III 2021 164 - Gesundheitsrecht (temporäre Betriebsschliessung aus epidemiologischen Gründen)

III 2021 164

Entscheid vom 18. Februar 2022

Besetzung

Dr.iur. Vital Zehnder, Vizepräsident

Monica Huber-Landolt, Richterin lic.iur. Karl Gasser, Richter

lic.iur. Prisca Reichlin Brügger, Gerichtsschreiberin

Parteien

A.________ GmbH,

Beschwerdeführerin,

vertreten durch Rechtsanwalt lic.iur. B.________,

gegen

1. ** Departement des Innern,**Kollegiumstrasse 28,

Postfach 2160, 6431 Schwyz,

2. ** Regierungsrat des Kantons Schwyz,**Bahnhofstrasse 9,

Postfach 1260, 6431 Schwyz,

Vorinstanzen,

Gegenstand

Gesundheitsrecht (temporäre Betriebsschliessung aus

epidemiologischen Gründen)

Sachverhalt:

A. Die A.________ GmbH betreibt in C.________ eine Indoor-Spielanlage mit Bistro. Nachdem das Amt für Arbeit bereits im Jahr 2020 verschiedene Kontrollen vor Ort bei der A.________ GmbH durchgeführt und dabei immer wieder Mängel im Zusammenhang mit den Massnahmen zur Bekämpfung der Covid-19-Epi-demie festgestellt wurden, gingen auch ab Januar 2021 diverse Meldungen beim Amt für Gesundheit und Soziales sowie bei der Kantonspolizei ein, wonach in der Anlage der Beschwerdeführerin die Covid-Massnahmen nicht eingehalten würden. Am 9. April 2021 forderte die Kantonspolizei die Betreiberin der Anlage telefonisch zur Einhaltung der Massnahmen auf und sprach eine Verwarnung aus. Anlässlich einer Kontrolle vom 14. April 2021 wurden im Betrieb 40 erwachsene Personen angetroffen, welche mehrheitlich keine Masken trugen. Gleichzeitig wurde festgestellt, dass das Bistro geöffnet war.

B. Am 16. April 2021 erliess das Departement des Innern folgende Verfügung (Nr. 120):

1. A.________ GmbH wird der Betrieb des Indoor-Kinderspielplatzes an der ____strasse n für sieben Tage untersagt. Die sieben-tätige Frist beginnt ab dem Folgetag der Eröffnung zu laufen.

2. Diese Verfügung ergeht unter Strafandrohung nach Art. 292 StGB sowie unter Androhung einer längeren Betriebsschliessung und Vollstreckungs-massnahmen nach § 78 VRP.

3. Diese Verfügung wird A.________ GmbH persönlich durch die Kantons-polizei eröffnet und überreicht.

4. (RM-Belehrung)

5. Einer allfälligen Beschwerde wird die aufschiebende Wirkung entzogen. Die Anordnung ist sofort vollstreckbar.

6.-7. (Gebühr, Zustellung)

C. Gegen diese Verfügung liess die A.________ GmbH mit Eingabe vom 5. Mai 2021 beim Regierungsrat des Kantons Schwyz Beschwerde erheben mit dem Antrag, es sei die Nichtigkeit dieser Verfügung festzustellen, eventualiter sei sie aufzuheben.

D. Der Regierungsrat des Kantons Schwyz hat die Beschwerde mit Beschluss Nr. 565/2021 vom 24. August 2021 (Versand 31. August 2021) abgewiesen unter Kostenfolgen zu Lasten der Beschwerdeführerin.

E. Gegen den Regierungsratsbeschluss lässt die A.________ GmbH mit Eingabe vom 23. September 2021 beim Verwaltungsgericht des Kantons Schwyz fristgemäss Beschwerde erheben mit folgenden Anträgen:

1. Es sei der angefochtene Beschluss und mit ihm die Verfügung Nr. 120 des Departementes des Innern vom 16. April 2021 aufzuheben resp. Es sei letztere für nichtig zu erkennen.

2. Eventualiter sei der angefochtene Beschluss aufzuheben und die Angelegenheit zur Ergänzung des Schriftenwechsels und Durchführung eines Beweisverfahrens resp. Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts im Sinne der Erwägungen an die Vorinstanz zurückzuweisen.

3. Subeventualiter sei der angefochtene Beschluss aufzuheben und die Angelegenheit zur Begründung der Verfügung und Nennung von Beweisofferten resp. Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts im Sinne der Erwägungen an den Beschwerdegegner zurückzuweisen.

4. Unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Gegenpartei.

F. Das Sicherheitsdepartement beantragt mit Vernehmlassung vom 19. Oktober 2021 die Abweisung der Beschwerde unter Kostenfolgen zu Lasten der Beschwerdeführerin, soweit auf die Beschwerde eingetreten werden könne.

G. Das Departemente des Innern beantragt mit Vernehmlassung vom 10. November 2021 die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei, unter Kostenfolgen zu Lasten der Beschwerdeführerin.

Das Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:

1.1 Vor Erlass einer Verfügung oder eines Entscheides prüft die angerufene Behörde gemäss § 27 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRP, SRSZ 234.110) vom 6. Juni 1974 von Amtes wegen, ob die Voraussetzungen für eine Sachverfügung oder einen Sachentscheid erfüllt sind. Das Gericht prüft u.a. insbesondere die Rechtsmittelbefugnis (vgl. § 27 Abs. 1 lit. d VRP). Ist eine Voraussetzung nicht gegeben, trifft die Behörde bzw. das Gericht einen Nichteintretensentscheid (Abs. 2).

Die Rechtsmittelbefugnis ist gemäss § 37 Abs. 1 lit. c VRP gegeben, wenn die Partei an der Aufhebung oder Änderung einer Verfügung ein eigenes, unmittelbares und schützenswertes Interesse dartut. Dieses Rechtsschutzinteresse kann im Zeitpunkt der Beschwerdeeinreichung gegeben sein, aber es kann unter Umständen im Verlaufe des Verfahrens durch rechtliche oder tatsächliche Ereignisse dahinfallen. Trifft dies ein, so spricht man vom Fehlen eines aktuellen Rechtsschutzinteresses.

1.2 In casu bezieht sich die Beschwerde auf die Verfügung des Departementes des Innern vom 16. April 2021 mit welcher der Beschwerdeführerin für die Dauer von sieben Tagen der Betrieb ihres Indoor-Kinderspielplatzes untersagt worden war und zwar ab dem Folgetag der Eröffnung der Verfügung, wobei einer allfälligen Beschwerde die aufschiebende Wirkung entzogen worden war. Die zeitliche Wirkung der angefochtenen Betriebsschliessung ist mithin seit Monaten abgelaufen. Der Regierungsrat ist dennoch auf die Beschwerde eingetreten mit der Begründung, dass zwar das mit der Covid-19-Verordnung besondere Lage in der Fassung vom 18. Dezember 2020 erlassene (und gemäss der Fassung vom 1. April 2021 weiter andauernde) Verbot des Betriebs eines Restaurationsbetriebes (i.c. Bistro) zwischenzeitlich aufgehoben worden sei, die Maskenpflicht in öffentlich zugänglichen Innenräumen von Einrichtungen und Betrieben sowie die Pflicht zur Erarbeitung und Umsetzung von Schutzkonzepten allerdings weiterhin gelten würden. Halte sich die Beschwerdeführerin nicht an diese Regeln, könnte sie auch in Zukunft wieder von einer (temporären) Betriebsschliessung betroffen sein. Die von der Beschwerdeführerin aufgeworfenen Rechtsfragen könnten sich demnach jederzeit wieder stellen, wobei eine Überprüfung einer temporären Betriebsschliessung kaum je möglich wäre, weshalb auf die Beschwerde einzutreten sei.

Zwischenzeitlich hat der Bundesrat per 17. Februar 2022 die Covid-19-Verord-nung besondere Lage wieder geändert und insbesondere auch die Maskenpflicht im Innern von öffentlich zugänglichen Innenräumen von Einrichtungen und Betrieben sowie die Pflicht zur Erarbeitung und Umsetzung eines Schutzkonzeptes wieder aufgehoben (vgl. Covid-19-Verordnung besondere Lage vom 16.2.2022). Die Legitimation der Beschwerdeführerin im vorliegenden Verfahren erscheint daher mangels eines aktuellen Rechtsschutzinteresses mehr als fraglich. Die Frage kann letztlich allerdings offengelassen werden, da die Beschwerde sich aus nachfolgenden Gründen ohnehin als unbegründet erweist.

2.1 Die Beschwerdeführerin erachtet die angefochtene Verfügung des Departementes des Innern als nichtig, da dieses nicht zum Vollzug der Massnahmen zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie zuständig sei. Diesbezüglich habe der Regierungsrat eine von der kantonalen Vollziehungsverordnung zum Epidemiengesetz und Tuberkulosegesetz abweichende Zuständigkeitsordnung getroffen. In der Verordnung des Regierungsrates über Massnahmen zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie vom 14. Oktober 2020 würden die Kantonspolizei und das Amt für Arbeit als zuständig für den Vollzug der Massnahmen bezeichnet. Diese Verordnung über Massnahmen zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie als jüngere und speziellere Verordnung gehe der kantonalen Vollziehungsverordnung zum Epidemiengesetz und Tuberkulosegesetz vor. Verfügungen von sachlich unzuständigen Behörden seien nichtig.

2.2 Der Regierungsrat anerkennt im angefochtenen Beschluss, dass in der regierungsrätlichen Verordnung über Massnahmen zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie die Kantonspolizei und das Amt für Arbeit als Kontroll- und Vollzugsbehörden erwähnt werden. Dies ändere aber nichts an der grundsätzlichen Zuständigkeit des Departements des Innern im Bereich der Epidemiebekämpfung gestützt auf die kantonale Vollziehungsverordnung zum Epidemiengesetz und zum Tuberkulosegesetz. Dem Departement des Innern komme auf dem betreffenden Gebiet somit zumindest eine allgemeine Entscheidungsgewalt zu.

2.3 Die funktionelle und sachliche Unzuständigkeit stellt in der Regel einen Nichtigkeitsgrund dar (vgl. BGE 137 I 273 Erw. 3.1 m.H.; Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8.A., Rz. 1105 m.H.). Es kann diesbezüglich auf die Ausführungen im angefochtenen Regierungsratsbeschluss verwiesen werden (Erw. 3.1).

