III 2025 169 - Planungs- und Baurecht (Kernzonenplanung Gersau)

III 2025 169

Entscheid vom 26. Januar 2026

Besetzung

Dr.iur. Vital Zehnder, Präsident

lic.iur. Karl Gasser, Richter Monica Huber-Landolt, Richterin

lic.iur. Prisca Reichlin Brügger, Gerichtsschreiberin

Parteien

A.________,

Beschwerdeführer,

vertreten durch Rechtsanwalt J.________,

gegen

1. ** C.________**,

2. ** Regierungsrat des Kantons Schwyz,**Bahnhofstrasse 9, Postfach 1260, 6431 Schwyz,

Vorinstanzen,

Gegenstand

Planungs- und Baurecht (Kernzonenplanung C.________)

Sachverhalt:

A. A.________ ist Eigentümer des am Ufer des Vierwaldstättersees gelegenen Grundstückes KTN 001 C.________. Die Parzelle ist mit einem Seerestaurant bebaut ("B.________"). Ein erstes Umnutzungsgesuch (Umnutzung von einer gastgewerblichen Nutzung in eine Wohnnutzung) wurde von den Voreigentümern der Liegenschaft bereits am 5. November 2002 eingereicht und vom C.________ in der Folge abgelehnt (bestätigt durch Entscheide des Regierungsrates, des Verwaltungsgerichts VGE 1051/04 vom 16.11.2004 und des Bundesgerichts, vgl. Urteil BGer 1P.761/2004 vom 20.4.2005). Ein weiteres Umnutzungsgesuch wurde von A.________ am 15. August 2014 eingereicht, welches vom C.________ am 26. September 2014 abgelehnt wurde, was vom Regierungsrat, vom Verwaltungsgericht (VGE III 2015 22 vom 16.7.2015) und letztinstanzlich vom Bundesgericht geschützt worden ist (vgl. Urteil BGer 1C_445/2015 vom 2.3.2016).

B. Der C.________ beschloss im Jahr 2010, die Nutzungsplanung im Rahmen einer Gesamtrevision zu überprüfen. Nach Durchführung mehrerer Mitwirkungsverfahren und zweier Vorprüfungen durch das ARE wurde die Ortsplanungsrevision vom 1. April bis zum 2. Mai 2016 öffentlich aufgelegt (Abl 20__). Während der öffentlichen Auflage erhob u.a. A.________ Einsprache. Der C.________ entschied darüber am 9. Juni 2017. Die von A.________ dagegen erhobene Beschwerde wurde vom Regierungsrat mit Beschluss Nr. 183/2018 vom 13. März 2018 abgewiesen. Dieser Beschluss ist unangefochten in Rechtskraft erwachsen.

C. Nach Abschluss des ersten Auflage- und Einspracheverfahrens hat der C.________ - auch in Berücksichtigung der diversen Einsprachen - verschiedene Änderungen beschlossen, weshalb das Auflage- und Einspracheverfahren wiederholt wurde und der Zonenplan mit dem Baureglement vom 6. Oktober 2017 bis zum 6. November 2017 ein zweites Mal öffentlich aufgelegt wurde (Abl 20__). Die Änderung umfasste insbesondere die Streichung der vorgesehenen Dorfkernzonen I und II inklusive der entsprechenden Baureglementsbestimmung und das Belassen der ursprünglichen Dorfkernzone gemäss rechtskräftigem Zonenplan mit der entsprechenden Baureglementsbestimmung (Art. 48 BauR mit der spezifischen Nutzungsregelung für die Dorfkernzone).

Dagegen liess A.________ beim C.________ wiederum Einsprache erheben, wobei er im Wesentlichen die Ausnahme der Dorfkernzone von der Revision beanstandete und die Aufhebung von Art. 48 Abs. 1 BauR verlangte. Der C.________ wies die Einsprache mit Beschluss vom 19. Oktober 2018 ab, soweit er darauf eintrat und soweit diese nicht gegenstandslos geworden sei. Die dagegen erhobenen Beschwerden wurden vom Regierungsrat mit Beschluss Nr. 305/2019 vom 24. April 2019 und vom Verwaltungsgericht mit Entscheid VGE III 2019 108 vom 21. November 2019 abgewiesen, soweit darauf eingetreten wurde. Dieser Entscheid ist unangefochten in Rechtskraft erwachsen.

D. Die unter Ausschluss der Dorfkernzone erlassene Nutzungsplanrevision wurde von der Stimmbevölkerung des C.________ am 13. Juni 2021 angenommen. Der Regierungsrat hat die Nutzungsplanrevision mit RRB Nr. 696/2021 vom 28. September 2021 genehmigt.

E. Die Kernzonenplanung bestehend aus Kernzonenplan, Teilzonenplan, Änderungen Baureglement, Änderungen Schutzverordnung und Erläuterungsbericht wurde vom 22. September bis 23. Oktober 2023 öffentlich aufgelegt (Abl 20__). Die aufgelegte Kernzonenplanung umfasst auch das Grundstück KTN 002. Dieses wird der Dorfkernzone 2 (DK 2) zugewiesen (Teilzonenplan). Zudem wird für die Aussenräume des Grundstückes die Erhaltung und Aufwertung (planerische Ausweisung als "Wichtige Plätze und Aussenräume") und für die Gebäudefläche der Erhalt als Hotel- und Gastbetrieb (Erhalt Hotelnutzungen und Gastbetriebe inkl. Obergeschoss) festgelegt (Kernzonenplan). Des Weiteren ist in Art. 37c lit. f des Baureglemententwurfs (EBauR) für Bauten innerhalb der Dorfkernzone 1 und 2 vorgesehen, dass in den im Kernzonenplan als "Erhalt Hotel- und Gastbetrieb" bezeichneten Gebäuden die Hotel- und Gastbetriebe zu erhalten sind.

Am 17. Oktober 2023 erhob A.________ Einsprache gegen die Kernzonenplanung.

F. Der C.________ hat mit Beschluss Nr. 24-027 vom 1. März 2024 zudem eine Planungszone zur Kernzonenplanung erlassen (Abl 20_). Auch dagegen erhob A.________ Einsprache.

G. Mit Beschluss Nr. 24-206 vom 1. Oktober 2024 hat der C.________ die Einsprache gegen die Kernzonenplanung abgewiesen. Mit gleichentags erlassenem Beschluss Nr. 24-214 hat er auch die Einsprache gegen die Planungszone abgewiesen.

H. Mit Eingabe vom 6. November 2024 hat A.________ beim Regierungsrat des Kantons Schwyz Beschwerde erhoben gegen die beiden Einspracheentscheide, wobei er sowohl die Aufhebung des Beschlusses bezüglich der Kernzonenplanung als auch die Aufhebung des Beschlusses bezüglich der Planungszone, eine Neubeurteilung der Nutzungsbeschränkung gemäss Art. 37c Abs. 1 lit. f EBauR und die Aufhebung der Nutzungsbeschränkung gemäss Art. 37c Abs. 1 lit. f EBauR in Bezug auf sein Grundstück Nr. 002 beantragte.

Mit Beschluss Nr. 616/2025 vom 2. September 2025 hat der Regierungsrat die Beschwerde unter Kostenfolgen zu Lasten des Beschwerdeführers abgewiesen, soweit er darauf eingetreten ist.

I. Gegen diesen Beschluss lässt A.________ mit Eingabe vom 16. September 2025 beim Verwaltungsgericht des Kantons Schwyz fristgemäss Beschwerde erheben mit folgenden Anträgen:

1. In Gutheissung der Beschwerde sei der Beschluss Nr. 616/2025 des Regierungsrates vom 02.09.2025 und damit der Beschluss Nr. 24-202 [recte: 24-206] des C.________ vom 01.10.2024 betreffend Kernzonenplanung C.________ aufzuheben.

2. Die Angelegenheit sei zur Neubeurteilung an den C.________ zurückzuweisen, soweit das Verwaltungsgericht nicht direkt die Nutzungsbeschränkung gemäss 37c Abs. 1 lit. f des Entwurfes des Baureglementes aufheben kann.

3. Der C.________ sei anzuweisen auf die Nutzungsbeschränkungen gemäss Art. 37c Abs. 1 lit. f des Entwurfes des Baureglements generell und in Be-zug auf das Grundstück NR. 002 "B.________" speziell zu verzichten.

4. Unter Kosten- und Entschädigungsfolge zu Lasten der Vorinstanzen.

J. Der C.________ verzichtet gemäss Schreiben vom 1. Oktober 2025 auf eine Stellungnahme und verweist auf seine Vernehmlassung vom 21. Januar 2025 an den Regierungsrat, mit welcher er die Abweisung der Beschwerde beantragte.

Das Sicherheitsdepartement beantragt mit Vernehmlassung vom 7. Oktober 2025 die Abweisung der Beschwerde unter Kostenfolge zulasten des Beschwerdeführers, soweit darauf eingetreten werden könne.

