Vereinbarkeit des Amtes des Präsidenten einer GZ mit dem Präsidium der Schlichtungskommission
§ 29 Abs. 1 KV
1. Statutenänderungsbegehren haben statutengemäss rechtzeitig zu erfolgen und können nicht erst unmittelbar vor einer GZ-Mitgliederversammlung eingereicht werden, um anstehende Wahlen danach abzuwickeln.
2. Das gleichzeitige Amt des Präsidenten einer GZ mit dem Amt des Präsidenten der Schlichtungskommission ist mit § 29 KV vereinbar.
Mit Schreiben vom 23. März 1999 des Vorstandes der Güterzusammenlegungskorporation B (GZ) an die Grundeigentümer im Perimetergebiet der GZ wurden diese zur Korporationsversammlung vom 13. April 1999 eingeladen, unter Angabe der Traktanden. Das vierte Traktandum lautete:
Wahlen
geheime Wahlen
a) Präsident des Vorstandes
b) Aktuar des Vorstandes
c) Kassier
d) 5 Mitglieder des Vorstandes
offene Wahlen
e) 2 Ersatzmitglieder des Vorstandes
f) 3 Rechnungsrevisoren und 1 Ersatzperson
Diese Wahlen wurden deshalb nötig, weil einerseits der Präsident auf den Ablauf der Amtsdauer zurücktrat und die bisherigen Personen wieder zu wählen waren. Auf einem Beiblatt zur Einladung hiess es: «Laut § 10 der Korporationsstatuten führt der Präsident den Vorsitz in der Schlichtungskommission. Somit wird der neu gewählte GZ-Präsident gleichzeitig Präsident der Schlichtungskommission.» Mit Datum vom 13. April 1999 gelangte das GZ-Mitglied S an den Präsidenten der GZ. Er kündigte darin an, dass er an der gleichentags stattfindenden Versammlung folgenden Antrag einbringen werde:
1. Infolge des Präsidentenwechsels im Vorstand der GZ solle die bestehende personelle Überschneidung innerhalb der Entscheidungsinstanzen
– Präsident des Vorstandes
– Präsident der Schlichtungskommission dadurch aufgehoben werden, dass
2. Mitglieder der Schlichtungskommission dürfen nicht gleichzeitig der Schätzungskommission angehören.
An der Korporationsversammlung nahmen 64 Grundeigentümer teil. Der Vizepräsident verlas unter dem Traktandum «Begrüssung und Appell» die erwähnte Eingabe von S der Erbengemeinschaft und erklärte, dass zuerst die Traktandenliste geändert werden müsste, bevor über den Antrag befunden werden könnte, da eine Statutenänderung nicht traktandiert worden sei. Vor dem Traktandum 4 «Wahlen» müsste demnach ein Traktandum 3a «Änderung der Statuten» eingeschoben werden. Er beantrage aber Abweisung des Antrages auf Änderung der Traktandenliste. Für die Ergänzung der Traktandenliste stimmten 11 Personen, dagegen 37. In der Folge nahm die Versammlung die Wahlen gemäss Einladung vor. Mit Eingabe vom 19. April 1999 gelangten fünf Versammlungsteilnehmer mit Rekurs ans DIV und beantragten Aufhebung der Wahl des Präsidenten des Vorstandes der GZ und Rückweisung des Wahlgeschäfts an die GZ, damit separat in zwei verschiedenen Wahlgängen über die Wahl des Präsidenten des Vorstandes der GZ einerseits und andererseits über den Präsidenten der Schlichtungskommission befunden werde. Zudem sei die Formulierung « … und führt den Vorsitz in der Schlichtungskommission» von § 10 der Statuten der GZ aufzuheben und durch folgende Formulierung zu ersetzen: «Für den Vorsitz der Schlichtungskommission wird eine dem Vorstand nicht angehörende Person durch die Versammlung gewählt und bestimmt». Zur Begründung brachten sie vor, es hätte sofort an der Versammlung über den Antrag abgestimmt werden müssen, so dass die Versammlung und die Wahl zum Präsidenten zu wiederholen sei. Die stattgefundene Wahl von K zum Präsidenten des Vorstandes und gleichzeitig zum Präsidenten der Schlichtungsbehörde verstosse – wie auch § 10 der Statuten – gegen § 29 KV. Das DIV wies den Rekurs ab, soweit es darauf eintrat. Mit Beschwerde gelangen die abgewiesenen Rekurrenten ans Verwaltungsgericht und wiederholen ihre vor dem DIV gestellten Anträge. Das Verwaltungsgericht weist ab, soweit es eintritt.