2.4 Gemäss Art. 40 Abs. 1 des Bundesgesetzes über die Bekämpfung übertragbarer Krankheiten des Menschen (Epidemiengesetz, EpG, SR 818.101) ordnen die zuständigen kantonalen Behörden Massnahmen an, um die Verbreitung übertragbarer Krankheiten in der Bevölkerung oder in bestimmten Personengruppen zu verhindern. Sie koordinieren ihre Massnahmen untereinander. Gemäss Art. 40 Abs. 2 EpG können sie insbesondere folgende Massnahmen treffen: a) Veranstaltungen verbieten oder einschränken; b) Schulen, andere öffentliche Institutionen und private Unternehmen schliessen oder Vorschriften zum Betrieb verfügen und c) das Betreten und Verlassen bestimmter Gebäude und Gebiete sowie bestimmte Aktivitäten an definierten Orten verbieten oder einschränken. Die Massnahmen dürfen nur so lange dauern, wie es notwendig ist, um die Verbreitung einer übertragbaren Krankheit zu verhindern. Sie sind regelmässig zu überprüfen (Art. 40 Abs. 3 EpG).

2.5 Gemäss § 1 Abs. 1 der kantonalen Vollziehungsverordnung zum Epidemiengesetz und zum Tuberkulosegesetz (VVzEpG, SRSZ 571.211) übt der Regierungsrat die Oberaufsicht über den Vollzug des Epidemiengesetzes aus. Gemäss § 1 Abs. 3 VVzEpG kann er Massnahmen zur Verhütung und Weiterverbreitung übertragbarer Krankheiten anordnen. Soweit weder das Bundesrecht noch das kantonale Recht etwas anderes vorschreiben, vollzieht das für das Gesundheitswesen zuständige Departement das Epidemiengesetz (§ 2 Abs. 1 VVzEpG). Das Departement des Innern ist zweifelsohne das für das Gesundheitswesen zuständige Departement (§ 2 der Vollzugsverordnung über die Aufgaben und die Gliederung der Departemente und der Staatskanzlei [VVAG; SRSZ 143.111] vom 11.9.2007).

2.6 Am 14. Oktober 2020 hat der Regierungsrat des Kantons Schwyz gestützt auf Art. 40 EpG sowie Art. 8 der Verordnung über Massnahmen in der besonderen Lage zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie (Covid-19-Verordnung besondere Lage, SR 818.101.26) die Verordnung über Massnahmen zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie erlassen (Kant. Covid-Vo; GS 26-21). Die Verordnung wurde in der Folge diverse Male revidiert. Erst in der Version vom 2. Februar 2021 (GS 26-41) wurde mit § 5 auch eine Bestimmung betr. Zuständigkeiten eingefügt. Die Bestimmung sieht vor, dass die Kantonspolizei und das Amt für Arbeit a) die Einhaltung der gestützt auf die Epidemien- und Covid-19-Gesetzgebung angeordneten Massnahmen in ihrem Zuständigkeitsbereich kontrollieren; b) ihre Kontrollmassnahmen und Vollzugstätigkeiten untereinander und in Absprache mit dem Departement des Innern koordinieren; und c) unter Vorbehalt anderer Zuständigkeiten die erforderlichen Verfügungen und Anordnungen erlassen (§ 5 Abs. 1 Kant. Covid-Vo). Die Kantonspolizei ist insbesondere für die Kontrolle von Bar- und Clubbetrieben, Veranstaltungen sowie Kundgebungen zuständig (§ 5 Abs. 2 Kant. Covid-Vo). Das Amt für Arbeit ist insbesondere für die Kontrolle von gewerblichen und industriellen Betrieben, Gastronomiebetrieben sowie von Skibetrieben und Wintersportorten zuständig (§ 5 Abs. 3 Kant. Covid-Vo). Die kommunalen Behörden unterstützten gemäss § 5a Abs. 1 Kant. Covid-Vo die kantonalen Behörden bei der Kontrolle und beim Vollzug der Massnahmen zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie. Sie setzen gemäss § 5a Abs. 2 Kant. Covid-Vo im Rahmen ihrer Zuständigkeiten, namentlich beim gesteigerten Gemein-gebrauch, die Massnahmen zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie um.

Die Einführung der Zuständigkeitsregelung in § 5 der Kant. Covid-Vo begründet der Regierungsrat in seinem Beschluss Nr. 87/2021 vom 2. Februar 2021 damit, dass sich die Zuständigkeitsregelung in der VVzEpG noch auf das alte Epidemiengesetz vom 18. Dezember 1970 und das inzwischen aufgehobene Tuberkulosegesetz vom 13. Juni 1928 stütze und die kantonalen Zuständigkeiten deshalb lückenhaft geregelt seien (vgl. VGE III 2020 212 vom 7.1.2021 Erw. 2.4). Vor diesem Hintergrund sollten in der Kant. Covid-Vo die kantonalen Vollzugs- und Kontrollzuständigkeiten im Bereich der Bekämpfung des Coronavirus in punktueller Ergänzung der geltenden Zuständigkeitsordnung im Gesundheitswesen und im Umgang mit Epidemien klarer geregelt werden. Des Weiteren führt der Regierungsrat in den Erläuterungen zu § 5 aus, in der Praxis habe sich die Zusammenarbeit zwischen dem Departement des Innern bzw. des Amtes für Gesundheit und Soziales sowie dem Amt für Arbeit und der Kantonspolizei bewährt. Diese koordinierte Zusammenarbeit solle entsprechend in der Covid-Verordnung abgebildet werden.

2.7 Gestützt auf Art. 40 Abs. 1 EpG ist es zulässig, nicht nur eine einzelne kantonale Behörde zum Erlass von Massnahmen gegen die Bevölkerung und bestimmte Personengruppen zur Verhinderung der Verbreitung übertragbarer Krankheiten zuständig zu erklären. Der Gesetzestext spricht von "kantonalen Behörden", welche ihre Massnahmen untereinander zu koordinieren haben. Der Kanton Schwyz sieht in den Vollzugsverordnungen mehrere Zuständigkeiten vor. Mit dem Erlass der Kant. Covid-Vo wurde die Zuständigkeit des Departementes des Innern als für das Gesundheitswesen zuständige Behörde zum Erlass von Massnahmen gestützt auf das EpG (und die sich darauf abstützende Covid-19-Verordnung besondere Lage) nicht aufgehoben und auch nicht eingeschränkt. Es wurden lediglich die Kantonspolizei und das Amt für Arbeit zum Erlass von Mass-nahmen berechtigt. Entsprechend wird auch in § 5 Abs. 1 lit. b Kant. Covid-Vo vorgesehen, dass die Kantonspolizei und das Amt für Arbeit ihre Massnahmen mit dem Departement des Innern zu koordinieren haben. Das Departement des Innern war mithin klarerweise sachlich und funktionell zuständig zum Erlass der angefochtenen Massnahmen. Gewisse parallele Zuständigkeiten verschiedener Behörden waren in casu vom Verordnungsgeber gewollt und auch zulässig (vgl. auch Urteil BGer 2C_912/2012 vom 7.7.2013 Erw. 3.6). Der sich aus parallelen Zuständigkeiten ergebende Koordinationsbedarf wurde in der regierungsrätlichen Verordnung erkannt. Dass vorliegend parallel Kompetenzen zu Doppelspurig-keiten oder anderen Problemen geführt hätten, ist nicht ersichtlich und wird auch nicht geltend gemacht.

Insgesamt ist der Einwand der fehlenden Zuständigkeit des Departementes des Inneren zum Erlass der angefochtenen Massnahmen unbegründet.

3.1 Die Beschwerdeführerin bringt vor, die Betriebsschliessung sei mit der Begründung der "fehlenden Einsicht" verfügt worden; es handle sich dabei um eine unzulässige Strafe, was von der Vorinstanz zu Unrecht nicht geprüft worden sei. Art. 83 EpG sehe in abschliessender Weise eine Bestrafung mit Busse vor. Für eine entsprechende Administrativmassnahme fehle die gesetzliche Grundlage. Art. 40 Abs. 2 EpG stelle dafür ebenfalls keine gesetzliche Grundlage dar, weil diese Bestimmung nicht den Vollzug einer Verordnung, sondern die Möglichkeit des Erlasses einer allgemeingültigen Verordnung oder Allgemeinverfügung betreffe. Auch die Versiegelung des Eingangs zum Indoorspielplatz und der Austausch der Schlösser sei illegal gewesen, weil diese Vollstreckungsmassnahme in der angefochtenen Verfügung nicht angeordnet worden sei. Der Beschwerdeführerin sei in der Verfügung lediglich der Betrieb untersagt worden, nicht das Betreten ihrer eigenen Räumlichkeiten.

3.2 Das Departement des Innern führt in der angefochtenen Verfügung u.a. aus, die Beschwerdeführerin habe gegen die Bestimmungen der Covid-19-Ver-ordnung besondere Lage verstossen. Gemäss ihrem Schreiben vom 15. April 2021 beabsichtige sie, weiterhin gegen die Covid-19-Bestimmungen zu verstossen. Wegen Verstosses gegen die geltenden Corona-Massnahmen und fehlender Einsicht werde der Beschwerdeführerin der Betrieb des Indoor-Kinderspiel-platzes für sieben Tage untersagt. Mildere Massnahmen wie Orientierungen und Ermahnungen seien nicht wirksam gewesen.

3.3 Vorab ist darauf hinzuweisen, dass die Begründungspflicht nicht verlangt, dass sich die Behörde mit allen Parteistandpunkten einlässlich auseinandersetzt und jedes einzelne Vorbringen ausdrücklich widerlegt. Vielmehr kann sie sich auf die für den Entscheid wesentlichen Punkte bzw. auf jene Aspekte beschränken, die von der Behörde ohne Willkür als wesentlich betrachtet werden. (vgl. BGE 136 I 229 Erw. 5.2; BGE 136 I 184 Erw. 2.2.1).

Die Vorinstanz hat sich im angefochtenen Beschluss ausführlich zur Frage der genügenden gesetzlichen Grundlage für die angeordnete Massnahme auseinandergesetzt (Erw. 5.1 und 5.2). Eine Verletzung des rechtlichen Gehörs liegt nicht vor. Dass sich der Regierungsrat nicht mit dem Vorwurf der "unzulässigen Strafe" auseinandergesetzt hat, stellt keine Verletzung des rechtlichen Gehörs dar.

3.4.1 Die gesetzliche Grundlage für Massnahmen gegenüber der Bevölkerung und bestimmter Personengruppen im Sinne von Art. 40 EpG ist zu unterscheiden von der gesetzlichen Grundlage für die Vornahme von Sanktionen welche im Zusammenhang mit solchen Massnahmen erforderlich sind bzw. angeordnet werden zur Durchsetzung derselben. Die Beschwerdeführerin bestreitet sinngemäss sowohl das Vorliegen einer gesetzlichen Grundlage für die gestützt auf Art. 40 EpG und die Covid-19-Verordnung besondere Lage sie konkret betreffenden Massnahmen (Schliessung der Restaurationsbetriebe, Maskenpflicht in Innenräumen, Pflicht zum Erlass und Umsetzung eines Schutzkonzepts) und andererseits die gesetzliche Grundlage für deren Durchsetzung mittels der angefochtenen Sanktion (vorübergehende Schliessung des Betriebes).