Der Beschwerdeführer nimmt mit Eingabe vom 17. Oktober 2025 Stellung zu den Vernehmlassungen der Vorinstanzen.

Das Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:

1. Im Verfahren vor dem Regierungsrat wurde noch der Erlass einer Planungszone angefochten. Darauf ist der Regierungsrat mangels Beschwerdebegründung nicht eingetreten. Dieses Nichteintreten wird im vorliegenden Verfahren nicht beanstandet und bildet damit nicht Beschwerdegegenstand.

2. Die Bebauung und zonenplanerische Erfassung des Grundstückes KTN 002 hat eine lange Vorgeschichte, welche der Regierungsrat im angefochtenen Beschluss korrekt darlegt (E. 4).

2.1 Das Grundstück des Beschwerdeführers liegt zwischen Seeufer und Seestrasse und ist praktisch vollständig überbaut mit einem Restaurationsgebäude mit Seeterrasse sowie dazugehörenden Parkplätzen. Die Baubewilligung für die Baute wurde mit ___beschluss vom 11. Dezember 1981 erteilt. Nach damaligem Zonenplan und Baureglement vom 4. Dezember 1977 lag das Baugrundstück in der Dorfkernzone. Hinsichtlich der Überschreitung der Seeuferbaulinie wurde eine Ausnahmebewilligung erteilt. Die Erteilung der Ausnahmebewilligung wurde damit begründet, dass der rationelle Restaurationsbetrieb ansonsten in Frage gestellt sei (vgl. VGE III 2015 22 vom 16.7.2015 Ingress lit. A; VGE 1051/04 vom 16.12.2004 E. 6.2). Die damaligen Eigentümer der Liegenschaft ersuchten den C.________ am 5. November 2002 um einen Vorentscheid betr. Umnutzung des Seerestaurants "B.________" in ein Wohnhaus mit Wintergarten. Eine Umnutzung zu Wohnzwecken wurde in der Folge von sämtlichen Instanzen (Regierungsrat Beschluss Nr. 1098/2004 vom 17. August 2004, Verwaltungsgericht VGE 1051/04 vom 16.11.2004, Bundesgericht Urteil 1P.761/2004 vom 20.4.2005) verweigert. Gemäss der damals geltenden Bestimmung von Art. 48 Abs. 1 aBauR vom 17. Dezember 2000, galt für die Dorfkernzone, in welcher die Liegenschaft liegt, eine Erhaltungs- und Förderungspflicht der kurortsbildenden Nutzungen, wie namentlich Hotel- und Gastbetriebe. Diese Bestimmung ist gleichlautend mit Art. 67 Abs. 1 des Baureglements vom 5. Mai 1995. Die Anwendung der Bestimmung auf das Grundstück wurde von sämtlichen Instanzen als rechtmässig erklärt. In VGE 1041/04 vom 16.11.2004 wurde den Ausführungen des C.________ zugestimmt, wonach durch die Bewilligung der Umnutzung nicht nur die ursprüngliche Begründung der Ausnahmebewilligung vereitelt würde, sondern eine solche auch im Widerspruch zum Bundesrecht stünde, wonach der öffentliche Zugang und die Begehung der See- und Flussufer zu erleichtern sind (Art. 3 Abs. 2 lit. c RPG). Die Verweigerung der Umnutzung sei gestützt auf Art. 48 Abs. 1 BauR rechtmässig. Gleichzeitig wurde eine Verletzung der Eigentumsgarantie und der Wirtschaftsfreiheit verneint.

2.2 Am 30. Mai 2006 erwarb A.________ die Liegenschaft KTN 002. Mit Baugesuch vom 15. August 2014 ersuchte er den C.________ um die Bewilligung zur Nutzungsänderung (Umnutzung als Wohnhaus). Der C.________ hat das Gesuch wiederum abgelehnt und die Wohnnutzung verboten (BRB Nr. 14-140 vom 26.9.2014). Auf ein Wiedererwägungsgesuch trat der C.________ mit BRB Nr. 14-152 vom 17. Oktober 2014 nicht ein. Dieser Beschluss wurde vom Regierungsrat mit RRB Nr. 48/2015 vom 20. Januar 2015, vom Verwaltungsgericht mit VGE III 2015 22 vom 16. Juli 2015 und vom Bundesgericht mit Urteil 1C_445/2015 vom 2. März 2016 bestätigt. Das Bundesgericht führte dabei in seinem Urteil u.a. aus:

3. In der Sache rügt der Beschwerdeführer vor allem eine rechtswidrige Anwendung des kommunalen und kantonalen Baurechts sowie die Verletzung des Willkürverbots (Art. 9 BV), der Eigentumsgarantie (Art. 26 BV) und des Gleichheitsgebotes (Art. 8 Abs. 1 BV). Er bringt insbesondere vor, Satz 3 von Art. 48 Abs. 1 des Baureglements der C.________ vom 10. November 2000 (BR) sei "versehentlich" in den Gesetzestext "hineingerutscht"; er sei nicht gewollt und werde - ausser auf ihn - auch nicht angewandt.

3.6. Unbehelflich sind die Ausführungen des Beschwerdeführers, wonach C.________ kein Kurort, sondern ein Schlafdorf sei, weshalb es unzulässig sei, ihm unter Berufung auf Art. 48 Abs. 1 BR die Umnutzung seiner Liegenschaft, die gar nicht rentabel als Gastwirtschaftsbetrieb geführt werden könne, zu verweigern. Er könne nicht verpflichtet werden, ein Restaurant zu betreiben.

Das Bundesgericht hat indessen bereits im Urteil vom 20. April 2005 entschieden, dass die Verweigerung der Umnutzung rechtens ist. Dabei hat es auch dargelegt, dass es sich bei Art. 48 Abs. 1 BR inhaltlich um einen Bestandteil des Zonenplans handelt, weshalb die Bestimmung einer akzessorischen Überprüfung praxisgemäss nicht zugänglich ist (Urteil a.a.O. E. 3.2 S. 8). Daran hat sich nichts geändert. Abgesehen davon ist die Behauptung des Beschwerdeführers, es sei ausgeschlossen, das Restaurant "B.________" rentabel zu betreiben, weder belegt noch naheliegend. Dagegen spricht einerseits die Existenz mehrerer Restaurants in der unmittelbaren Umgebung. Zum anderen hat der Beschwerdeführer offensichtlich nie einen Versuch gemacht, das "B.________" wiederzueröffnen, sondern hat es nach eigenen Angaben schon bald nach dessen Erwerb widerrechtlich als Ferienhaus genutzt.

2.3 Auch im Rahmen der Zonenplanrevision hat der Beschwerdeführer die Rechtmässigkeit der Nutzungsbeschränkung von Art. 48 Abs. 1 aBauR in Frage gestellt. In VGE III 2019 108 vom 21. November 2019 wird u.a. ausgeführt:

4.2 Die Rechtmässigkeit der Regelung von Art. 48 Abs. 1 Satz 3 BauR wurde akzessorisch - wie vorstehend dargelegt - grundsätzlich bereits im Vorentscheidverfahren, welches im November 2002 eingeleitet wurde, und im Baubewilligungsverfahren, welches im August 2014 eingeleitet wurde (und über welches im März 2016 letztinstanzlich entschieden worden ist), geprüft. Der Beschwerdeführer bringt in seiner vorliegenden Beschwerde nichts vor, das auf eine wesentliche Veränderung der tatsächlichen oder rechtlichen Verhältnisse seit dem im August 2014 eingereichten Baugesuch um Nutzungsänderung hinweisen und eine Aufhebung von Art. 48 Abs. 1 Satz 3 BauR rechtfertigen würde. Er bringt im wesentlichen dieselben Argumente gegen die Gültigkeit von Art. 48 Abs. 1 Satz 3 BauR vor, wie sie in den vorangehenden Verfahren bereits vorgebracht wurden. Er rügt, die Regelung sei unklar und der Zweck unbestimmt. Als die Regelung eingeführt worden sei, habe man bereits über die Schwierigkeiten im Gastgewerbe gewusst und habe mit der Regelung die Wirte vor übermässigen Auflagen schützen wollen. Die Regelung sei nicht geeignet, um einen Gastrobetrieb zu erhalten, da sie nicht zu einer bestimmten Nutzung verpflichten könne. Es fehle an einem öffentlichen Interesse an einem derart starken Eingriff in die Wirtschafts- und Eigentumsfreiheit des Beschwerdeführers. Die Gastrobetriebe in C.________ würden allgemein schlecht laufen; entsprechend fehle es an einem öffentlichen Interesse, einem Einzelnen zu befehlen, er müsse eine "kurortsbildende Nutzung" wieder aufnehmen. Ein "touristisches Zentrum" (auch am See) existiere nicht mehr. Die Regelung sei des Weiteren unverhältnismässig und werde zudem rechtsungleich angewendet. Da diese Argumente - wie bereits erwähnt - in den 2002 und 2014 eingeleiteten Verfahren vorgebracht wurden, kann grundsätzlich auf die Erwägungen in den entsprechenden Entscheiden verwiesen werden.