Aus den Erwägungen:
1. a) (Zuständigkeit)
b) Die Beschwerdeführer machen im Grunde genommen – stark zusammengefasst – zweierlei geltend:
aa) Erstens sei über den Statutenänderungsantrag nicht abgestimmt worden. Ihr Antrag habe aber ganz klar das anstehende Wahlgeschäft beschlagen. Bevor nicht über den Antrag abgestimmt worden sei, hätte die Wahl des Präsidenten nicht durchgeführt werden dürfen. Hätte der Antrag der Erheblichkeitsabstimmung bedurft, hätte die Wahl aber bis zu einer nächsten Versammlung zurückgestellt werden müssen. Jedes andere Vorgehen würde eine krasse Verletzung der Mitgliedschaftsrechte darstellen und auch bedeuten, dass den einzelnen Mitgliedern die Möglichkeit zu einer unverfälschten Willenskundgabe bei der Wahl des Präsidenten des Vorstandes und des Vorsitzenden der Schlichtungskommission verweigert würde.
bb) Zweitens habe der Vorstand entgegen der Auffassung des DIV die Aufsicht über die Schlichtungskommission, woraus sich ergebe, dass § 10 der Statuten hinsichtlich der Personalunion des Präsidenten des Vorstandes mit dem Vorsitzenden der Schlichtungskommission und damit auch die Wahl des Präsidenten gegen § 29 Abs. 1 KV verstosse.
cc) Das erste Vorbringen beschlägt – wenn überhaupt – das Vorgehen bei der Wahl und ist deshalb anhand der Vorgaben der Stimmrechtsbeschwerde gemäss StWG zu prüfen (vgl. § 13 Abs. 1 MelG). Nachdem die Stimmberechtigung der die Wahl anfechtenden Korporationsmitglieder nicht bestritten ist, ist die Rekurs- beziehungsweise Beschwerdeberechtigung zu bejahen (§ 81 Abs. 1 StWG). Gemäss § 82 Abs. 2 StWG sind vermutete Rechtsverletzungen des Stimm- und Wahlrechts bei Gemeindeversammlungen in der Versammlung selbst zu rügen. Das gilt auch für Versammlungen von öffentlich-rechtlichen Körperschaften oder Korporationen. Gemäss Protokoll der Korporationsversammlung ist erstellt, dass unter dem Traktandum «Verschiedenes und Umfrage» beanstandet worden ist, dass über den Statutenänderungsantrag nicht abgestimmt worden ist. Das ist als genügende Rüge zu betrachten (vgl. TVR 1986 Nr. 16 und 1993 Nr. 5).
dd) Das zweite Vorbringen betrifft ebenso das Stimmrecht, wird doch die Personalunion des Präsidenten gerügt, die gegen § 29 Abs. 1 KV verstosse. Die entsprechende Rüge anlässlich der Versammlung kann auch diesbezüglich als abgegeben betrachtet werden, so dass, da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, grundsätzlich auf die Beschwerde einzutreten ist.
ee) Insofern die Beschwerdeführer mehr als die Nichtdurchführung der Abstimmung über den Statutenänderungsantrag beziehungsweise die Wahl beanstanden, kann darauf aber nicht eingetreten werden, da gemäss § 83 Abs. 1 StWG nur die Wahl als solche aufgehoben werden kann, sofern die gerügten Rechtsverletzungen nach Art und Umfang geeignet waren, das Resultat entscheidend zu beeinflussen. Nicht eingetreten werden kann demnach auf die in Ziff. 1 beantragte Rückweisung mit Anweisung über das Verfahren. Aus demselben Grunde kann auch auf Antrag 2 betreffend Neuformulierung der Statuten nicht eingetreten werden. Die Statuten beziehungsweise deren Änderung waren zudem nicht Gegenstand der Mitgliederversammlung vom 13. April 1999.