Vorab ist zunächst die in Frage gestellte gesetzliche Grundlage für die getroffene Sanktion zu beurteilen. Bei der angefochtenen vorübergehenden Betriebsschliessung handelt es sich - wie bereits erwähnt - um eine verwaltungsrechtliche Sanktion, mit welcher die Erfüllung von verwaltungsrechtlichen Pflichten erzwungen wird. Darüber hinaus sollen sie präventiv einen Verstoss gegen die Rechtsordnung verhindern und als Instrument zum Ausgleich zugefügter Schäden dienen (Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7.A., Rz 1440). Die Lehre unterscheidet verschiedene Arten von Sanktionen nach der Art ihrer Wirkungen (exekutorische, repressive, administrative Rechtsnachteile, vgl. Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., Rz 1441 ff.). Ob und wieweit Sanktionen einer gesetzlichen Grundlage bedürfen, ist nicht unumstritten. Keine gesetzliche Grundlage erfordern exekutorische Zwangsmassnahmen, die der Vollstreckung einer Verfügung dienen, da diese nur eine Verpflichtung darstellen, die an die Stelle derjenigen tritt, welche die Pflichtigen nicht erfüllt haben. Es genügt dann, wenn die nicht erfüllte Verpflichtung auf einer gesetzlichen Grundlage beruht (Häfelin/Mül-ler/Uhlmann, a.a.O., Rz 1453; Tschannen/Zimmerli/Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 3.A., § 32 Rz 12). Anders verhält es sich, wenn die Sanktion eine neue Verpflichtung begründet, die dem Pflichtigen mehr oder anderes gebietet als die zu vollstreckende Norm oder Verfügung. In diesen Fällen, d.h. namentlich bei repressiven Sanktionen, die nicht auf die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustandes abzielen, sondern künftige Pflichtverletzungen verhindern wollen, bedarf die Sanktion einer speziellen gesetzlichen Grundlage (Häfelin/Müller/Uhl-mann, a.a.O., Rz 1453 m.H.).

3.4.2 Die vorliegend angefochtene Verfügung bezweckt die Durchsetzung der verwaltungsrechtlichen Pflicht zur Einhaltung diverser epidemiebedingter Massnahmen gemäss der Covid-19-Verordnung besondere Lage (SR 818.101.26). Diese dienen dazu, die Verbreitung des Coronavirus (Covid-19) zu verhindern und Übertragungsketten zu unterbrechen (Art. 1 Abs. 2 Covid-19-Verordnung besondere Lage). Zu diesem Zwecke sah die im Verfügungszeitpunkt (16. April 2021) geltende Version der Covid-19-Verordnung besondere Lage als Massnahmen u.a. vor: eine Maskentragpflicht in öffentlich zugänglichen Innenräumen (Art. 3b Abs. 1 Covid-9-Verordnung besondere Lage); für Betreiber von öffentlich zugänglichen Einrichtungen und Betrieben die Erarbeitung und Umsetzung eines Schutzkonzeptes, welches u.a. Massnahmen vorzusehen hatte, welche die Einhaltung der Maskentragflicht gewährleisten (Art. 4 Covid-19-Verordnung besondere Lage) und das Verbot des Betriebs von Restaurations- und Barbetrieben (Art. 5a Covid-19-Verordnung besondere Lage).

3.4.3 Es ist vorliegend unbestritten, dass in der Einrichtung der Beschwerdeführerin die Maskentragpflicht für Erwachsene sowie die Pflicht zur Umsetzung eines Schutzkonzeptes nicht eingehalten wurden. Gemäss der grundsätzlich unbestrittenen Sachverhaltsdarstellung der Polizei (vgl. dazu Ausführungen in der Verfügung des Departementes des Innern vom 16.4.2021 und Ausführungen der Kantonspolizei in der Vernehmlassung vom 21.6.2021) wurden im Betrieb der Beschwerdeführerin den Besuchern nicht nur Speisen und Getränke abgegeben, sondern auch entsprechende Sitzgelegenheiten zur Verfügung gestellt. Damit wurde klarerweise auch gegen das in Art. 5a Covid-19-Verordnung besondere Lage (in der Fassung ab 18. Dezember 2020 und auch in der Fassung vom 1. April 2021, zwischenzeitlich aufgehoben) statuierte Verbot zum Betrieb von Restaurations-, Bar- und Clubbetrieben verstossen. Entgegen dem Einwand der Beschwerdeführerin umfasste das Verbot des Betriebs eines Restaurants offenkundig auch Betriebe im Innern von Freizeitanlagen; Ausnahmen waren etwa für Take-aways vorgesehen (Art. 5a Abs. 2 lit. a Coid-19-Verordnung besondere Lage), allerdings unter der Voraussetzung, dass Menschenansammlungen vor Ort verhindert werden. Dies setzte u.a. voraus, dass keine Sitzgelegenheiten für die Konsumation vor Ort zur Verfügung gestellt werden durften (vgl. Erläuterungen des BAG zur Verordnung vom 19.6.2020 über Massnahmen in der besonderen Lage zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie, Version vom 12.4.2021). Die Rechtmässigkeit dieser Einschränkung ergibt sich bereits aus dem Grundsatz der Rechtsgleichheit, welcher gebietet, dass Take-aways gegenüber den normalen Restaurationsbetrieben mit Sitzgelegenheiten vor Ort nicht bevorzugt und rechtsungleich behandelt werden dürfen und auch aus dem Sinn und Zweck der Massnahme, welche die Verbreitung des Virus durch das Verbot von Ansammlungen von Menschen in Verpflegungsstätten einschränken soll.

Soweit die Beschwerdeführerin dagegen einwendet, in ihrem Betrieb könne ein Abstand von 1.5 m eingehalten werden und es lägen keine Beweise vor, dass eine Übertragung der Infektion über weitere Distanzen möglich sei, ändert dies nichts am damals geltenden Restaurationsverbot. Die bundesrätliche Verordnung macht keine Unterscheidung zwischen Restaurationsbetrieben in grossen Räumlichkeiten und solchen in kleinen Räumlichkeiten; auch in Bezug auf die Maskentragpflicht wird diesbezüglich keine Unterscheidung getroffen. Eine entsprechende Differenzierung wäre auch kaum durchführbar, da keine entsprechenden Grenzwerte bestehen und zudem bekannt ist, dass Ansteckungen in Räumen auch über weitere Distanzen möglich sind (vgl. (vgl. z.B. https://wwwnc.cdc.gov/ eid/article/26/7/20-0764_article betr. Ansteckung von Restaurantbesuchern; https://nationalpost.com/news/how-an-edmonton-curling-tournament-became-a-hotspot-for-the-covid-19-outbreak-in-canada betr. Ansteckungen an einem Curlingturnier). Im Übrigen sitzen die Gäste auch in Restaurationsbetrieben mit grossen Räumlichkeiten gemeinsam versammelt an Tischen, wobei ein Abstand von 1.5 m allenfalls zwischen den einzelnen Tischen, nicht aber zwischen den an einem Tisch versammelten Gästen eingehalten werden kann.

Insgesamt ist mithin erstellt, dass die vorerwähnten Massnahmen (Maskenpflicht, Schutzkonzept, Verbot des Betriebs einer Verpflegungseinrichtung) nicht eingehalten wurden. Es ist in Erinnerung zu rufen, dass im fraglichen Zeitraum öffentlich zugängliche Innenbereiche von Einrichtungen und Betrieben in den Bereichen Freizeit und Sport für das Publikum geschlossen waren (Art. 5d Abs. 1 Covid-19-Verordnung besondere Lage). Die Beschwerdeführerin profitierte davon, dass ihr Betrieb von den zuständigen Stellen als "Veranstaltungen ohne Publikum in den Bereichen Sport" im Sinne von Art. 6 Abs. 1 lit. g Covid-19-Ver-ordnung besondere Lage qualifiziert worden ist, welche für Kinder und Jugendliche mit Jahrgang 2001 oder jünger zulässig blieben (Art. 6e Abs. 1 lit. a Covid-19-Verordnung besondere Lage). Es ist aber unbestritten, dass die weiteren Massnahmebestimmungen (insbesondere Verbot des Restaurationsbetriebes, Pflicht zum Erlass eines Schutzkonzeptes und Einhaltung desselben sowie Maskenpflicht für Erwachsene in den Innenräumen) ihre Gültigkeit auch für den Betrieb der Beschwerdeführerin behielten.

3.4.4 Mit der vorübergehenden Schliessung sollen mithin in erster Linie die in Art. 1 Abs. 2 Covid-19-Verordnung besondere Lage vorgesehene Zielsetzung der Verhinderung der Verbreitung des Coronavirus und die dazu verordneten Massnahmen durchgesetzt werden; andererseits kommt der vorübergehenden Schliessung unstreitig mittelbar auch eine repressive Funktion zu. Mithin handelt es sich bei der fraglichen Sanktion in erster Linie um unmittelbaren Zwang als exekutorische Massnahme, um eine gesetzliche Pflicht durchzusetzen (wie z.B. die Schliessung eines Betriebs wegen Verstosses gegen das Gesundheits-gesetz; vgl. Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., Rz 1478 m.H. auf Urteil BGer 2C_627/2009 vom 32.2.2010 Erw. 2.3 ff.).

3.4.5 Das EpG enthält in den Art. 82 - 84 Strafbestimmungen zur Durchsetzung der Massnahmen. Solche stehen vorliegend nicht zur Diskussion. Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin schliesst der Bussenkatalog in Art. 83 EpG den Erlass anderer verwaltungsrechtlicher Sanktionen allerdings nicht aus. Das Fehlverhalten einer pflichtigen Person kann Anlass zu verschiedenen Zwangsmassnahmen geben. Ob mehrere Massnahmen nebeneinander zulässig sind, hängt einerseits von ihrem Zweck und von ihrer rechtlichen Qualität ab, andererseits auch von einer Interessenabwägung. So kann exekutorischer Zwang mit repressivem Zwang kombiniert werden (z.B. die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustandes kombiniert mit einer Busse). Es können auch mehrere exekutorische Zwangsmassnahmen nebeneinander verhängt werden (Tschannen/Zimmerli/ Müller, a.a.O., § 32 Rz 20 m.H.; vgl. auch Wiederkehr/Richli, Praxis des allgemeinen Verwaltungsrechts, Band 1, Rz 3178 und 3180).