Im Weiteren ist festzuhalten, dass es grundsätzlich zulässig ist, innerhalb einer Zone Beschränkungen der zulässigen Nutzungen vorzusehen (Jeannerat/Moor, in: Praxiskommentar RPG, Nutzungsplanung, Art. 14 Rz 42 m.H.). Entspricht ein Nutzungsplan den im öffentlichen Interesse liegenden Planungszielen, haben dem Plan entgegenstehende private Interesse des Grundeigentümers wenig Gewicht; unberücksichtigt bleiben insbesondere finanzielle Interessen (Jeannerat/Moor, a.a.O., Art. 14 Rz 43). Gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung steht eine Massnahme, die vorwiegend raumplanerisch bedingt ist, jedoch zu einer Einschränkung der gewerblichen Betätigungsmöglichkeit führt, grundsätzlich nicht im Widerspruch zur Wirtschaftsfreiheit. Anders verhält es sich, wenn unter dem Deckmantel der Raumplanung ein Eingriff in den wirtschaftlichen Wettbewerb bezweckt wird oder die Wirtschaftsfreiheit durch die in Frage stehende Massnahme ihres Gehalts entleert würde (BGE 142 I 162 E. 3.3 m.H.). Bei der Regelung von Art. 48 Abs. 1 Satz 3 BauR handelt es sich offensichtlich nicht um eine wettbewerbseinschränkende Norm. Die Regelung konkretisiert das öffentliche Interesse an einer allfälligen Einschränkung der Eigentumsfreiheit und der Wirtschaftsfreiheit und dient so der Durchsetzung eines raumplanerischen Anliegens (VGE 1051/04 vom 16.11.2004 E. 7.5). Die Erhaltung von touristischen und gastgewerblichen Nutzungen gerade am Seeufer liegt im öffentlichen Interesse (vgl. BGE 142 I 162 E. 3.4). Es kann damit in casu gewährleistet werden, dass ein attraktiver Bereich am See der Bevölkerung und den Touristen erhalten bleibt. Diese planerische Massnahme entspricht insbesondere den Raumplanungsgrundsätzen von Art. 1 Abs. 2 lit. c RPG, wonach das soziale und wirtschaftliche Leben zu fördern ist, und von Art. 3 Abs. 2 lit. c RPG, wonach Seeufer für die Öffentlichkeit zugänglich zu halten sind. Auch wenn in den letzten Jahrzehnten verschieden Hotelbetriebe geschlossen wurden, so ist das Dorf C.________ aufgrund seiner Lage unmittelbar am Vierwaldstättersee am Südhang der Rigi, in geringer Distanz zu verschiedenen Bergbahnen und ausgestattet mit Park- und Quaianlage sowie Schiffsstation weiterhin von Interesse für Tages- und Mehrtagestouristen. Dies beweist auch der Umstand, dass in C.________ zur Zeit ein grösserer Hotelkomplex in Planung steht (vgl. Abl 20__; Abl 20__ betr. Gestaltungsplan L.________). Dass touristischen Nutzungen im Rahmen der Zonenplanung Rechnung getragen wird, ist daher gerechtfertigt. Die Regelung ist auch nicht unverhältnismässig. Es ist weiterhin nicht ersichtlich, weshalb es am Standort der beschwerdeführerischen Liegenschaft - unmittelbar am See und neben der Schiffsstation - nicht möglich sein soll, einen nutzungskonformen Betrieb wirtschaftlich zu führen. Sollte dies tatsächlich nicht möglich sein, würde sich ohnehin die Frage stellen, ob und inwieweit die bestehende Baute in ihrem Bestand noch geschützt ist (vgl. nachfolgend Erw.5).

Im zitierten Entscheid wurde auch der Vorwurf der rechtsungleichen Anwendung von Art. 48 Abs. 1 Satz 3 aBauR widerlegt (E. 4.2).

2.4 Der Regierungsrat legt im angefochtenen Beschluss korrekt dar, dass die in Art. 37c Abs. 1 lit. f EBauR vorgesehene Pflicht zur Erhaltung der im Kernzonenplan als "Erhalt Hotel-. Und Gastbetrieb" bezeichneten Gebäude als Hotel- und Gastbetriebe die bestehende Regelung von Art. 37 BauR ("Die kurortsbilden­den Nutzungen, wie namentlich Hotel- und Gastbetriebe, sind zu erhalten und zu fördern") bzw. der vorangehenden Regelung gemäss Art. 48 Abs. 1 aBauR vom 10. November 2000 ("Die kurortsbildenden Nutzungen, wie namentlich Hotel- und Gastbetreibe, sind zu erhalten und zu fördern") sinngemäss übernimmt und mit der revidierten Regelung die bestehenden Nutzungsbeschränkungen für Hotel- und Gastbetreibe fortgeführt bzw. insofern teilweise gelockert werden, als dass die Erhaltungspflicht nicht mehr für die gesamte Dorfkernzone gilt, sondern nur noch für die im Kernzonenplan vom 23. August 2023 explizit bezeichneten Gebäude. Anzumerken ist, dass bereits das Baureglement vom 5. Mai 1995 in Art. 67 Abs. 1 eine gleichlautende Regelung enthielt. Die beanstandete Regelung von Art. 37c Abs. 1 lit. f EBauR entspricht mithin der für das Grundstück des Beschwerdeführers spätestens seit 1995 geltenden Bauordnung und sie entspricht der Ausnahmebewilligung, welche für die Unterschreitung des Gewässerabstandes zur Erstellung des Seerestaurants erteilt wurde mit der Begründung, dass andernfalls ein rationeller Restaurationsbetrieb in Frage gestellt wurde. Die Erteilung der Ausnahmebewilligung vom 11. Dezember 1981, wovon eine Abstandsvorschrift betroffen war, wurde mit Blick auf eine spezifische Nutzungsart der Baute erteilt (VGE 1051/04 vom 16.11.2004 E. 6.2).

3.1 Der Beschwerdeführer rügt vorab in formeller Hinsicht, der Regierungsrat habe es unterlassen, die relevanten Akten in Bezug auf den strittigen Gastronomieartikel (Art. 37 BauR bzw. 37c EBauR) in Bezug auf das Grundstück KTN 002 einzuholen. Es sei nicht ersichtlich, wie und warum Art. 48 aBauR entstanden sei und ob und wie er im C.________ erörtert worden sei, ob dagegen z.B. Einsprache erhoben worden sei oder wie er vom Justizdepartement vorgeprüft worden sei usw.. Es werde bestritten, dass der fragliche Artikel je ein gesetzeskonformes Verfahren durchlaufen habe (Mitwirkung, Vorprüfung, Auflage, Zustimmung ___versammlung, Genehmigung).

3.2 Der Regierungsrat hat sämtliche Akten im Zusammenhang mit der Schaffung des damaligen Art. 48 BauR, sämtliche Akten im Zusammenhang mit dem Erlass von Art. 48 aBauR (Vi-act. II/03 Beilagemappe 1), Akten betr. Anfechtung der Nutzungsbeschränkung auf KTN 002 (Vi-act. II/03 Beilagemappe 3) und Akten im Zusammenhang mit der vorliegend streitigen Kernzonenplanung (Vi-act. II/03 Beilagemappe 4, Vi-act. II/02) eingeholt und dem Beschwerdeführer zur Einsichtnahme zugestellt. Weitergehende Akten, sofern überhaupt vorhanden, waren nicht einzuholen. Das Entstehungsverfahren von Art. 48 aBauR ist grundsätzlich ohne Belang. Streitgegenstand ist die Kernzonenplanung vom 23. Au­gust 2023 (Datierung der öffentlich aufgelegten Unterlagen) und es ist nicht ersichtlich und wird auch nicht geltend gemacht, dass diesbezüglich Verfahrensfehler gemacht wurden. Dass die Regelung von Art. 48 aBauR vom 10. November 2000 kein korrektes Erlassverfahren durchlaufen hat, ist eine reine Behauptung. Das Baureglement vom 10. November 2000 wurde von den Stimmbürgern des C.________ anlässlich der ____versammlung vom 17. November 2000 erlassen und vom Regierungsrat des Kantons Schwyz mit Beschluss Nr. 834 vom 26. Juni 2001 genehmigt. Die aktuell geltende Regelung von Art. 37 Abs. 1 BauR, welche mit Art. 48 Abs. 1 aBauR übereinstimmt, wurde im Übrigen - wie bereits erwähnt - an der Urnenabstimmung vom 13. Juni 2021 angenommen und vom Regierungsrat mit Beschluss vom 28. September 2021 genehmigt. Dass bezüglich dieser geltenden Regelung Verfahrensfehler begangen wurden, wird zu Recht nicht behauptet. Zudem enthielt schon das dem Baureglement vom 10. November 2000 vorangehende Baureglement eine übereinstimmende Bestimmung (BauR vom 5.5.1995: Art. 67 Abs. 1, Erhaltung der kurortsbildenden Nutzungen in der Dorfkernzone).