2. a) Eines der vier beschwerdeführenden Korporationsmitglieder brachte wenige Stunden vor der Korporationsversammlung einen Statutenänderungsantrag ein, über den – so ihre Auffassung – vor der Wahl des Präsidenten hätte abgestimmt werden müssen. Die Beschwerdeführer halten dafür, es fehle an einer Vorschrift, wie in derartigen Fällen vorzugehen sei, und folgern deshalb, es sei ihnen die unverfälschte Willenskundgabe bei der Präsidentenwahl für beide Behörden verweigert worden. Es ist demnach zuerst zu untersuchen, ob solche Verfahrensvorschriften bestehen. Gemäss § 47 MelG bestimmt der Regierungsrat, inwiefern bereits beschlossene Bodenverbesserungen nach neuem Recht durch- oder weiterzuführen sind. § 17 Abs. 1 der Verordnung des Regierungsrates zum Gesetz über Bodenverbesserungen und landwirtschaftliche Hochbauten vom 2. Juli 1991 bestimmt, dass vor dem Inkrafttreten des MelG (15. Juli 1991) beschlossene Bodenverbesserungen nach altem Recht weitergeführt werden. Die GZ Affeltrangen wurde 1982 beschlossen, weshalb diese nach altem Recht weiterzuführen ist. Massgebend sind somit primär deren Statuten. Die Korporationsversammlung hatte am 13. April 1999 als Haupttraktandum Wahlen, da die vierjährige Amtsdauer (vgl. § 3 Abs. 2 Statuten) am 30. April 1999 ablief, beziehungsweise da der bisherige Präsident auf dieses Datum zurücktrat. Nachdem der Vorstand die Versammlung am 23. März 1999 mit Bekanntgabe der Traktanden einberief, erfüllte er § 6 Abs. 1, 1. Satz und § 6 Abs. 3 der Statuten in jeder Hinsicht. Von Statutenänderungswünschen – über die allein die Versammlung beschliessen kann (§ 5 Abs. 1 Statuten) – war ihm im Zeitpunkt der Einladung nichts bekannt. Wenn nun die Beschwerdeführer glauben, über einen erst Stunden vor der Versammlung eingebrachten Statutenänderungsantrag hätte vor der Wahl abgestimmt werden müssen, so irren sie sich grundsätzlich. Was sie wollten, war nun keineswegs mittels blossem Ordnungsantrag zu erreichen. Die Statuten sehen ja ausdrücklich die Traktandierungspflicht für derartig gewichtige Geschäfte vor, womit dem Vorstand das Recht der Vorbehandlung des Beratungsgegenstandes gewährt ist (vgl. § 8 Abs. 1 Ziff. 1 Statuten). Die Einberufung einer Versammlung kann aber auch erzwungen werden, wenn ein Drittel der Mitglieder dies verlangt. Diesfalls ist die Versammlung durch den Vorstand innert 30 Tagen einzuberufen (§ 6 Abs. 1, 2. Satz Statuten). Es kommt hinzu, dass derartige Statutenänderungen in jedem Fall auch vom Regierungsrat zu genehmigen sind, bevor sie überhaupt wirksam werden (§ 35 Abs. 2, § 100 und § 101 aEG ZGB; vgl. TVR 1987, Nr. 12 und 1991, Nr. 2). Daraus folgt, dass Statutenänderungen nicht gewissermassen von einer Stunde auf die andere beschlossen und wirksam werden können. Dass deshalb die Wahlen hätten ausgesetzt werden müssen, entbehrt jeder Grundlage und Logik. Die Korporation wäre ohne Präsident ja gar nicht mehr handlungsfähig gewesen. Irgendwelche Verletzung des Stimmrechts durch die Wahl des Präsidenten des Vorstandes, der von Gesetzes wegen zugleich Präsident der Schlichtungskommission ist (§ 10 Abs. 1 Statuten), ist nicht auszumachen. Den Korporationsmitgliedern steht es frei, statutengerecht (§ 6 Abs. 1, 2. Satz Statuten) eine Statutenänderung einzuleiten.