In casu wurde eine exekutorische Sanktion verfügt, ohne diese mit einer Busse nach Art. 83 EpG zu verbinden. Die Durchsetzung der Bestimmungen des Epidemiengesetzes und der darauf beruhenden Verordnungen kann offenkundig regelmässig auch bzw. oder den Erlass exekutorischer Massnahmen erfordern, ansonsten der verwaltungsrechtlichen Ordnung häufig keine Nachachtung geschenkt werden könnte. Gerade im Zusammenhang mit der Bekämpfung einer Epidemie drängen sich aufgrund des hohen öffentlichen Interesses am Gesundheitsschutz exekutorische Sanktionen auf. Sieht das Verwaltungsrecht wie z.B. das Epidemiengesetz die Pflicht zu einem Tun, Dulden oder Unterlassen vor, so steht regelmässig die Realerfüllung im Vordergrund (vgl. Tschannen/Zimmerli/ Müller, a.a.O., § 32 Rz 2), welche mit dem Erlass einer Busse nicht in jedem Fall sichergestellt werden kann. Insgesamt kann mithin nicht mit dem Hinweis auf die Strafbestimmungen im Epidemiengesetz auf den Ausschluss anderer Sanktionen geschlossen werden.

3.4.6 Bezüglich des Vorwurfs der fehlenden gesetzlichen Grundlage für die verfügte Sanktion kann zunächst auf § 78 Abs. 1 lit. c VRP verwiesen werden. In dieser Bestimmung wird der unmittelbare Zwang gegen den Pflichtigen oder seine Sachen als Vollstreckungsmassnahme angeführt. Unter den Begriff des unmittelbaren Zwangs fällt etwa auch die Siegelung eines Betriebs oder andere unmittelbare Massnahmen gegen eine Sache zwecks Verhinderung einer fortdauernden ungesetzlichen Betriebsführung (vgl. Tschannen/Zimmerli/Müller, a.a.O., § 32 Rz 30). Die angeordnete vorübergehende Betriebsschliessung kann im Übrigen auf Art. 9 Covid-19-Verordnung besondere Lage abgestützt werden. Gemäss Art. 9 Abs. 1bis Satz 1 kontrollieren die zuständigen kantonalen Behörden regelmässig die Einhaltung der Schutzkonzepte. Stellen sie fest, dass kein ausreichendes Schutzkonzept vorliegt oder dieses nicht oder nicht vollständig umgesetzt wird, so treffen sie umgehend die geeigneten Massnahmen. Sie können Mahnungen aussprechen, Einrichtungen oder Betriebe schliessen oder Veranstaltungen verbieten oder auflösen (Art. 9 Abs. 2 Covid-19-Verordnung besondere Lage). Die streitige Sanktion beruht mithin auf einer genügenden gesetzlichen Grundlage.

Die Kantonspolizei weist zudem in ihrer Vernehmlassung vom 9. Juni 2021 korrekt darauf hin, dass in der Verfügung unter Dispositiv Ziff. 2 ausdrücklich festgehalten wird, dass diese unter Strafandrohung nach Art. 292 StGB sowie unter Androhung einer längeren Betriebsschliessung und Vollstreckungsmassnahmen nach § 78 VRP ergehe. Bei Bedarf sei durch die Polizei sichergestellt gewesen, dass die Beschwerdeführerin unter Aufsicht ihre Räumlichkeiten hätte betreten können.

4.1 Die Beschwerdeführerin rügt sinngemäss, die der angeordneten Betriebsschliessung zu Grunde liegenden Massnahmen gemäss Covid-19-Verordnung besondere Lage würden die persönliche Freiheit (Art. 10 BV) und die Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV) einschränken, ohne dass dafür eine genügende gesetzliche Grundlage bestehe. Der Regierungsrat habe bei der Prüfung dieser Frage zu Unrecht seine Kognition eingeschränkt und lediglich eine Willkürprüfung durchgeführt bzw. lediglich geprüft, ob die Maskenpflicht und das Restaurationsverbot nicht offensichtlich unnötig und wirkungslos seien. Diese Massnahmen seien jedoch alles andere als unabdingbar; sie würden vielmehr am Ziel vorbeischiessen, weshalb die damit verbundenen Grundrechtsbeschränkungen unzulässig seien. Gemäss Art. 2 Abs. 2 lit. c EpG sollten mit den Massnahmen die einzelne Person, bestimmte Personengruppen und Institutionen und nicht die ganze Bevölkerung veranlasst werden, zur Verhütung und Bekämpfung übertragbarer Krankheiten beizutragen. Nachdem die Ausbreitung des Virus längst ausser Kontrolle geraten sei, könne es nach dem Sinn und Zweck des EpG nur noch darum gehen, eine relativ kleine Fürsorgegruppe (insbesondere die kleine Gruppe ohnehin geschwächter Menschen mit einem Alter von über 80 Jahren) möglichst gut zu schützen und so die Folgen für die ganze Gesellschaft und Wirtschaft in vernünftigen Grenzen zu halten. Die flächendeckenden Massnahmen gemäss der Verordnung Covid-19 besondere Lage gegen die breite Bevölkerung seien vom Sinn und Zweck des EpG bei weitem nicht mehr gedeckt und entbehrten einer gesetzlichen Grundlage.

4.2 Der Regierungsrat hat im angefochtenen Beschluss zunächst mit Hinweis auf die bundesgerichtliche Rechtsprechung (insbes. Urteile BGer 2C_914/2020 vom 8.7.2021 Erw. 1.8) sowie die Lehre dargelegt, dass die vorfrageweise (akzessorische) Überprüfung der Covid-19-Verordnung besondere Lage auf deren Vereinbarkeit mit übergeordnetem Recht im Beschwerdeverfahren zulässig ist (Erw. 4.1-4.3). Es dürfe allerdings nur geprüft werden, ob die Verordnung den Rahmen der dem Bundesrat im Gesetz delegierten Kompetenzen offensichtlich sprenge oder aus anderen Gründen gesetz- oder verfassungswidrig sei. Mit Art. 6 Abs. 2 lit. a und b EpG bestehe eine hinreichend bestimmte gesetzliche Delegationsnorm, auf welche sich der Bundesrat beim Erlass der Covid-19-Ver-ordnung besondere Lage stützen könne. Gleichzeitig werde dem Bundesrat darin ein sehr weiter Ermessensspielraum für die Regelung auf Verordnungsstufe eingeräumt. Dieser Ermessensspielraum sei zu beachten. Die Covid-19-Verordnung besondere Lage sprenge den Rahmen der dem Bundesart im Gesetz delegierten Kompetenzen zumindest nicht offensichtlich. Zulässige Massnahmen seien im Übrigen bereits in Art. 40 EpG vorgesehen.

4.3 Wie der Regierungsrat im angefochtenen Beschluss korrekt dargelegt hat, kann eine Bundesverordnung durch die Rechtsmittelinstanzen im Rahmen der Anfechtung eines darauf gestützten Einzelaktes vorfrageweise auf seine Rechtmässigkeit einschliesslich seiner Verfassungsmässigkeit überprüft werden. Dabei ist insbesondere zu untersuchen, ob sich der Bundesrat an die Grenzen der ihm im Gesetz eingeräumten Befugnisse gehalten hat. Soweit das Gesetz den Bundesrat nicht ermächtigt, von der Verfassung abzuweichen, befindet das Gericht auch über die Verfassungsmässigkeit der unselbständigen Verordnung. Wird dem Bundesrat durch die gesetzliche Delegation ein sehr weiter Ermessensspielraum für die Regelung auf Verordnungsstufe eingeräumt, so ist dieser Spielraum nach Art. 190 BV für das Gericht verbindlich; es darf in diesem Falle bei der Überprüfung der Verordnung nicht sein eigenes Ermessen an die Stelle desjenigen des Bundesrates setzen, sondern es beschränkt sich auf die Prüfung, ob die Verordnung den Rahmen der dem Bundesrat im Gesetz delegierten Kompetenzen offensichtlich sprengt oder aus anderen Gründen gesetz- oder verfassungswidrig ist. Es kann dabei namentlich prüfen, ob sich eine Verordnungsbestimmung auf ernsthafte Gründe stützen lässt oder ob sie Art. 9 BV widerspricht, weil sie sinn- und zwecklos ist, rechtliche Unterscheidungen trifft, für die ein vernünftiger Grund in den tatsächlichen Verhältnissen nicht ersichtlich ist, oder Unterscheidungen unterlässt, die richtigerweise hätten getroffen werden müssen. Für die Zweckmässigkeit der angeordneten Massnahme trägt der Bundesrat die Verantwortung; es ist nicht Aufgabe des Gerichts, sich zu deren wirtschaftlichen oder politischen Sachgerechtigkeit zu äussern (BGE 144 V 138 Erw. 2.4 m.H. auf BGE 143 V 208 Erw. 4.3 und BGE 140 II 194 Erw. 5.8).

Als Ausfluss von Art. 191 BV, wonach Bundesgesetze und Völkerrecht für das Bundesgericht und die anderen rechtsanwendenden Behörden massgebend sind, kann einer bundesrätlichen Verordnung nicht die Anwendung im Einzelfall verwehrt werden, soweit deren Inhalt durch ein Bundesgesetz vorgegeben bzw. abgedeckt ist (vgl. Urteil BGer 2P.305/2002 vom 27.11.2002 Erw. 2.2.2), dies auch dann nicht, falls sie verfassungswidrig ist (Tschannen, Staatsrecht der Schweizerischen Eidgenossenschaft, 5.A., Rz 386 und 390). Wenn die gerügte Verfassungsverletzung einer Verordnung des Bundesrates mithin bereits in einem Bundesgesetz angelegt ist oder der Bundesgesetzgeber dem Bundesrat einen sehr weiten Spielraum für die inhaltliche Ausgestaltung der Verordnung eingeräumt hat und die gerügte Bestimmung sich an diesen Rahmen hält, ist eine Verletzung der Verfassungsmässigkeit grundsätzlich nicht weiter zu prüfen

(vgl. Brunner/Zollinger, Die richterliche Überprüfung von Rechtsverordnungen, LeGes 32 (2021) S. 8 f. m.H.).

4.4 Art. 118 Abs. 2 lit. b BV überträgt dem Bund eine umfassende, nachträglich derogatorische Zuständigkeit für die Bekämpfung übertragbarer, stark verbrei-teter oder bösartiger Krankheiten von Menschen und Tieren (BGE 139 I 242 Erw. 3.1; 133 I 110 Erw. 4.2). (U.a.) gestützt auf diese Bestimmung erliess der Bundesgesetzgeber das Epidemiengesetz. Das 5. Kapitel des Gesetzes ("Bekämpfung") sieht in seinem ersten (Art. 30-39) und zweiten Abschnitt (Art. 40) Massnahmen vor, welche die zuständigen kantonalen Behörden anordnen können. In der besonderen Lage kann der Bundesrat nach Anhörung der Kantone bestimmte Massnahmen anordnen (Art. 6 Abs. 2 EpG). In der ausserordentlichen Lage kann der Bundesrat für das ganze Land oder für einzelne Landesteile die notwendigen Massnahmen anordnen (Art. 7 EpG). Aus dieser gesetzlichen Regelung ergibt sich, dass grundsätzlich sowohl die Kantone als auch (in der

besonderen und ausserordentlichen Lage) der Bundesrat Massnahmen zur

Bekämpfung ansteckender Krankheiten anordnen können (Urteil BGer 2C_369/2021 vom 22.9.2021).