Der Beschwerdeführer verlangt den Beizug dieser Akten offenkundig zwecks historischer Auslegung der streitigen Baureglementsbestimmung. Dies ist allerdings obsolet. Auslegung ist notwendig, wo der Gesetzeswortlaut nicht klar ist oder wo Zweifel bestehen, ob ein scheinbar klarer Wortlaut den wahren Sinn der Norm wiedergibt (Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8.A., Rz 175). Dies ist vorliegend nicht der Fall. Einerseits ist der Gesetzeswortlaut klar, andererseits wurde gerichtlich (und auch vom Bundesgericht) wiederholte Male Sinn und Zweck dieser seit Jahrzenten geltenden kommunalen Bestimmung geprüft und als rechtmässig qualifiziert.

3.3 Des Weiteren wird vom Beschwerdeführer der Beizug sämtlicher Akten betreffend Vereinsversammlungen oder Vorstandssitzungen von Ortsparteien, Tourismusverband und Meisterzunft verlangt, welche vom C.________ die Schaffung der Nutzugsbeschränkung für die Gastronomie verlangten.

Der Beschwerdeführer bezieht sich diesbezüglich offenbar auf die Ausführungen des C.________ im Einspracheentscheid vom 1. Oktober 2024. In diesem führt der C.________ aus, dass im Entwurf für das Mitwirkungsverfahren eine Liberalisierung der Nutzungsbeschränkung für das Hotel- und Gastgewerbe vorgesehen gewesen sei. Insbesondere die Ortsparteien, C.________ Tourismus und die Meisterzunft hätten sich jedoch vehement gegen eine Lockerung der Vorschrift gewehrt. An einem "runden Tisch" mit Vertretern dieser Organisationen habe sich gezeigt, dass ein grosses öffentliches Interesse am Erhalt dieser Nutzungsbeschränkung bestehe. Sie solle namentlich der Spekulation und der Umnutzung zu Wohnzwecken entgegenwirken und ein lebendiges Dorfleben unterstützen. Auch wenn nun Protokolle zu diesen Besprechungen bestünden, sind sie für das Beschwerdeverfahren gegen die Kernzonenplanung nicht von Bedeutung, was im Regierungsratsbeschluss korrekt festgehalten wird. Wie bereits erwähnt, handelt es sich bei der Bestimmung um die Fortführung einer seit Jahrzehnten bestehenden baureglementarischen Nutzungsbestimmung. Es ist vorliegend ohne Belang, welche Gruppierungen sich im laufenden Verfahren für die Fortführung der Bestimmung eingesetzt haben und ob der C.________ - wie vom Beschwerdeführer geltend gemacht - im Rahmen der Baureglementsrevision eine Aufhebung der Schutzregelung in Betracht gezogen hat, zumal eine Nutzungsänderung für das vorliegend streitige Grundstück auch bei Wegfall der Bestimmung nicht zulässig wäre (vgl. anschliessend E. 7). Im Übrigen werden die im Mitwirkungsverfahren eingegangenen Einwendungen im Erläuterungsbericht nach Art. 47 RPV vom 23. August 2023 umfassend dargestellt.

3.4 Entgegen der Ansicht des Beschwerdeführers ist auch ein Beizug der vollständigen Bauakten zur Baubewilligung das bestehende Seerestaurant auf KTN 002 nicht erforderlich. Insbesondere ist für die Geltung der baureglementarischen und zonenplanerischen Nutzungsbeschränkung unerheblich, ob in der ursprünglichen Baubewilligung für ein Seerestaurant ein Umnutzungsverbot verfügt wurde. Dies war gar nicht erforderlich, da die Bebauung des Grundstückes nur mit einer Ausnahmebewilligung und mit der Beschränkung der baulichen Nutzung auf die Erstellung eines Seerestaurants möglich war. Im Übrigen kann diesbezüglich nochmals auf die Ausführungen in VGE 1051/04 vom 16. November 2004 (E. 6) zur Nichtzulässigkeit einer Nutzungsänderung zu Wohnzwecken verwiesen werden. Dieser Entscheid wurde durch das Bundesgericht mit Urteil 1P.761/2004 vom 20. April 2005 bestätigt und ist rechtskräftig.

4.1 Weiters rügt der Beschwerdeführer, der Regierungsrat sei auf das gestellte Ausstandsbegehren mit keinem Wort eingegangen. Der C.________ habe die Rechtmässigkeit von Art. 48 bzw. 37 BauR beim Rechtsdienst des Kantons vorab klären lassen. Es sei die Herausgabe dieser Beurteilung verlangt worden, um zu klären, inwieweit Personen des Rechtsdienstes aufgrund dieser Vorbefassung bei der Beurteilung der Beschwerde hätten in den Ausstand treten müssen.

4.2 Der Ausstand im Verwaltungsverfahren richtet sich grundsätzlich nach dem Justizgesetz (§ 4 Abs. 1 VRP). Allerdings richten sich die entsprechenden Be­stimmungen von §§ 132 ff des Justizgesetzes (JG; SRSZ 231.110 vom 18.11.2009) unmittelbar an die Mitglieder des Gerichts (Richter, Gerichtsschreiber, Kanzleipersonal). Zusätzlich ergibt sich aber auch aus Art. 29 Abs. 1 BV ein Mindestanspruch auf Unabhängigkeit und Unbefangenheit einer Verwaltungsbehörde. Die für die Gerichte geltenden Anforderungen an die Unbefangenheit können allerdings nicht unbesehen auf das Verwaltungsverfahren übertragen werden (BGE 140 I 326 E. 5.2 m.H.). Bei Exekutivbehörden ist dabei zu berücksichtigen, dass ihr Amt mit einer sachbedingten Kumulation verschiedener, auch politischer Aufgaben einhergeht (BGE 140 I 326 E. 5.2 m.H.). Die Anforderungen an die Unparteilichkeit von Verwaltungs- und Exekutivbehörden müssen daher in jedem Einzelfall, unter Berücksichtigung ihrer gesetzlich vorgegebenen Funktion und Organisation, ermittelt werden (BGE 125 I 119 E. 3f). Ist die amtliche Mehrfachbefassung systembedingt und damit unvermeidlich, so liegt grundsätzlich keine unzulässige Vorbefassung i.S.v. Art. 29 Abs. 1 BV vor (Urteil BGer 1C_150/2009 vom 8.9.2009 E. 3.5 m.H.; BGE 140 I 326 E. 5.2). Dabei ist vorab je nach Verfahrensart, Funktion oder Streitgegenstand des betreffenden Verfahrens zu unterscheiden (BGE 140 I 326 E. 5.2 m.H.).

4.3 Der Rechts- und Beschwerdedienst des Sicherheitsdepartements ist personell und organisatorisch in die Abteilung Rechtsdienst (Rechtsberatung/Ge­setzgebung) und Beschwerdedienst aufgeteilt. Die Mitarbeitenden des Rechtsdienstes sind nicht mit der Vorbereitung der Beschwerdeverfahren für den Regierungsrat betraut. Das Sicherheitsdepartement legt dies vernehmlassend korrekt dar. Im Übrigen ist nicht das Sicherheitsdepartement, sondern das Volkswirtschaftsdepartement (Amt für Raumentwicklung, ARE, als Leitstelle) mit der Vorprüfung der Nutzungsplanungen von Gemeinden und Bezirken betraut (und fallbedingt weitere kantonale Stellen wie die Denkmalpflege, das Tiefbauamt oder das Amt für Umwelt und Natur, welche allesamt nicht dem Sicherheitsdepartement angegliedert sind). Der entsprechende Vorprüfungsbericht des Volkswirtschaftsdepartementes vom 18. August 2021 befindet sich in den Akten (vgl. Vi-act. III/01, Beilage). Ausstandsgründe wegen Vorbefassung sind infolgedessen nicht erkennbar.