b) Die Beschwerdeführer irren aber auch, wenn sie glauben, die Wahl des Präsidenten des Vorstandes sei deshalb zu kassieren, weil dieser gemäss Statuten gleichzeitig Vorsitzender der Schlichtungskommission ist, was mit § 29 Abs. 1 KV unvereinbar sei. § 29 KV stellt eine Unvereinbarkeitsvorschrift dar und dient der Durchführung des Gewaltenteilungsprinzips, wie es in § 10 KV als umfassende Ordnungsidee verankert ist. § 29 KV verlangt die personelle Trennung als Verbot der Zugehörigkeit der gleichen Person zu mehreren Organen, wenn dem hierarchisch übergeordneten Organ Aufsichtsfunktion zukommt (vgl. Stähelin, Wegweiser durch die Verfassung, Frauenfeld 1991, § 29 N. 1). Die Schlichtungskommission ist Einspracheinstanz (§ 56 Statuten) gegenüber den Verfügungen des Vorstandes gemäss § 54 der Statuten. Die Einsprache hat aber – im Gegensatz zum Rekurs und zur Beschwerde – nicht Sinn und Zweck, Entscheide unterer Instanzen an obere Verwaltungsbehörden weiterzuziehen. Die Einsprache ist vielmehr gewissermassen nur Rechtsbehelf (vgl. Titel vor § 70 VRG, auch wenn die Einsprache im VRG nicht geregelt ist), mit dem ein erst im Erlass schwebender Verwaltungsakt bei der ursprünglich verfügenden Instanz förmlich angefochten werden kann. Sie dient primär der Gewährung des rechtlichen Gehörsbeziehungsweise einer nochmaligen Überprüfung der Angelegenheit. Wenn nun der Präsident des Vorstandes gleichzeitig auch Präsident der Schlichtungskommission ist, so ist das nicht zu beanstanden. Von Überordnung und Aufsicht des Vorstandes gegenüber der Schlichtungsbehörde kann keine Rede sein. Die Aufsicht hat allein die Versammlung. Die vorliegende Problematik lässt sich keineswegs mit jener in RBOG 1992, S. 7, geschilderten Konstellation vergleichen. Dort ging es um die Wahl des Gerichtsschreibers zum Vizepräsidenten, wobei er aber weiterhin auch Gerichtsschreiber geblieben wäre, was vom Obergericht als unzulässig bezeichnet wurde, weil das Gericht Aufsichtsbehörde gegenüber dem Gerichtsschreiber ist. Sie lässt sich ebenso nicht mit TVR 1991 Nr. 1 vergleichen. Dort ging es um die Person eines Gemeindeammanns, der gleichzeitig das Amt des Rechnungsführers inne hatte. Das bezeichnete das Verwaltungsgericht nicht als unzulässig, da die Gemeinderechnung der Kontrolle der Rechnungsprüfungskommission zuhanden der Gemeindeversammlung unterstehe. Mit BGE 120 Ia 134 hat das Bundesgericht die Mitgliedschaft eines evangelischen Gemeindepfarrers in der Kirchenvorsteherschaft als mit § 29 Abs. 1 KV nicht vereinbar erklärt, da dieser zumindest in administrativen Fragen der Kirchenvorsteherschaft unterstehe. Auch damit lässt sich die vorliegende Problematik nicht vergleichen. Daraus erhellt sich, dass eine Unvereinbarkeit des Präsidenten der Schlichtungsbehörde mit dem Präsidenten des Vorstandes nicht besteht.
Entscheid vom 12. Januar 2000
Aus den Erwägungen des mit staatsrechtlicher Beschwerde angerufenen Bundesgerichts:
2. a) (Ausführungen dazu, dass die Beschwerde nicht als Stimmrechtsbeschwerde, sondern als staatsrechtliche Beschwerde behandelt werde und demnach zu prüfen sei, ob das Abstimmungsverfahren vor dem Willkürverbot standhalte.)
b) Nach § 5 der Statuten tritt die Korporationsversammlung zur Beratung und Beschlussfassung von Statutenänderungen und anderen wichtigen Angelegenheiten zusammen und nimmt die Wahlen vor. Die Versammlung wird gemäss § 6 der Statuten grundsätzlich durch den Vorstand einberufen; ferner kann ein Drittel der Mitglieder eine Einberufung verlangen; die Einladung mit Bekanntgabe der Traktanden hat mindestens zehn Tage vor dem Versammlungstermin zu erfolgen. Dem Vorstand obliegt nach § 8 Ziff. 1 der Statuten neben der Einberufung und Leitung der Korporationsversammlung auch die Vorbehandlung der Beratungsgegenstände.