Die Covid-19-Verordnung besondere Lage stützt sich gemäss ihrem Ingress auf Art. 6 Abs. 2 lit. a und b EpG. Danach kann der Bundesrat - wie bereits erwähnt - bei Vorliegen einer besonderen Lage nach Anhörung der Kantone u.a. Massnahmen gegenüber einzelnen Personen (lit. a) und Massnahmen gegenüber der Bevölkerung (lit. b) anordnen. Berücksichtigt man den Zweckartikel von Art. 2 EpG, so sollen mit den Massnahmen nach diesem Gesetz u.a. die Auswirkungen von übertragbaren Krankheiten auf die Gesellschaft und die betroffenen Personen reduziert werden (Art. 2 Abs. 2 lit. f EpG) und die einzelne Person, bestimmte Personengruppen und Institutionen veranlasst werden, zur Verhütung und Bekämpfung übertragbarer Krankheiten beizutragen (Art. 2 Abs. 2 lit. c EpG). Eine besondere Lage liegt gemäss Art. 6 Abs. 1 lit. a EpG vor, wenn die ordentlichen Vollzugsorgane nicht in der Lage sind, den Ausbruch und die Verbreitung übertragbarer Krankheiten zu verhüten und zu bekämpfen, und eine der folgenden Gefahren besteht: 1. eine erhöhte Ansteckungs- und Ausbreitungsgefahr, 2. eine besondere Gefährdung der öffentlichen Gesundheit, 3. schwerwiegende Auswirkungen auf die Wirtschaft oder auf andere Lebensbereiche. Eine besondere Lage liegt des Weiteren vor, wenn die Weltgesundheitsorganisation (WHO) festgestellt hat, dass eine gesundheitliche Notlage von internationaler Tragweite besteht und durch diese in der Schweiz eine Gefährdung der öffentlichen Gesundheit droht (Art. 6 Abs. 1 lit. b EpG).

In Art. 40 EpG werden wie bereits erwähnt (Erw. 2.4) die Massnahmen gegen die Bevölkerung und bestimmte Personengruppen konkretisiert. Danach ordnen die zuständigen kantonalen Behörden Massnahmen an, um die Verbreitung übertragbarer Krankheiten in der Bevölkerung oder in bestimmten Personengruppen zu verhindern. Sie koordinieren die Massnahmen untereinander (Abs. 1). In der besonderen Lage und der ausserordentlichen Lage kommt auch dem Bundesrat die Kompetenz zur Anordnung solcher Massnahmen zu (vgl. Art. 6 und 7 EpG). Der Bundesrat kann mithin die in Art. 40 Abs. 2 EpG aufgeführten Massnahmen anordnen. Es geht dabei um Massnahmen, die eine Verminderung enger Kontakte zwischen Personen bezwecken oder eine Exposition in einer bestimmten Umgebung verhindern sollen (Botschaft zur Revision des Bundesgesetzes über die Bekämpfung übertragbarer Krankheiten des Menschen vom 3.12.2010, BBl 2011, S. 392). Dazu gehören insbesondere das Verbot oder die Einschränkung von Veranstaltungen (lit. a), die Schliessung von Schulen, anderen öffentlichen Institutionen und privaten Unternehmen oder der Erlass von Vorschriften zum Betrieb (lit. b) sowie das Verbot oder die Einschränkung des Betretens und Verlassens bestimmter Gebäude und Gebiete sowie bestimmter Aktivitäten an definierten Orten (lit. c). Diese Massnahmen sind auf die kollektive Ebene ausgerichtet und betreffen vor allem Veranstaltungen, Schulen und Unternehmen, da Menschenansammlungen für die Ausbreitung bestimmter Krankheiten (z. B. Grippe oder Masern aber auch Covid-19) besonders förderlich sind. Es sind also auch Situationen denkbar, in denen vorübergehend der Zugang zu einem bestimmten Gebiet eingeschränkt wird. Die möglichen Einschränkungen und Verbote sollen die Anzahl Erkrankter verringern, indem sie die Ausbreitung der Krankheit eindämmen oder verlangsamen. Beim Entscheid, ob konkrete Massnahmen angeordnet werden sollen, sind das epidemiologische Umfeld in der Schweiz und im internationalen Kontext (Ort, Ausdehnung und Entwicklung der Herde, Infektiosität, besonders betroffene Gruppen) sowie die Merkmale der Veranstaltung, der Schule oder der Unternehmen (Herkunft / Anzahl der Teilnehmenden, Zugehörigkeit der Schülerinnen und Schüler zu besonders stark betroffenen Gruppen usw.) zu berücksichtigen. Neben der Beurteilung des Risikos für die öffentliche Gesundheit sind bei der Prüfung entsprechender Einschränkungen auch die gesellschaftlichen und wirtschaftlichen Folgen insbesondere im Falle von Veranstaltungsverboten, der Schliessung von Schulen oder Unternehmen in Betracht zu ziehen (Botschaft EpG, a.a.O., BBl 2011, S. 392).

Auch wenn Art. 40 Abs. 1 EpG sehr unbestimmt formuliert ist, finden die in Art. 40 Abs. 2 lit. a-c EpG ausdrücklich genannten Massnahmen im formellen Gesetz eine hinreichend bestimmte Grundlage. Angesichts der Natur der drohenden Gefahren einer Epidemie und der fehlenden Vorhersehbarkeit der geeigneten Massnahmen ist ein gewisser Ermessensspielraum der vollziehenden Behörde im Bereich der Epidemienbekämpfung aber unvermeidlich und gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung verfassungsrechtlich zulässig (Urteil BGer 2C_8/2021 vom 25.6.2021 Erw. 3.7.2). Bei neu auftretenden Infektionskrankheiten besteht typischerweise eine hohe Unsicherheit über Ursachen, Folgen und geeignete Bekämpfungsmassnahmen. Die zu treffenden Massnahmen können daher nicht im Voraus mit Bestimmtheit gesetzlich festgelegt werden, sondern müssen aufgrund des jeweils aktuellen, in der Regel unvollständigen Kenntnisstandes getroffen werden, was einen gewissen Spielraum der zuständigen Behörden voraussetzt (Urteil BGer 2C_8/2021 vom 25.6.2021 Erw. 3.7.2 m.H.; BGE 131 II 670 Erw. 2.3 und Erw. 3).

4.5 Nach diesen Kriterien sind die der angefochtenen Verfügung zu Grund liegenden und umstrittenen Massnahmen gemäss Covid-19-Verordnung besondere Lage eine genügende gesetzliche Grundlage:

4.5.1 Vorab ist festzuhalten, dass im Zeitpunkt des Erlasses der für das vorliegende Verfahren massgeblichen Covid-19-Verordnung besondere Lage vom 1. April 2021 erwiesenermassen eine besondere Lage im Sinne von Art. 6 Abs. 1 lit. b EpG vorlag, nachdem die WHO am 30. Januar 2020 den Ausbruch des neuartigen Coronavirus zu einer gesundheitlichen Notlage von internationaler Tragweite erklärt hat, der höchsten Warnstufe der WHO (www.euro.who.int/de /health-topics/health-emergencies/coronavirus-covid-19/novel-coronavirus-2019-ncov).

Die besondere Lage im Sinne von Art. 6 Abs. 1 lit. a EpG ergibt sich im Übrigen aus folgenden, von der Beschwerdeführerin in Frage gestellten bzw. bestrittenen Umständen:

4.5.2 Ab Herbst 2020 bestanden in der Schweiz stark ansteigende, hohe Infek-tionszahlen und korrelierend damit rekordhohe Hospitalisierungen wegen Covid-Infektionen (laborbestätigte Hospitalisationen) sowie hohe Todesfallzahlen (laborbestätigte Todesfälle). Die Infektionszahlen, Hospitalisationen und Todesfälle gingen nach der Verschärfung der Massnahmen langsam zurück, stiegen dann ab März 2021 wieder an und entspannten sich ab Mai 2021 (vgl. www.covid19.admin.ch/de/epidemiologic/hosp?time=phase2; Situationsberichte des BAG zur epidemiologischen Lage z.B. für die Woche 13 mit Darstellung der Entwicklung laborbestätigter Fälle, Hospitalisationen und Todesfälle, einsehbar unter www.bag.admin.ch/bag/de/home/krankheiten/ausbrueche-epidemien-pan-demien/aktuelle-ausbrueche-epidemien/novel-cov/situation-schweiz-und-interna-tional.html). Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin sind von der Infektion nicht allein Hochbetagte in Alters- und Pflegeheimen betroffen, wobei diesbezüglich ohnehin nicht klar ist, was daraus in Bezug auf die Gesetzmässigkeit der Massnahmen abgeleitet werden könnte. Zwar weist die Altersgruppe der 80-jährigen und Älteren die höchste Hospitalisierungsrate wegen einer Covid-Infektion auf. Allerdings ergibt sich aus den Situationsberichten zur epidemiologischen Lage in der Schweiz und im Fürstentum Liechtenstein des BAG (vgl. z.B. für Woche 50; Wochenberichte einsehbar unter www.bag.admin.ch/bag/de /home/krankheiten/ausbrueche-epidemien-pandemien/aktuelle-ausbrueche-epi-demien/novel-cov/situation-schweiz-und-international.html → Wochenbericht zur epidemiologischen Lage), dass alle Altersgruppen von Hospitalisationen betroffen waren und das Medianalter etwa in den Wochen 11/2021 bis 39/2021 bei unter 66 Jahren lag. In der Woche 50 lag es bei 66 Jahren.

Hinzu kam im damaligen Zeitraum das Auftreten deutlich ansteckenderer Virusvarianten und damit einhergehend weiterer Unsicherheiten über den weiteren Verlauf der Pandemie (vgl. Medienkonferenz des Bundesrates vom 20.1.2021).