5.1 In Bezug auf die in Art. 37c Abs. 1 lit. f EBauR vorgesehene Bestimmung zur Erhaltung der im Kernzonenplan entsprechend verzeichneten Hotel- und Gastbetriebe rügt der Beschwerdeführer einerseits eine fehlende Interessenabwägung im Sinne von Art. 3 Abs. 2 RPV. Andererseits bestreitet er ein öffentliches Interesse an der Bestimmung bzw. der Erhaltung der Gastronomie. Der C.________ vermöge die Abklärung der entsprechenden Planungsziele nicht nachzuweisen. Die touristischen Aktivitäten in C.________ seien sehr bescheiden. Es bestehe kein öffentliches Interesse am Tourismus und insbesondere nicht an kurzzeitigen Aufenthalten. Die Gastronomiebetriebe schafften kaum Wertschöpfung. Auch würden die Gastrobesuche generell zurückgehen. Die Ortsplanung müsse diese Entwicklung berücksichtigen und in Eruierung der künftigen Gegebenheiten erfolgen, was vorliegend unterlassen worden sei. Die Planungsziele des C.________ betreffend die Gastrobestimmung in Art. 37c Abs. 1 lit. f EBauR seien nicht klar und nicht nachvollziehbar. Auch plane der C.________ keine Massnahmen zur Förderung des unklaren Planungszieles (Massnahmen zur Förderung von Hotel- und Gastrobetrieben). Der Beschwerdeführer verweist diesbezüglich auf das Fehlen von Bestrebungen auf Seiten des C.________, mehr Parkplätze im Dorfkern zu schaffen. Es fehle eine klare Vision und eine Strategie für die Umsetzung des geltend gemachten öffentlichen Interesses. Für ein lebendiges Dorfleben bedürfe es auch weiterer Gewerbebetriebe und Einkaufsmöglichkeiten. Für den Erhalt dieser Kleingewerbe würden keine nutzungsplanerischen Vorgaben gemacht.

5.2 Der Regierungsrat verweist im angefochtenen Beschluss auf die Vorgeschichte zu Art. 48 aBauR, welche im Wesentlichen in Art. 37 Abs. 1 BauR unverändert übernommen wurde und in der vorliegend streitigen Kernzonenplanung in Art. 37 ff. EBauR teilweise weitergeführt wird, bzw. für das Grundstück des Beschwerdeführers Geltung behält. Des Weiteren verweist er auf die mehrfache Beurteilung der Bestimmung von Art. 48 Abs. 1 aBauR durch den Regierungsrat, das Verwaltungsgericht und das Bundesgericht, wobei die Rechtmässigkeit der Bestimmung uneingeschränkt bestätigt wurde.

5.3 Gemäss Art. 3 Abs. 1 RPV (SR 700.1) haben Behörden, denen bei der Erfüllung und Abstimmung raumwirksamer Aufgaben Handlungsspielräume zustehen, die Interessen gegeneinander abzuwägen, indem sie die betroffenen Interessen ermitteln (lit. a), diese Interessen beurteilen und dabei insbesondere die Vereinbarkeit mit der anzustrebenden räumlichen Entwicklung und die möglichen Auswirkungen berücksichtigen (lit. b), sowie diese Interessen auf Grund der Beurteilung im Entscheid möglichst umfassend berücksichtigen (lit. c). Die inhaltlichen Gesichtspunkte, welche bei der Interessenabwägung zu berücksichtigen sind, ergeben sich aus den Planungszielen und Planungsgrundsätzen gemäss Art. 1 und 3 RPG. Die verschiedenen Planungsziele und Planungsgrundsätze bilden Entscheidungskriterien und Zielvorgaben, die keine absolute Geltung beanspruchen, sondern im Rahmen der Interessenabwägung mit und gegen an­dere, möglicherweise widersprechende Planungsgrundsätze und anderswo gesetzlich fixierten Zielvorschriften abgewogen werden müssen (Urteil BGer 1C_360/2024 vom 25.6.2025 E. 6.3 m.H.).

5.4 Die Schwyzer Gemeinden und Bezirke sind in weiten Bereichen der Raumplanung und des Bauwesens autonom. § 15 PBG verpflichtet die Gemeinden unter der Marginale "Kommunale Nutzungspläne, Planungspflicht, Gemeindeautonomie" zum Erlass von Zonen- und Erschliessungsplänen samt zugehörigen Vorschriften (Abs. 1). Bei der Erfüllung ihrer Planungspflicht sind sie im Rahmen der Vorschriften und der übergeordneten Interessen des Bundes und des Kantons frei (Abs. 3). Die Gemeinde scheidet im Zonenplan unter anderem die erforderlichen Bauzonen aus (§ 17 Abs. 1 PBG). Bauzonen können namentlich auch in Wohnzonen und Kernzonen unterteilt werden (§ 18 Abs. 2 lit. a und b PBG). Die einzelnen Zonen können weiter unterteilt werden. Es können auch gemischte Zonen vorgesehen werden (§ 18 Abs. 3 PBG). Das Baureglement enthält Be­stimmungen, die den Zonenplan näher umschreiben (§ 21 Abs. 1 PBG). Es muss mindestens Vorschriften über die Bauweise, die Nutzungsart und das Ausmass der Nutzung in den einzelnen Zonen sowie den Schutz des Orts- und Landschaftsbildes enthalten (§ 21 Abs. 2 lit. a und b PBG).

Der kommunale Nutzungsplan bedarf der Genehmigung durch die zuständige kantonale Instanz (Art. 26 Abs. 1 RPG; § 28 Abs. 1 PBG). Die Genehmigungsinstanz prüft Pläne und Vorschriften auf ihre Rechtmässigkeit und auf ihre Übereinstimmung mit kantonalen Plänen (§ 28 Abs. 2 PBG). Sodann müssen kommunale Planungsakte auf Rekurs oder Beschwerde hin von Bundesrechts wegen mindestens durch eine Rechtsmittelbehörde voll überprüft werden (Art. 33 Abs. 2 und Abs. 3 lit. b RPG). Doch dürfen weder die kantonale Genehmigungsbehörde noch die Rechtsmittelinstanzen bei Planüberprüfungen ihr Ermessen an die Stelle des Ermessens der Gemeinde setzen; vielmehr haben sie es den Gemeinden zu überlassen, unter mehreren verfügbaren und zweckmässigen Lösungen zu wählen (Art. 2 Abs. 3 RPG). Damit verbleibt dem C.________ im vorliegenden Fall eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit, die durch die Gemeindeautonomie gemäss Art. 50 BV geschützt ist (vgl. zum Ganzen auch Urteil BGer 1C_663/2020 vom 2.11.2021 E. 3.1 m.H.).

5.5 Im Einspracheentscheid legt der C.________ dar, dass ein grosses öffentliches Interesse am Erhalt der Hotel- und Gastrobetriebe bestehe. Er verweist auf Art. 1 Abs. 2 lit. bbis RPG, wonach die Pflicht bestehe, mit Massnahmen der Raumplanung die räumlichen Voraussetzungen für die Wirtschaft zu schaffen und zu erhalten. Vorliegend solle insbesondere der Tourismus wie auch der Wirtschafts- und Arbeitsplatzstandort in C.________ gefördert werden. In der Kernzonenplanung seien nur jene Bauten von der Nutzungseinschränkung betroffen, die Stand 2023 rechtmässig bewilligte Hotel- oder Gastrogewerbenutzungen umfassten. Die betroffenen Bauten seien somit für eine solche Nutzung auch geeignet. Zudem verweist der C.________ auf das öffentliche Interesse, eine Liegenschaft mit Seeanstoss als Gastbetrieb zu erhalten.

Die Interessenabwägung ergibt sich zudem auch aus den Ausführungen im Erläuterungsbericht nach Art. 47 RPV. Dort wird auf die hohe Bedeutung der Dorfkernzone des im Bundesinventar der schützenswerten Ortsbilder der Schweiz von nationaler Bedeutung (ISOS) aufgenommenen Dorfes C.________ sowie die zahlreichen Objekte im Dorfkern verwiesen, welche im kantonalen Schutzinventar (KSI) aufgeführt würden. Zur Zielsetzung der Kernzonenplanung wird ausgeführt, die heutigen ortsbildprägenden Strukturen und Substanzen des Dorfkerns sollten gesichert sowie Entwicklungsmöglichkeiten geregelt werden. Insbesondere sollten die Schutzziele des ISOS grundeigentümerverbindlich umgesetzt werden, die erhöhten gestalterischen Anforderungen auf die ortsbildprägenden Gebiete beschränkt werden und weitere Optimierungen im Zusammenhang mit der Dorfkernzone geprüft werden. Zu der Umgebungszone I mit Erhaltungsziel a gemäss ISOS, in welchem sich die beschwerdeführerische Liegenschaft befindet, wird ausgeführt, das Seeufer mit Uferstrassen und touristischen Bauten und Anlagen sei in der Beschaffenheit als Freifläche zu erhalten. Die fürs Ortsbild wesentlichen Bauten und Anlagen seien zu bewahren. Als Erhaltungshinweis solle der Umgebungsbereich nicht als Baugebiet gelten (Erläuterungsbericht S. 6, 7, 12).

Des Weiteren wird unter Bezugnahme auf die rechtskräftigen in Art. 37 BauR enthaltenen Bau- und Nutzungsvorschriften ausgeführt, dass die dort erwähnten kurortbildenden Nutzungen, wie namentlich Hotel- und Gastbetriebe, weiterhin erhalten und gefördert werden sollen, was für den Erhalt der Lebendigkeit von C.________ wichtig sei. Die Bestimmung solle jedoch vereinfacht werden und auf den schwer definierbaren Begriff "kurortsbildende Nutzungen" verzichtet werden. Das Erhaltungsgebot beziehe sich auf Hotel- und Gastbetriebe sowie neu auch auf Erdgeschossnutzungen entlang von definierten Strassen in der Kernzone (Erläuterungsbericht S. 17 f.).