Wann ein Antrag an die Korporationsversammlung noch als rechtzeitig gestellt gilt, ist gemäss Departementsentscheid weder dem Meliorationsgesetz noch den Statuten zu entnehmen. Demnach ist insofern von den Statuten auszugehen, als diese eine Traktandierungspflicht, welche den Mitgliedern eine entsprechende Vorbereitung ermöglicht, und eine Vorbehandlung durch den Vorstand vorsehen. Diesen Vorschriften kommt im Hinblick auf den vorliegenden Fall deshalb besondere Bedeutung zu, weil mit dem Antrag aus der Reihe der Korporationsmitglieder eine Statutenänderung und somit eine wichtige Frage zur Diskussion gestellt wurde. Da das Geschäft nicht im Voraus traktandiert werden konnte, erforderte dessen Behandlung daher eine Änderung beziehungsweise Ergänzung der Traktandenliste. Dass der Verhandlungsleiter den Antrag unter diesem Titel der Versammlung zur Abstimmung unterbreitete, ist daher nicht zu beanstanden.
Es ist auch nicht ersichtlich, inwiefern das Stimmrecht der Korporationsmitglieder verletzt sein sollte. Zum einen machen die Beschwerdeführer nicht geltend, dass ihnen unabhängig vom Zeitpunkt der Unterbreitung ein Antragsrecht zustehe, welches an der Korporationsversammlung zwingend zu einer Abstimmung in der Sache selbst führen müsste. Sie legen auch nicht dar – und vermögen auch keine gesetzlichen Verfahrensregeln anzugeben –, dass sie zumindest Anspruch auf eine Erheblichkeitserklärung durch die Korporationsversammlung im Sinne der Ausführungen des Departements hätten. Auch aus der Abstimmungsfreiheit – sofern diese im Sinne des ungeschriebenen Bundesverfassungsrechts (BGE 121 I 138 E. 3) beziehungsweise aus Art. 34 Abs. 2 BV analog auf den vorliegenden Fall anwendbar wäre – lässt sich ein derartiger Anspruch auf jeden Fall nicht ableiten. Zum andern wurde die freie Willensbildung und die unverfälschte Stimmabgabe auch deshalb nicht beeinträchtigt, weil der Versammlungsleiter keinen Zweifel darüber offen liess, was Gegenstand der Abstimmung bildete und dass ausschliesslich über die Änderung beziehungsweise Ergänzung der Traktandenliste abgestimmt wurde. Bei dieser Sachlage kann nicht gesagt werden, der Versammlungsleiter habe mit dem Abstimmungsverfahren gegen das Willkürverbot verstossen.
c) Demnach erweist sich die Beschwerde in diesem Punkte als unbegründet.
3. Weiter ist auf die Rüge einzugehen, die Wahl eines neuen Präsidenten verstosse deswegen gegen § 29 Abs. 1 der KV und Art. 6 Ziff. 1 EMRK, weil der Präsident gleichzeitig den Vorsitz in der Schlichtungskommission führe. Auch insofern ist die vorliegende Beschwerde als staatsrechtliche Beschwerde im Sinne von Art. 84 Abs. 1 lit. a OG zu behandeln. Es ist daher zu prüfen, ob die Beschwerdeführer im Sinne von Art. 88 OG überhaupt zur Beschwerde legitimiert sind.
Die Wahl des Präsidenten stellt eine organisatorische Massnahme dar, welche für sich allein keine unmittelbaren Rechte und Pflichten gegenüber Dritten begründet. Die Wahl hat keine konkrete Betroffenheit der Beschwerdeführer in rechtlicher Hinsicht zur Folge. Eine solche ist insbesondere deshalb nicht ersichtlich, weil keiner der Beschwerdeführer geltend macht, konkret durch ein Verfahren – vor der Schlichtungskommission – betroffen zu sein, in dem die beanstandete Personalunion sich unmittelbar und in verfassungswidriger Weise auf sie auswirken würde. Es ist nicht zulässig, anlässlich der Bestellung eines Organs eine inzidente Kontrolle der Statuten geltend zu machen; eine Überprüfung der Statuten auf ihre Verfassungsmässigkeit in abstrakter Weise wäre lediglich im Anschluss an die Verabschiedung oder Änderung der Statuten möglich. Die Rechtslage im vorliegenden Fall unterscheidet sich daher von der Konstellation in BGE 124 I 255, wo sich die Frage der Unbefangenheit der bernischen Bodenverbesserungskommission in Anbetracht der Stellung des Sekretärs in einem konkreten Einzelfall stellte.
Aus diesen Gründen kann auf diesen Teil der Beschwerde nicht eingetreten werden. Die vorliegende Beschwerde ist daher abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden kann.
Urteil vom 22. Mai 2000