Der von der Beschwerdeführerin postulierte Vergleich mit der Grippe ist verfehlt. Das Bundesgericht hat diesbezüglich wiederholt festgehalten, dass die Sterb-lichkeit sowie die Hospitalisationsrate bei der Covid-19-Epidemie im Vergleich zu einer saisonalen Grippe signifikant höher ist. Je grösser das Risiko sei, desto eher seien risikoreduzierende Massnahmen gerechtfertigt bzw. geboten. Auf die entsprechenden Ausführungen kann verwiesen werden (vgl. Urteil BGer 2C_941/2020 vom 8.7.2021 Erw. 3.2.3 m.H., 2C_941/2020 vom 8.7.2021 Erw. 3.3.4). Die Erhebungen des Bundesamtes für Statistik ergeben denn, dass im bisherigen Verlauf der Pandemie in der Schweiz im Frühling 2020 eine erste Periode deutlicher Übersterblichkeit beobachtet werden konnte (Übersterblichkeit in der Altersgruppe von über 65 Jahren: 26%; in der Altersgruppe unter 65 Jahren: 12%). Im Herbst 2020, mithin im Zeitpunkt des Erlasses der vorliegend umstrittenen Massnahmen, kam es zu einer zweiten Periode mit sehr hoher Übersterblichkeit (Altersgruppe von über 65 Jahren: 47%; Altersgruppe unter 65 Jahren: 11%; vgl. www.bfs.admin.ch/bfs/de/home/statistiken/gesundheit/gesundheitszu-stand/sterblichkeit-todesursachen.html). Gemäss Schätzungen der wissenschaftlichen Task-Force des Bundes dürften die Corona-Verstorbenen je nach Alter und Vorerkrankungen zudem im Durchschnitt zwischen 5,4 und 6,8 Lebensjahre verloren haben (vgl. https://sciencetaskforce.ch/policy-briefs/ → Policy Briefs vom 19.1.2021 S. 17).

Die Pandemie hat im damaligen Zeitraum zudem dazu geführt, dass die Ressourcen in den Spitälern auf die Behandlung von Covid-Patienten konzentriert wurden. Dies führte dazu, dass in vielen Nicht-Covid-Bereichen die Behandlungen verschoben werden mussten, zu Lasten der betroffenen Nicht-Covid-Patienten (vgl. dazu z.B. Zweite Bilanz der fünf Universitätsspitäler der Schweiz zur Covid-19-Pandemie vom 6.5.2021, einsehbar unter https://www.unimedsuis-se.ch/application/files/6616/2029/0167/20210506_MK\_CP_Praesentation\_Pre-sentation.pdf). Es wird geschätzt, dass ca. 19'000 Patienten, die nach einem elektiven Eingriff auf die Intensivstation hätten verlegt werden müssen, aufgrund des Aufschubes der Operation wegen überlasteter Intensivstationen nicht hospitalisiert werden konnten mit den entsprechenden negativen Konsequenzen für die Gesundheit dieser Patienten (vgl. Swiss National Covid-19 Task Force, Policy Brief vom 20.1.2021). Die statistisch ausgewiesenen Corona-Patienten stellten eine erhebliche zusätzliche Belastung für das Gesundheitssystem (und dabei nicht nur der Spitäler, sondern auch der ambulanten medizinischen Betriebe wie z.B. Hausarztpraxen oder Apotheken) dar (so waren in der Periode November 2020 - bis Anfang Januar 2021 über 40% der IPS-Betten mit Covid-Patienten belegt, danach sanken die Zahlen langsam, vgl. https://www.covid19.admin.ch/ de/hosp-capacity/icu?rel=rel&time=phase2b; in derselben Periode waren auch über 10%, zeitweise fast 16% der Spitalbetten durch Covid-Patienten belegt, vgl. https://www.covid19.admin.ch/de/hosp-capacity/total?rel=rel&time=phase2b).

4.6.1 In der Covid-19-Verordnung besondere Lage hat der Bundesrat Massnahmen gegen Personen, betreffend öffentlich zugängliche Einrichtungen und Betriebe sowie Veranstaltungen und Massnahmen zum Schutze von Arbeitnehmenden erlassen. Vorliegend umstritten sind das Verbot des Betriebs von Re-staurationsbetrieben (worunter auch das von der Beschwerdeführerin betriebene Bistro fällt; Art. 5a Covid-19-Verordnung besondere Lage), die in öffentlich zugänglichen Innenräumen geltende Maskenpflicht für Personen ab dem 12. Geburtstag (Art. 3b Covid-19-Verordnung besondere Lage) und die Pflicht der Erarbeitung und Umsetzung eines Schutzkonzepts beim Betrieb einer öffentlich zugänglichen Einrichtung, wobei das Schutzkonzept u.a. Massnahmen vorzusehen hat, welche die Einhaltung der Maskentragpflicht gewährleistet (Art. 5 Abs. 1 und 2 Covid-19-Verordnung besondere Lage).

Das Verbot des Betriebs von Restaurationsbetrieben kann sich unmittelbar auf die Regelung von Art. 40 Abs. 2 lit. b EpG stützen, wonach private Unternehmen geschlossen werden können. Die Maskenpflicht sowie die Pflicht zur Erarbeitung und Umsetzung eines Schutzkonzeptes kann ebenfalls auf diese Bestimmung abgestützt werden. Wenn gemäss Art. 40 Abs. 2 lit. b EpG Schulen, öffentliche Institutionen und private Betriebe geschlossen werden können, dann ist es gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung e maiore minus auch zulässig, solche Institutionen und Betriebe offen zulassen unter der Voraussetzung, dass bestimmte Sicherheitsmassnahmen getroffen werden; ein entsprechender Grundrechtseingriff wiegt weniger schwer als das vollständige Verbot oder die vollständige Schliessung (Urteil BGer 2C_8/2021 vom 25.6.2021 Erw. 3.8.1).

4.6.2 Die umstrittenen Massnahmen tangieren zwar unstreitig verfassungsmässige Rechte (Persönliche Freiheit und Wirtschaftsfreiheit), die Delegationsnormen im EpG (insbesondere auch Art. 40 EpG) implizieren allerdings die Möglichkeit des Erlasses von die Grundrechte einschränkenden Massnahmen. In der Botschaft zum EpG wird denn auch klar darauf hingewiesen, dass eines der zentralen Probleme des Schutzes vor übertragbaren Krankheiten darin liegt, dass eine ganze Reihe von Massnahmen Grundrechtspositionen von Betroffenen tangieren können und dass die Bekämpfungsmassnahmen in die Persönliche Freiheit oder in die Wirtschaftsfreiheit eingreifen können (BBl 2011 S. 325). Das EpG ermächtigt mithin den Bund (bzw. gemäss Art. 6 EpG den Bundesrat sowie die Kantone) zum Erlass von die Grundrechte des Einzelnen einschränkenden Massnahmen. Der Schutz der öffentlichen Gesundheit in einer Pandemie ist ohne Eingriffe in die Grundrechte nicht möglich; die erfolgreiche Kontrolle und Bekämpfung von übertragbaren Krankheiten erfordert schnelle, auf die ganze Bevölkerung bezogene Massnahmen, welche auch gegen den Willen von Betroffenen durchgeführt werden können. Die Massnahmen weisen seit je eine spezifisch gemeinschaftsbezogene Dimension auf (vgl. BBl 2011 S. 324 f.). In der ausserordentlichen oder besonderen Lage können mithin gestützt auf das EpG selbst schwerwiegende Eingriffe in die Wirtschaftsfreiheit (wie die temporäre Schliessung von Einkaufsläden und Restaurationsbetrieben) oder andere Grundrechte auf Verordnungsebene geregelt werden (Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 10.A., Rz 671). Entsprechend ist im vorliegenden Verfahren nicht zu prüfen, ob die Covid-19-Verordnung besondere Lage bzw. deren vorliegend umstrittene Bestimmungen verfassungskonform sind. Das EpG selber schafft dem Verordnungsgeber Raum für eine in die Grundrechte eingreifende und unter Umständen auch verfassungswidrige Regelung.

4.7 Im Übrigen würden die fraglichen Bestimmungen auch einer Überprüfung deren Verfassungskonformität standhalten. Diese wird von der Beschwerdeführerin insofern sinngemäss bestritten, als dass sie Unverhältnismässigkeit der Mass-nahmen (Maskenpflicht und Restaurationsverbot) geltend macht. Diesbezüglich führt sie aus, die Wirksamkeit der Massnahmen sei unbewiesen. Die Massnahmen würden einzig gestützt auf die Infektionszahlen gemäss PCR-Tests erfolgen, wobei diese Tests eine Infektion gar nicht zuverlässig nachzuweisen vermöchten. Des Weiteren bestreitet sie - wie bereits erwähnt - eine die öffentliche Gesundheit gefährdende Erkrankung, da nur Betagte in Alters- und Pflegeheimen schwer davon betroffen würden, keine Übersterblichkeit eingetreten sei und keine Überlastung des Gesundheitswesens verursacht worden sei. In Bezug auf die Maskenpflicht führt sie aus, diese hätte keine Auswirkungen auf die Pandemie; Masken seien vielmehr schädlich für die Gesundheit. In Bezug auf das Restaurationsverbot führt sie aus, es lägen keine Beweise vor, dass eine Übertragung der Infektion über weitere Distanzen möglich sei und dass asymptomatische Personen ansteckend seien. In ihrem Betrieb könne ein Abstand von 1.5 m eingehalten werden; zudem seien die Räume in ihrem Betrieb sehr gross und gut belüftet. Des Weiteren bestreitet die Beschwerdeführerin sinngemäss die Verhältnismässigkeit der Zweck-Mittel-Relation. Gestützt auf die bundesgericht-

liche Rechtsprechung müssten die Ressourcen gerecht verteilt werden, wes-

halb die gesundheitsökonomischen Kosten pro gerettetes Lebensjahr bei etwa Fr. 100'000 anzusetzen seien. Die Kosten der Pandemiebekämpfung würden diesen Betrag übersteigen; die Massnahmen würden deshalb gegen die Verteilungsgerechtigkeit im Sinne von Art. 8 BV verstossen.

4.7.1 Dass für die streitigen Massnahmen eine genügende gesetzliche Grundlage besteht, wurde bereits vorstehend dargelegt. Die Bekämpfung der Pandemie und damit der Schutz der öffentlichen Gesundheit steht unstreitig im öffentlichen Interesse (vgl. Urteil BGer 2C_228/2021 vom 23.11.2021 Erw. 4.3). Dies gilt auch in Bezug auf die im Zusammenhang mit der Bekämpfung der Pandemie erlassenen und vorliegend umstrittenen Massnahmen (vgl. Häfelin/Haller/Kel-ler/Thurnherr, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 10.A., Rz 675).

4.7.2 Der Grundsatz der Verhältnismässigkeit verlangt, dass eine Massnahme für das Erreichen des im öffentlichen oder privaten Interesse liegenden Zieles geeignet und erforderlich ist und sich für die Betroffenen in Anbetracht der Schwere der Grundrechtseinschränkung als zumutbar erweist. Es muss eine vernünftige Zweck-Mittel-Relation vorliegen (vgl. BGE 143 I 304 Erw. 5.6.2; 140 I 2 Erw. 9.2.2).