Damit wird insbesondere dem Planungsgrundsatz von Art. 3 Abs. 3 lit. d RPG Rechnung getragen, wonach die Siedlungen nach den Bedürfnissen der Bevölkerung zu gestalten und zu begrenzen sind und u.a. günstige Voraussetzungen für die Versorgung mit Gütern und Dienstleistungen sichergestellt sein sollen. Mit der Pflicht zur Erhaltung von Gastgewerbebetrieben entlang des Seeufers im Bereich der Kernzone wird zudem auch dem in Art. 3 Abs. 2 lit. b RPG enthaltenen Grundsatz, wonach der öffentliche Zugang zu Seeufern erleichtert werden solle, Rechnung getragen.

Insgesamt ergibt sich aus dem Planungsbericht und dem Einspracheentscheid, dass der C.________ eine rechtsgenügliche Interessenabwägung vorgenommen hat. Dass dabei den öffentlichen Interessen mehr Gewicht gegeben wurde, als den privaten Interessen des Beschwerdeführers an einer Nutzungsänderung seiner Liegenschaft, vermag nichts daran zu ändern.

5.6 Des Weiteren ist nicht zu beanstanden, dass die Rechtmässigkeit der streitigen Bestimmung von Art. 37c Abs. 1 lit. f EBauR mit dem Hinweis auf die Rechtsprechung zu den sinngemäss gleichlautenden Bestimmungen in voran­gehenden Baureglementen und dem aktuell geltenden Baureglement (Art. 67 Abs. 1 BauR vom 5.5.1995, Art. 48 Abs. 1 BauR vom 17.12.2000, Art. 37 Abs. 1 BauR vom 13.1.2021) geprüft und bejaht wurde. Insbesondere kann auf folgende Ausführungen des Bundesgerichts im Urteil 1C_455/2015 vom 2. März 2016, E. 3.3 hingewiesen werden:

Das Bundesgericht hat in seinem Urteil vom 20. April 2005 die auf das kommunale und das kantonale Baurecht gestützte Verweigerung der Umnutzung mit freier Prüfung als "überzeugend" geschützt (E. 3.3 S. 6 ff.). Seither hat sich die Rechtslage nicht massgebend geändert. Das gilt auch für die Sachlage: Wie an vielen anderen Orten im ländlichen Raum war bereits damals eine Veränderung bzw. Bereinigung der Gastroszene ("Beizensterben") im Gange; dies zeigt sich schon daran exemplarisch, dass der vom Beschwerdeführer gekaufte Betrieb mangels Rentabilität geschlossen worden war. Entgegen seiner Auffassung liegt daher im Umstand, dass in C.________ seit 2005 weitere Restaurationsbetriebe geschlossen wurden, keine erhebliche Veränderung der Sachlage, sondern die Fortsetzung eines Prozesses, der schon während des ersten Umnutzungsverfahrens im Gange war und dementsprechend in die Entscheidfindung einfliessen konnte.

Seit dem Erlass dieses Entscheides haben sich die Verhältnisse nicht derart geändert, dass das öffentliche Interesse an der Beibehaltung der bestehenden Gastronutzung insbesondere für die vollständig innerhalb des Gewässerraums liegende und nur mit einer Ausnahmebewilligung überbaute Liegenschaft des Beschwerdeführers nicht mehr bejaht werden könnte. Auch wenn sich die Gas­troszene in C.________ laufend verändert und ein wirtschaftlicher Betrieb eines Seerestaurants eine Herausforderung darstellen kann, ist die touristische Infrastruktur in der Region immer noch vorhanden (Schiffsstation, Bergbahnen, mehrere Hotelbetriebe im Ort und in der nahen Umgebung, z.B. M.________, C.________, N.________, ÖV-Verbindungen zu diesen Orten, Parkanlage, Quai), der Ort verfügt über diverse, teilweise sogar erst vor kurzer Zeit eröffnete Gastrobetriebe (Restaurant ____), was gegen die behauptete Unmöglichkeit des Betriebs eines Seerestaurants spricht, zudem verzeichnet C.________ ein ständiges Bevölkerungswachstum (vgl. Datenportal des Kantons Schwyz https://data.sz.ch/pages/home/ → Bevölkerung → Ständige Wohnbevölkerung nach Gemeinden) und die Hotellerie in C.________ weist seit 2016 leicht steigende Übernachtungszahlen aus (BfS, Tabelle Hotels und Kurbetriebe: Angebot und Nachfrage nach Gemeinde 1.1.2025-30.11.2025). Auch die Frage der Verhältnismässigkeit der streitigen raumplanerischen Regelung bzw. des Eigentumseingriffs wurde bereits in früheren Entscheiden zu den analogen Regelungen geprüft und bejaht. Es kann diesbezüglich auf die Ausführungen in den Urteilen 1P.761/2004 vom 20. April 2005 (E. 3.3.4 und 3.3.5), VGE III 2015 22 vom 16.7.2015, E. 5.4 und VGE III 2019 108 vom 21. No­vember 2019 E. 4.2 verwiesen werden.

Soweit der Beschwerdeführer beantragt, die Rentabilität eines Gastrobetriebes an diesem Standort sei mittels Gutachten zu prüfen, ist auf die Begründungs- bzw. Substantiierungspflicht (§ 38 Abs. 2 VRP) hinzuweisen, wonach die rechtsmittelführende Partei die ihre Rügen stützenden Tatsachen darzulegen und allenfalls Beweismittel einzureichen hat. Es ist nicht Aufgabe der Rechtsmittelbehörde ein Gutachten zu einer unsubstantiierten Behauptung eines Beschwerdeführers zu dessen behaupteten rein wirtschaftlichen Interessen einzuholen.

Insgesamt kann dem C.________ weder eine ungenügende Interessenabwägung vorgeworfen werden, noch ist zu beanstanden, dass die Vorinstanzen die Rechtmässigkeit der Regelung von Art. 37c Abs. 1 lit. f EBauR in Beachtung der bisherigen umfangreichen Rechtsprechung zu den sinngemässen Vorgängerbestimmungen geprüft hat. Insbesondere durfte auch in Bezug auf das öffentliche Interesse an der streitigen Bestimmung auf die Rechtsprechung zu den analogen Bestimmungen des Baureglementes hingewiesen werden.

5.7 Entgegen der Ansicht des Beschwerdeführers stellt die streitige Bestimmung von Art. 37c Abs. 1 lit. f EBauR auch keine unzulässige wirtschaftspolitische Regelung dar. Es kann diesbezüglich auf die korrekten Ausführungen im angefochtenen Entscheid verwiesen werden (E. 6). Die Wirtschaftsfreiheit untersagt Massnahmen, die rein formell raumplanerisch sind, in Tat und Wahrheit aber wirtschaftspolitische Ziele verfolgen und den freien Markt beschränken. Ein Nutzungsplan, der eine Nutzungsänderung von Gastgewerbebetrieben verbietet, stellt keine unzulässige wirtschaftspolitische Massnahme dar, sofern er nicht die blosse Strukturerhaltung des Gastgewerbes zum Ziel hat, sondern das Gastgewerbe als zentrales Element eines lebendigen Ortes und von Tourismus mitgeprägten Ortsteils erhalten will (vgl. Jeannerat/Moor, in: Aemisegger/Moor/Ruch/ Tschannen, Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung, Art. 14 Rz 46 m.H.). Dass die vorliegend streitige Regelung von Art. 37c Abs. 1 lit. f EBauR und die entsprechende planerische Festlegung der zu erhaltenden Betriebe einen unzulässigen wirtschaftspolitischen Zweck verfolgen, ist nicht ersichtlich. Die angefochtene Planung stützt sich, wie vorstehend und auch im angefochtenen Beschluss korrekt dargelegt, auf das zulässige raumplanerische Interesse an der Erhaltung eines für ein lebendiges Dorf und den Tourismus wichtigen Gewerbes und im konkreten Fall auch an der Erhaltung eines erleichterten Zugangs zum Seeufer für die Besucher der am See gelegenen Gastrobetriebe.

5.8.1 Der Beschwerdeführer rügt eine Ungleichbehandlung in Bezug auf andere Grundeigentümer und andere Gastronomiebetriebe ausserhalb der Kernzone sowie in Bezug auf zehn zwischenzeitlich eingestellte Gastrobetriebe. In Bezug auf den Erhalt von Gastrobetrieben werde zudem willkürlich auf einen Eintrag per 1.1.2023 abgestellt.

