrundstrasse mit relativ bescheidenen Mehrinvestitionen besser nutzt, ist zweifellos gegeben. Für die streitige Drehung spricht zusätzlich, dass damit die einer haushälterischen Bodennutzung zuwider laufende ungünstige Parzellenform gänzlich beseitigt werden kann. Voraussetzung für eine solche Lösung ist aber in jedem Fall die Flächenneutralität.
c) Die Vorinstanz sieht in der Einsparung einer privaten Hauszufahrt ein privates Interesse, das zugleich durch ein öffentliches – im Sinne der haushälterischen Bodennutzung – abgedeckt wird. Dagegen könnten auch die privaten Interessen der Beschwerdeführer an einer unverbauten Aussicht nicht aufkommen. Dieser Ausführung ist zu folgen, da der Grundeigentümer keinen Anspruch auf Beibehaltung der bisherigen Nutzungsordnung besitzt und der Schutz vor «negativen» Immissionen über die Abstandsvorschriften hinaus auch durch die Raumplanungsgrundsätze nicht gewährleistet wird. In diesem Zusammenhang sind allerdings auch die Verhältnisse mit Bezug auf die Erschliessungsfunktion der Wiesengrundstrasse und deren Verlängerung im Jahre 1994 von Bedeutung. Die Beschwerdeführer rügen hier eine unzulässige Bevorzugung der Verfahrensbeteiligten in mehrfacher Hinsicht. Wegen der abgeschwächten Wirkung des Rechtsgleichheitsprinzips bei der Planung (EJPD / BRP, a.a.O., Einleitung N. 33) kann der Umstand, dass die westlichen Nachbarparzellen der Parzelle Nr. 2455 (Parzellen Nrn. 834 und 835), welche im südlichen Bereich überbaut und für den nördlichen Bereich bereits abparzellierten Teil auf eine Hauszufahrt (auf eigene Kosten) angewiesen sind, der streitigen Änderung nicht entgegenstehen. Es handelt sich gerade wegen der ungünstigen Grundstücksform von Parzelle Nr. 2455 um nur teilweise vergleichbare Verhältnisse, wobei eine Drehung und Ausmittung der Fläche ohnehin nur für die das Baugebiet abschliessende letzte Parzelle in Frage kommt. Stossend erscheint dem gegenüber die Tatsache, dass die Beschwerdeführer und ihre östlichen Nachbarn 1994 das Land für die Verlängerung der Wiesengrundstrasse im Gegensatz zum Rechtsvorgänger der Verfahrensbeteiligten gratis abzugeben und zusätzlich die Anlagekosten zu 80% zu übernehmen hatten, während letztere nun für die Abtretung von Land zur vorab wegen ihrer Bedürfnisse notwendig gewordenen Verbreiterung der Wiesengrundstrasse nicht nur eine volle Kompensation erhalten, sondern zusätzlich das bei der ersten Zonenplanänderung für die interne Erschliessung eingezonte Land von ca. 337 m2 behalten können. Den Berechnungen des Gemeinderates ist zu entnehmen, dass gegenüber dem einzig massgeblichen rechtskräftigen Zustand von 1992 eine Einzonung von 593 m2 vorgenommen wurde. Nach Abzug der Flächen für die Strassenverbreiterung von 77 m2 und für das Fusswegland von 83 m2, wobei darin auch die Nichtbauzonenanteile voll mit Bauland kompensiert werden, verbleibt eine Mehreinzonung von 433 m2, für die der Gemeinderat jede nachvollziehbare Begründung schuldig bleibt. Wird die Zonenplanänderung, was für ihre rechtliche Zulässigkeit einzig massgebend ist, mit dem öffentlichen Interesse an einer haushälterischen Bodennutzung und einer effizienten, landsparenden Erschliessung (inklusive Fussweg) begründet, so besteht für die durch die Drehung nun ideal arrondierte und erschlossene Parzelle Nr. 2455 kein Bedarf an mehr Bauland.
Entscheid vom 8. März 2000