Das Bundesgericht hat sich im Zusammenhang mit Massnahmen, die von den einzelnen Kantonen gestützt auf Art. 6 und 40 EpG im Zusammenhang mit der Covid-19-Epidemie erlassen wurden, schon in mehreren Entscheiden zum Grundsatz der Verhältnismässigkeit geäussert. Dabei wurde u.a. einerseits in Erwägung gezogen, dass die angeordneten Massnahmen in einem angemessenen Verhältnis zu den Risiken stehen müssten, die mit diesen Massnahmen vermieden würden. Auch Massnahmen zur Abwehr von Gesundheitsgefährdungen könnten nicht beliebig streng sein. Vielmehr sei nach dem akzeptablen Ri-siko zu fragen und eine Abwägung zwischen den involvierten Interessen vor-zunehmen. Schliesslich dürften die Massnahmen nur solange dauern, wie es notwendig sei, um die Verbreitung einer übertragbaren Krankheit zu verhindern. Sie seien regelmässig zu überprüfen (Urteile BGer 2C_228/2021 vom 23.11.2021 Erw. 4.5; 2C_290/2021 vom 3.9.2021 Erw. 5.5.1; 2C_941/2020 vom 8.7.2021 Erw. 3.2.3 je m.H.).

Andererseits wurde in Erwägung gezogen, dass das Gericht sich eine gewisse Zurückhaltung auferlegen könne, wenn sich ausgesprochene Ermessensfragen stellten. Dasselbe gelte für die relative Gewichtung, die den einzelnen involvierten Rechtsgütern und Interessen beizumessen sei, weshalb auch hier den politischen Behörden ein Beurteilungsspielraum zustehe. Es sei alsdann nicht in erster Linie Sache der Gerichte, sondern des Verordnungsgebers oder der zu-ständigen Fachbehörde, das akzeptable Risiko festzulegen (Urteile BGer 2C_290/2021 vom 3.9.2021 Erw. 5.5.2; 2C_941/2020 vom 8.7.2021 Erw. 3.2.5

je m.H.). Des Weiteren hat das Bundesgericht in Erwägung gezogen, dass der Natur der Sache nach gerade bei neu auftretenden Infektionskrankheiten typi-schwerweise eine hohe Unsicherheit über Ursachen, Folgen und geeigneten Bekämpfungsmassnahmen bestehe. Die zu treffenden Massnahmen könnten daher nicht im Voraus mit Bestimmtheit gesetzlich festgelegt werden, was einen gewissen Spielraum der zuständigen Behörden voraussetze. Zudem könnten Abwehrmassnahmen nicht erst dann getroffen werden, wenn wissenschaftliche Klarheit vorliege, sondern bereits dann, wenn eine erhebliche Plausibilität bestehe. Sodann könne es angezeigt sein, rigorose Massnahmen bereits zu ergreifen, bevor es zu schweren Beeinträchtigungen komme, um zu verhindern, dass später noch strengere Massnahmen getroffen werden müssten (Urteile BGer 2C_228/2021 vom 23.11.2021 Erw. 4.7 u. 4.8; 2C_290/2021 vom 3.9.2021 Erw. 5.5.3 u. 5.5.4; 2C_941/2020 vom 8.7.2021 Erw. 3.2.6 u. 3.2.7 je m.H.).

Zusammenfassend gelangte das Bundesgericht zum Schluss, dass aus all diesen Gründen der fachlich zuständigen und politisch verantwortlichen Behörden ein relativ bedeutender Beurteilungsspielraum zugestanden werden muss (Urteile BGer 2C_228/2021 vom 23.11.2021 Erw. 4.9; 2C_290/2021 vom 3.9.2021 Erw. 5.5.5; je m.H.).

4.7.3 Bezüglich der Verhältnismässigkeit der Maskenpflicht kann auf die Urteile des Bundesgerichts 2C_228/2021 vom 23. November 2021 betr. Maskenpflicht an Schulen und 2C_793/2020 vom 8. Juli 2021 betr. Maskenpflicht in Läden verwiesen werden. Das Bundesgericht führt dabei u.a. aus, dass nach dem aktuellen Stand des Wissens der Gebrauch von Gesichtsmasken dazu beiträgt, die Ausbreitung von Covid-19 zu beschränken und dass keine wissenschaftlichen Belege dafür vorlägen, dass das Maskentragen (bei Kindern) effektiv krankheitswertige gesundheitliche Schäden verursachen würde. In diesem Zusammenhang kann auch auf die Stellungnahme (Policy Brief) der National Covid-19 Science Task Force vom 13. Juli 2020 verwiesen werden. Darin wird ausgeführt, wissenschaftliche Studien belegten, dass das Tragen einer Schutzmaske das Risiko vermindere, andere und sich selber anzustecken. Die Wissenschaft sei sich heute einig, dass das Maskentragen eine pragmatische und effiziente Massnahme gegen die Ausbreitung von SARS-CoV-2 sei. Gesundheitsbehörden wie die WHO oder die US-amerikanische CDC würden die Nutzung empfehlen. Bis anhin habe keine Studie negative Auswirkungen des Maskentragens nachgewiesen (https.//sciencetaskforce.ch/policy-brief/benefits-of-mask-wearing; vgl. analog: vgl. www.who.int → Coronavirus disease → Advice → Advice for the public → Masks; vgl. auch WHO, Covid-19 Infection, Prevention and Control, Living guideline, Mask use in community setting, vom 22.12.2021, S. 8 ff.). Zusammenfassend wurde vom Bundesgericht sowohl die Verhältnismässigkeit einer Maskenpflicht in allen öffentlichen Verkaufslokalen als auch in Bildungseinrichtungen ab der Sekundarstufe für den fraglichen Zeitraum bejaht. Die vorliegend umstrittene Maskenpflicht in öffentlich zugänglichen Innenbereichen von Einrichtungen und Betrieben stellt keinen schwereren Eingriff dar als die vom Bundesgericht geprüfte und als verhältnismässig befundene Maskenpflicht in Bildungseinrichtungen ab Sekundarstufe im Kanton Bern. Entsprechend ist auch die vom Bundesrat verordnete Maskenpflicht als verhältnismässig zu qualifizieren.

4.7.4 In Bezug auf das Restaurationsverbot ist vorab nochmals auf die damalige Infektionssituation und in Verbindung mit der Belastung des Gesundheitswesens, die Übersterblichkeit in dieser Periode sowie das Auftreten neuer Virusvarianten und die damit einhergehenden Unsicherheiten bezüglich des weiteren Verlaufs hinzuweisen (vgl. Erw. 4.5.2). Im Dezember 2020 hat die WHO die Alpha- und Beta-Varianten, im Januar 2021 die Gamma-Variante und im April 2021 die Delta-Variante als besorgniserregende Varianten, d.h. als Variante mit einer erhöhten Übertragbarkeit, erhöhter Virulenz bzw. einem schwereren klinischen Verlauf oder erschwerter Möglichkeit deren Bekämpfung, erklärt (vgl. www.who.int/en /activities/tracking-SARS-CoV-2-variants). Im fraglichen Zeitraum war zudem erst ein sehr kleiner Anteil der Bevölkerung geimpft (Anfang April 2021 hatten erst ca. 10% der Bevölkerung eine Impfung erhalten, vgl. www.covid19.admin.ch/de /vaccination/persons). Die Lage war mithin angespannt und der weitere Verlauf mit hohen Unsicherheiten behaftet.

Das Restaurationsverbot diente der Verringerung von zwischenmenschlichen Kontakten in einer Umgebung, in welcher die Abstandsvorschriften regelmässig nicht eingehalten werden können und auch das Tragen von Masken nicht bzw. höchstens eingeschränkt möglich ist, was wiederum der Gefahr einer Covid-Infektion mit den entsprechenden Folgen für die öffentliche Gesundheit entgegenwirkt. Im Regierungsratsbeschluss wird in diesem Zusammenhang zu Recht auf die wissenschaftlichen Erkenntnisse verwiesen, wonach sich das Virus am häufigsten bei engem und längerem Kontakt ohne Einhaltung von Schutzmassnahmen und die Möglichkeit der Übertragung einerseits durch Tröpfchen, andererseits aber auch durch Aerosole, welche sich insbesondere in schlecht durchlüfteten Innenräumen auch über weitere Distanzen übertragen können (vgl. dazu www.bag.admin.ch/bag/de/home/krankheiten/ausbrueche-epidemien-pandemien/ aktuelle-ausbrueche-epidemien/novel-cov/krankheit-symptome-behandlung-ur-sprung.html#637049985; Robert Koch Institut, Epidemiologischer Steckbrief zu SARS-CoV-2 und COVID-19, Stand 26.11.2021). Die Umgebung in Innenräumen von Restaurants stellt in diesem Sinne regelmässig eine erhöhte potentielle Ansteckungsgefahr dar. Entsprechend stellt das Verbot des Betriebs von Restaurants eine geeignete Massnahme zur Eindämmung der Covid-19-Pandemie dar. Diesbezüglich kann auch auf das Wissenschaftliche Update der National Covid-19 Science Task Force vom 14.1.2021 verweisen werden, in welchem ausgeführt wird, dass eine starke Reduktion der Kontakte und der Mobilität, zusammen mit einer konsequenten Umsetzung der Schutzmassnahmen, die Ansteckungen mit allen SARS-CoV-2 Stämmen verringert und die Ausbreitung der neuen Varianten verlangsamt. Es wird dabei auf eine Reihe von Studien verwiesen, welche zum Schluss kommen, dass weitrechende Schliessungen wirkungsvoll sind zur Reduktion von Ansteckungen. Entsprechende Daten lagen auch aus der Schweiz vor, nachdem im Zeitraum zwischen dem 4. November 2020 und dem 21. Dezember 2020 von Seiten des Bundes noch keine Massnahmen zur Schliessung von Restaurationsbetrieben beschlossen worden waren, in den Westschweizer Kantonen demgegenüber entsprechende Restriktionen bereits bestanden (vgl. Wallis www.vs.ch/de/web/coronavirus/home → News v. 4.11.2020: Schliessung Restaurants ab 6.11.2020; Jura www.jura.ch/CHA/SIC/Centre-medias/Communi-ques-2020/Covid-19-des-mesures-indespensables-pour-endiguer-le-nombre-ex-ponentiel-et-inquietant-des-contaminations-et-des-hospitalisations.html : Schliessung Restaurants per 2.11.2020; Genf www.ge.ch/document/lutte-contre-covid-19-conseil-etat-declare-etat-necessite-met-place-mesures-plus-stricte-geneve : Schliessung Restaurants per 2.11.2020; Neuenburg: www.ne.ch/medias/Pa-ges/20201102-fermeture-établissements-publics.apspx : Schliessung Restaurants per 4.11.2020; Waadt www.vd.ch/toutes-les-actualites → page 22 → 3.11.2020: Schliessung Restaurants per 4.11.2020). Ein Vergleich der Reproduktionszahl Re für die fragliche Periode in den Westschweizer Kantonen mit der übrigen Schweiz ergab, dass diese in den Westschweizer Kantonen relevant niedriger war, als in der übrigen Schweiz, wo entsprechende Massnahme im fraglichen Zeitraum noch nicht beschlossen waren (vgl. Wissenschaftliches Update v. 14.1.2021 der National Covid-19-Science Task Force, S. 7).