5.8.2 Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts kommt dem Gleichbehandlungsgrundsatz bei Planungsmassnahmen nur eine abgeschwächte Bedeutung zu. Ein Grundeigentümer hat keinen aus Art. 8 Abs. 1 BV folgenden Anspruch darauf, im Zusammenhang mit dem Erlass einer Zonenordnung gleich behandelt zu werden wie alle übrigen Grundeigentümer, die von einer Raumplanungsmassnahme berührt werden. Es liegt im Wesen der Ortsplanung, dass Zonen gebildet und irgendwo abgegrenzt werden müssen und dass Grundstücke ähnlicher Lage und Art bau- und zonenrechtlich völlig verschieden behandelt werden können. Verfassungsrechtlich genügt, dass die Planung sachlich vertretbar, d.h. nicht willkürlich ist. Das Gebot der Rechtsgleichheit fällt insoweit mit dem Willkürverbot zusammen (BGE 121 I 245 E. 6e/bb; Urteil BGer 1P.14/2001 vom 5.4.2001 E. 2c).

Die umstrittene Regelung von Art. 37c Abs. 1 lit. f EBauR betrifft die Kernzone, was nicht zu beanstanden ist. Dass das Ziel der Erhaltung von Gastronomiebetrieben als Beitrag für eine lebendige Dorfstruktur und der Aufrechterhaltung des Wirtschaftszweiges Tourismus auf die von der Öffentlichkeit häufig frequentierte Kernzone beschränkt wird, ist nachvollziehbar und begründet. In peripheren Zonen, welche sowohl von der Wohnbevölkerung als auch von Touristen kaum frequentiert werden, wäre eine Erhaltungspflicht raumplanerisch kaum gerechtfertigt. Die Beschränkung der Erhaltungspflicht auf Hotel- und Gastbetriebe, welche per Anfang 2023 rechtmässig bewilligte Hotelnutzungen oder gastronomische Nutzungen aufweisen, ist ebenfalls begründet und dient der Rechtssicherheit. Liegenschaften, welche keine rechtmässig bewilligte Hotel- oder gastronomische Nutzung aufweisen, müssen und können keiner Erhaltungspflicht unterworfen werden.

6.1 Der Beschwerdeführer rügt die Schaffung einer Dorfkernzone 2 (DK2) südlich der Kantonsstrasse. Die Unterschiede der Nutzungsmöglichkeiten von der DK2 zu DK1 seien marginal. Diese marginalen Unterschiede in den Nutzungsmöglichkeiten rechtfertigten keine eigene Zone für die einzelnen Häuser und Parzellen. Das Planungsermessen des C.________ werde bei dieser DK2 südlich der Kantonsstrasse überschritten.

6.2 Der C.________ wendet vernehmlassend vorab in formeller Hinsicht ein, in Sachen Kernzonenplanung sei antragsgemäss nurmehr Art. 37c Abs. 1 lit. f EBauR Streitgegenstand. Vor dem Regierungsrat werde - anders als noch im Einspracheverfahren - die Zuordnung des Grundstücks KTN 002 zur Dorfkernzone 2 sowie die vorgesehene Ausscheidung einer Dorfkernzone 2 südlich der Kantonsstrasse nicht mehr weiter angefochten.

6.3 Im Verfahren vor dem Regierungsrat war u.a. die Zuweisung der Liegenschaft KTN 002 zur Dorfkernzone umstritten. Der Regierungsrat hat sich in seinem Entscheid dann mit der Zulässigkeit der Schaffung der Dorfkernzone 2 befasst und ausgeführt, die Gemeinden könnten im kommunalen Baureglement ausdrückliche, detaillierte Regelungen über den Ortsbildschutz in Kernzonen treffen. Die Dorfkernzone 1 umfasse das engere Dorfgebiet, die Dorfkernzone 2 einen Übergang zur Dorfkernzone 1. Der C.________ habe sich bei seinem Entscheid bezüglich der beiden Zonen auf die Vorgaben des ISOS abgestützt. Die Erhaltungsziele und zusätzlichen Empfehlungen des ISOS seien nach Massgabe der Richtplanvorgaben in der Nutzungsplanung umzusetzen. Der kantonale Richtplan verlange eine Umsetzung der Erhaltungsziele und Empfehlungen des ISOS in der Nutzungsplanung. Dem sei der C.________ mit der Kernzonenplanung und der Zuweisung des Grundstückes KTN 002 zur Dorfkernzone 2 nachgekommen, zumal damit auch der Planungsgrundsatz von Art. 3 Abs. 2 lit. c RPG (Freihaltung von See- und Flussufer und Erleichterung des öffentlichen Zugangs) berücksichtigt werde. Die touristisch geprägten Bauten seien in C.________ anfänglich praktisch alle an der Seefront errichtet worden und prägten seit jeher das Dorfbild. Die Wahrung dieser touristischen Nutzung sei sachlich begründet. Zudem komme dem C.________ als Planungsbehörde bei der Planfestsetzung ein erhebliches Ermessen zu.

Der Regierungsrat hat somit mittelbar mit der Frage nach der Rechtmässigkeit der Zuweisung der Liegenschaft KTN 002 zur Dorfkernzone 2 auch die Rechtmässigkeit der Schaffung einer solchen Zone geprüft. Entsprechend kann diese Frage auch im vorliegenden Verfahren zur Prüfung aufgeworfen werden. Im Übrigen kann die Frage, ob im vorliegenden Verfahren auf die Einwendungen gegen die Schaffung einer Dorfkernzone 2 einzutreten ist, grundsätzlich offenbleiben, da aus nachfolgenden Gründen nichts gegen deren Rechtmässigkeit spricht.

6.4 Wie bereits dargelegt (vorstehend E. 5.4) sind die Schwyzer Gemeinden und Bezirke in weiten Bereichen der Raumplanung und des Bauwesens im Rahmen der Vorschriften und der übergeordneten Interessen des Bundes und des Kantons autonom. Gemäss § 18 PBG können Bauzonen in verschiedene Zonen unterteilt werden (z.B. Kernzonen, Grünzonen, Intensiverholungszonen für Bauten und Anlagen zu Erholungszwecken, § 18 Abs. 2 PBG). Die einzelnen Zonen können weiter unterteilt werden (§ 18 Abs. 3 PBG). Das kommunale Baureglement muss u.a. Vorschriften über den Schutz des Ortsbildes enthalten (§ 21 Abs. 2 lit. b PBG). In Kernzonen, die die architektonisch und städtebaulich wertvollen Ortsteile umfassen, gelten besondere Bestimmungen über die Erhaltung der Gebäude. Sie tragen zum Teil den Charakter von Schutzzonen, die das Äussere erhalten wollen, oder von Schonzonen, die den Ensembleschutz bezwecken. Veränderungen sind in aller Regel nur unter Zurückhaltung und unter Bewahrung des bestehenden Charakters und Erscheinungsbildes der Gebäude zulässig (Ruch in: Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen, Praxiskommentar RPG: Baubewilligung, Rechtsschutz und Verfahren, Art. 22 Rz 86 m.H.).

6.5 C.________ ist – wie bereits erwähnt - gemäss ISOS ein Ortsbild von nationaler Bedeutung. Die Ortsbilder von nationaler Bedeutung sind gemäss geltendem kantonalen Richtplan bei der Planung beizuziehen und in der Interessenabwägung entsprechend zu berücksichtigen (Richtplan Anpassungen 2022, Stand 12.11.2024, Beschluss B-12.1). C.________ ist im Richtplan entsprechend als Ortschaft unter Ortsbildschutz verzeichnet. Die Abgrenzung der Dorfkernzone 1 von der Dorfkernzone 2 berücksichtigt die unterschiedlichen Erhaltungsziele, wie sie im ISOS für die von der streitigen Kernzonenplanung umfassten Gebiete im ISOS festgelegt werden. Während für das ungefähre Gebiet der Dorfkernzone 1 das Erhaltungsziel a festgelegt ist (Erhalten der Substanz, Abbruchverbot) besteht für das Gebiet zwischen Kantonsstrasse und See, welches im ISOS der Umgebungszone des maximal zu schützenden Ortskerns zugeteilt und als Seeufer mit Uferstrasse, kleinen touristischen Bauten und öffentlichen Anlagen umschrieben wird, das Erhaltungsziel a (u.a. Erhalten der Beschaffenheit und der Freiflächen) mit offeneren Gestaltungsmöglichkeiten. Dies wird auch im Erläuterungsbericht nach Art. 47 RPV vom 23. August 2023 so dargelegt. Demnach umfasse die Dorfkernzone 2 die Erweiterung des Dorfkerns als Übergangszone zwischen den Wohnzonen und der Dorfkernzone 1. In der Dorfkernzone 2 sollten die Gebäudehöhen und Volumen beschränkt werden, wodurch ein sorgfältiger Übergang zum Ortsbild von nationaler Bedeutung erfolgen könne. Die Gestaltungsvorschriften seien jedoch gelockert, da sich der qualitative und substanzielle Schutz des Ortsbildes primär auf die Dorfkernzone 1 beschränken solle (Erläuterungsbericht. S. 24). Von der Umzonung in die Dorfkernzone 2 sind über 30 Parzellen betroffen mit einer Fläche von ca. 20'000 m2 (Erläuterungsbericht S. 24).

Die Unterteilung der Dorfkernzone in zwei Bereiche mit unterschiedlichen Überbauungsvorschriften ist nach dem Gesagten begründet und ergeht in Berücksichtigung der in der Nutzungsplanung zu beachtenden Vorgaben des ISOS. Eine Überschreitung des Planungsermessens ist nicht erkennbar.

7.1 Schliesslich beruft sich der Beschwerdeführer noch auf den Gewässerschutz. Ein Seerestaurant stelle als Gewerbebetrieb mit Publikumsverkehr eine grössere Gefahr für das Gewässer dar als eine reine Wohnnutzung.

7.2 Der Regierungsrat führt im angefochtenen Beschluss aus, die Liegenschaft KTN 002 liege vollständig innerhalb des Gewässerraumes nach § 66 Abs. 1 PBG i.V.m. Art. 41b Abs. 1 GSChV. Das Restaurant B.________ sei am 11. Dezember 1981 als Seerestaurant bewilligt worden, wodurch der Öffentlichkeit eine (eingeschränkte) Zugänglichkeit zum Seeufer ermöglicht werde. Dies entspreche dem im öffentlichen Interesse liegenden Planungsgrundsatz von Art. 3 Abs. 2 lit. c RPG. In diesem Umfang geniesse das "B.________" auch Bestandesschutz nach § 72 PBG. Eine Umnutzung eines Seerestaurants zu einem Wohnhaus würde klarerweise keine Verbesserung des bestehenden Zustandes gemessen an den Zielen des Gesetzgebers herbeiführen. Die Behauptung des Beschwerdeführers, es bestehe keine Verpflichtung, das Gebäude als Restaurationsbetrieb zu nutzen und es gebe in der Baubewilligung keine Auflage, wonach der See freigehalten werden müsse, sei offensichtlich falsch. Die Baubewilligung von 1981 und der Bestandesschutz gelte für ein Restaurant mit einer Gartenterrasse. Keine andere Nutzung sei je bewilligt worden.

7.3 Diesen Ausführungen des Regierungsrates kann vollumfänglich gefolgt werden. Nach Art. 41c Abs. 2 GSchV sind Anlagen im Gewässerraum in ihrem Bestand grundsätzlich geschützt, sofern sie rechtmässig erstellt wurden und bestimmungsgemäss nutzbar sind. Gemäss der bundesgerichtlichen Rechtsprechung richtet sich der Bestandsschutz innerhalb der Bauzone grundsätzlich primär nach kantonalem Recht (Urteil BGer 1C_332/2017 vom 23.2.2018 E. 3.2.2; vgl. auch Gewässerraum, Modulare Arbeitshilfe zur Festlegung und Nutzung des Gewässerraums in der Schweiz, BAFU, Version Aktualisierung 2024, S. 59 m.H.). Andererseits ist der Bestandesschutz für Bauten im Gewässerraum nach Art. 41c Abs. 2 GSchV enger zu verstehen als derjenige nach Art. 24c RPG und umfasst grundsätzlich nur den Bestand, die Weiternutzung und den Unterhalt von Bauten (Urteil BGer 1C_13/2020 vom 13.10.2020). Dem entsprechen Regelung und Rechtsprechung im Kanton Schwyz. Der Bestandsschutz richtet sich nach § 72 PBG. Danach sind bestehende, rechtmässig erstellte Bauten und Anlagen, die den neuen Vorschriften widersprechen, in ihrem Bestand garantiert (§ 72 Abs. 1 PBG). Ob Nutzungsänderungen auch unter den Bestandsschutz fallen, wird im Gesetz nicht ausdrücklich geregelt, in ständiger Rechtsprechung jedoch verneint. Für den Wiederaufbau hat das Bundesgericht diese Rechtsprechung bestätigt und die Voraussetzung der Gewährleistung einer nutzungsmässigen Wesensgleichheit geschützt (Urteil BGer 1C_332/2017 vom 23.2.2018 E. 3.3). Nutzungsänderungen sind demnach im Rahmen des Bestandesschutzes nach § 72 PBG nur zulässig, wenn sie keine neuen oder zusätzlichen Widersprüche zum geltenden Recht schaffen, den bestehenden Zustand somit weiterführen oder allenfalls der bestehenden Nutzungsordnung näher bringen, mitunter eine Verbesserung des bestehenden Zustandes, gemessen an den Zielen des Gesetzgebers, herbeiführt (VGE III 2020 193 vom 8.3.2021 E. 3.4; VGE III 2017 212 vom 23.2.2018 E. 4.5.3 m.H.; VGE III 2013 142 vom 23.1.2014 E. 2.3; EGV-SZ 2023 C.5 E. 3.9). Vom Bestandesschutz sind mithin Massnahmen zur Erhaltung gedeckt, in der Regel aber keine Nutzungsänderungen.

Eine Nutzungsänderung von Gastgewerbe- zu Wohnnutzung stellt keine Verbesserung des bestehenden Zustandes dar; vielmehr führt sie zu einer Verschlechterung, indem der Öffentlichkeit der Zugang zum Seeufer im Bereich des streitigen Grundstückes vollständig verwehrt wird. Mit einer Gastronutzung wird ein eingeschränkter Zugang zum Seeufer ermöglicht; aus diesem Grunde wurde überhaupt erst die Ausnahmebewilligung zur Erstellung der Baute erteilt. Dies wurde bereits in VGE III 2019 108 vom 21. November 2019 (E. 5.2.1) betr. Ortsplanungsrevision C.________ festgehalten. Es wurde ausgeführt, dass eine Umnutzung der Liegenschaft des Beschwerdeführers auch gestützt auf die Gewässerschutzgesetzgebung nicht zulässig wäre, zumal eine Ausnahmebewilligung zu einer Umnutzung des Seerestaurants klarerweise dem öffentlichen Interesse an der Erhaltung von touristischen Nutzungen im Seeuferbereich und der öffentlichen Zugänglichkeit des Seeufers entgegenstehen würde. Das Verwaltungsgericht hat dann in diesem Entscheid auch die Frage aufgeworfen, ob die Baute in ihrem Bestand ohne nutzungskonformen Betrieb überhaupt noch geschützt ist (E. 4.2).

8. Nach dem Gesagten ist die Beschwerde unbegründet und abzuweisen.

Dem Verfahrensausgang entsprechend sind die Kosten des verwaltungsgericht­lichen Verfahrens (Gerichtsgebühr, Kanzleikosten und Barauslagen) von Fr. 2'500.-- dem Beschwerdeführer aufzuerlegen (§ 72 Abs. 2 VRP). Eine Parteientschädigung ist nicht zuzusprechen (§ 74 Abs. 1 und 2 VRP).

9. Für den Weiterzug eines verwaltungsgerichtlichen Beschwerdeentscheides in Angelegenheiten kommunaler Nutzungsplanverfahren ans Bundesgericht gilt die in EGV-SZ 2009 B 8.4 in E. 8 (insb. E. 8.5) publizierte Besonderheit (vgl. statt anderer auch VGE III 2018 206 vom 24.4.2019 E. 6.1 f.), wonach der verwaltungsgerichtliche Entscheid grundsätzlich erst nach einem positiven Beschluss der Gemeindeversammlung über die kommunale Nutzungsplanung sowie nach dem regierungsrätlichen Genehmigungsbeschluss beim Bundesgericht angefochten werden kann. Insofern besteht derzeit (noch) keine Weiterzugsmöglichkeit dieses Entscheids ans Bundesgericht.

Demnach erkennt das Verwaltungsgericht:

1. Die Beschwerde wird abgewiesen.

2. Die Verfahrenskosten (Gerichtsgebühr, Kanzleikosten und Barauslagen) von Fr. 2'500.-- werden dem Beschwerdeführer auferlegt. Nachdem er am 29. September 2025 einen Kostenvorschuss in dieser Höhe geleistet hat, ist die Rechnung ausgeglichen.

3. Gegen diesen Entscheid kann bis zum Vorliegen des Gemeindeversammlungsbeschlusses und des regierungsamtlichen Genehmigungsbeschlusses sowie der anschliessenden allfälligen inhaltlichen Koordination durch das Verwaltungsgericht keine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten beim Bundesgericht in Lausanne erhoben werden.

4. Zustellung an:

• den Rechtsvertreter des Beschwerdeführers (2/R)

• den C.________ (R)

• den Regierungsrat (EB)

• das Sicherheitsdepartement, Rechts- und Beschwerdedienst (EB)

• und das Amt für Raumentwicklung (z.K.).

Schwyz, 26. Januar 2026

Im Namen des Verwaltungsgerichts

Der Präsident:

Die Gerichtsschreiberin:

Versand:

6. Februar 2026

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