Aus der vorstehend dargelegten Situation im fraglichen Zeitraum ergibt sich auch die Erforderlichkeit der umstrittenen Massnahmen, dies insbesondere auch in Berücksichtigung der im damaligen Zeitraum bestehenden Unsicherheiten über die Gefährlichkeit der neuen Virusvarianten und in Berücksichtigung des den Behörden zukommenden Ermessens und ihres Fachwissens. Auch die von der Beschwerdeführerin vorgebrachten Einwände gegen Zuverlässigkeit von PCR-Tests vermögen daran nichts zu ändern. Die positiven Testungen durften als Indikator für den Verlauf der Pandemie herangezogen werden (vgl. dazu WHO, Recommendations for national SARS-CoV-2 testing, strategies and diagnostic capacities, Interim guidance v. 25.6.2021: Danach bildet das diagnostische Testen eine wichtige Komponente zur Prävention vor einer Ansteckung und zur Kontrolle der durchgeführten Massnahmen, alle Personen mit Verdacht auf eine Covid-Infektion sollen getestet werden und NAAT-Tests - worunter auch PCR-Tests fallen - gelten als Standardreferenz für die Diagnose einer SARS-CoV-2 Infektion; vgl. dazu auch: https://www.cdc.gov/coronavirus/2019-ncov/lab/naats.html). Für die Massnahmen waren im Übrigen nicht primär die positiven Testergebnisse massgebend, sondern vielmehr die Auswirkungen der Erkrankungen auf die öffentliche Gesundheit und die Versorgung (Todesfälle, schwere Erkrankungen, Hospitalisationen, Langzeitfolgen auch leichterer Erkrankungen, Überlastung des Gesundheitswesens, Versorgungslücken infolge der Erkrankung sehr vieler Personen gleichzeitig).

Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin ist auch die Angemessenheit der Massnahme - wiederum in Berücksichtigung der mit der Pandemie einhergehenden Unsicherheiten im damaligen Zeitraum und des dem Verordnungsgeber zustehenden Ermessens - zu bejahen. Es ist nicht zu verkennen, dass das Restaurationsverbot eine sehr einschneidende und offenkundig mit relevanten negativen wirtschaftlichen Konsequenzen verbundene Massnahme darstellte. Es handelte sich allerdings um eine zeitlich befristete Massnahme (teilweise Aufhebung des Verbotes ab 19. April 2021 mit Öffnung der Aussenbereiche, vollständige Aufhebung des Verbotes ab 31. Mai 2021). Zudem wurden die wirtschaftlichen Konsequenzen der einzelnen Betriebe durch diverse Leistungen des Bundes (Kurzarbeitsentschädigung, Massnahmen zur Entschädigung des Erwerbsausfalles) sowie der Kantone (in casu Härtefallprogramm des Kantons Schwyz) aufgefangen. Andererseits werden sich die Kosten der Pandemiebekämpfung auch nach Beendigung der Pandemie kaum genau beziffern lassen, zumal sie in Verhältnis zu setzen wären mit den Kosten, welche ohne die getroffenen Massnahmen angefallen wären. Die Science Task Force des Bundes hat versucht, einen Kosten-Nutzen-Vergleich der Massnahmen bei steigenden Fallzahlen durchzuführen und ist dabei zum Ergebnis gelangt, dass sich bei steigenden Fallzahlen ein eindeutig günstigeres Kosten-Nutzen-Verhältnis von gesundheitspolitischen Massnahmen ergibt (deutlich höherer gesundheitlicher Nutzen sowie geringere wirtschaftliche Zusatzkosten) als im Referenzszenario, in welchem bei konstant bleibenden Ansteckungs- und Todeszahlen keine gesundheitspolitischen Massnahmen angeordnet würden (https://sciencetaskforce.ch → Policy Briefs vom 19.1.2021). Zum gleichen Schluss kommt auch eine Studie des SECO (Rutz, Mattmann, Funk und Jeandupeux, 2021: "Wirksamkeit und Kosten von Corona-Massnahmen und optimale Interventionsebene". Grundlagen für die Wirtschaftspolitik Nr. 23. Staatssekretariat für Wirtschaft SECO, Bern, Schweiz, S. 3), wonach trotz des Fehlens eines eindeutigen wissenschaftlichen Konsenses die Mehrheit der gesichteten Literatur darauf hindeute, dass Lockdowns wirksam seien. Für die Schweiz kommen die berücksichtigten Studien zum Schluss, dass das Kosten-Nutzen-Verhältnis des bisherigen Lockdown-Regimes vermutlich positiv war, wenn auch die Unsicherheit in den Schätzungen relativ hoch ist.

4.7.5 Zusammenfassend halten die streitigen Massnahmebestimmungen in Berücksichtigung des im EpG der fachlich zuständigen und politisch verantwortlichen Behörde eingeräumten Ermessens einer akzessorischen Prüfung auch unter dem Gesichtspunkt der Verhältnismässigkeit stand und gelangen im konkreten Fall zur Anwendung.

5.1 Zu prüfen ist noch die Verhältnismässigkeit der angeordneten Betriebsschliessung. Der Regierungsrat führt diesbezüglich im angefochtenen Beschluss aus, mit der temporären Betriebsschliessung sei verhindert worden, dass eine Ansammlung von "maskenlosen" Personen entstehe, welche die Übertragung von Covid-19 fördere. Die temporäre Betriebsschliessung sei geeignet und erforderlich gewesen, um eine weitere Ausbreitung des Coronavirus zu verhindern bzw. um neue Ansteckungen zu vermeiden, da sich die Beschwerdeführerin nicht an die Maskentragepflicht und das Bistro-Verbot gehalten habe bzw. diese nicht durchgesetzt habe. Gemäss der ursprünglich auf der Homepage der Beschwerdeführerin aufgeschalteten Mitteilung, sei der Zutritt für "maskierte" Personen sogar untersagt gewesen. Das temporäre Betriebsverbot sei auch zumutbar. Die finanziellen Einbussen seien zu verkraften gewesen.

Die Beschwerdeführerin bestreitet demgegenüber die Verhältnismässigkeit der 7-tägigen Betriebsschliessung. Dadurch sei ihr ein Viertel eines Monatsumsatzes verloren gegangen, ohne dass die Betriebsschliessung einen Einfluss auf den Verlauf der Pandemie gehabt hätte.

5.2 Wie bereits erwähnt, handelt es sich bei der vorübergehenden Betriebsschliessung um eine verwaltungsrechtliche Sanktion. Es handelt sich mithin um eine Massnahme, welche den Behörden zur Verfügung steht, um auf die Verletzung verwaltungsrechtlicher Pflichten zu reagieren und diese unmittelbar oder mittelbar durchzusetzen (Jaag in: FHB Verwaltungsrecht, N 23.7). Die Verhältnismässigkeit der Sanktion beurteilt sich danach, ob die Massnahme geeignet, erforderlich und angemessen für die Durchsetzung dieser Pflichten ist. Dies ist vorliegend zu bejahen.

Eine vorübergehende Betriebsschliessung ist geeignet, die Erfüllung der Pflicht durchzusetzen bzw. einen Beitrag zur Erfüllung der Pflicht zur Einhaltung des Restaurationsverbotes im Betrieb sowie zur Durchsetzung der Maskentragpflicht im Betrieb zu leisten. An der Erforderlichkeit würde es erst mangeln, wenn der Pflichtige nicht in der Lage wäre, die fraglichen verwaltungsrechtlichen Pflichten zu erfüllen (Jaag, a.a.O., Rz 23.32), was zu Recht nicht geltend gemacht wird. Aus der Vernehmlassung der Kantonspolizei vom 9. Juni 2021 an den Regierungsrat ergibt sich des Weiteren, dass die Mitarbeitenden der Kantonspolizei mehrmals das Gespräch mit den verantwortlichen Personen gesucht hatten. Diese seien mehrmals ermahnt worden, die geltenden Vorgaben der Covid-19-Gesetzgebung einzuhalten bzw. durchzusetzen. Auch seien sie mehrmals auf die Konsequenzen, insbesondere eine befristete Betriebsschliessung, hingewiesen worden. Diese milderen Interventionen haben nicht zum Ziel geführt, weshalb die temporäre Betriebsschliessung erforderlich wurde. Auch die Angemessenheit der Sanktion ist klarerweise zu bejahen und in Berücksichtigung der Renitenz der Beschwerdeführerin sowie der vorgängigen Bemühungen der Polizei als eher mild zu bezeichnen.

6. Zusammenfassend ist die temporäre Betriebsschliessung nicht zu beanstanden und der angefochtene Regierungsratsbeschluss ist zu bestätigen. Dem Ausgang des Verfahrens entsprechend gehen die Kosten zu Lasten der Beschwerdeführerin (§ 72 Abs. 2 VRP). Es besteht kein Anspruch auf eine Parteientschädigung (§ 74 VRP).

Demnach erkennt das Verwaltungsgericht:

1. Die Beschwerde wird abgewiesen.

2. Die Kosten des Verfahrens (Gerichtsgebühr, Kanzleikosten und Barauslagen) werden auf Fr. 2'500.-- festgesetzt und der Beschwerdeführerin auferlegt. Sie hat am 5. Oktober 2021 einen Kostenvorschuss von Fr. 2'500.-- bezahlt, weshalb die Rechnung ausgeglichen ist.

3. Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit Zustellung Beschwerde * in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten beim Bundesgericht, 1000 Lau-sanne 14, erhoben werden (Art. 42 und 82ff. des Bundesgesetzes über das Bundesgericht [BGG; SR 173.110] vom 17.6.2005).

Soweit die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nicht zulässig ist, kann in derselben Rechtsschrift subsidiäre Verfassungsbeschwerde * erhoben und die Verletzung von verfassungsmässigen Rechten gerügt werden (Art. 113ff. BGG).

4. Zustellung an:

• den Rechtsvertreter der Beschwerdeführerin (2/R)

• den Regierungsrat des Kantons Schwyz

• das Sicherheitsdepartement, Rechts- und Beschwerdedienst (EB)

• und das Departement des Innern (EB).

Schwyz, 18. Februar 2022

Im Namen des Verwaltungsgerichts

Der Vizepräsident:

Die Gerichtsschreiberin:

*Anforderungen an die Beschwerdeschrift

Die Beschwerdeschrift ist in einer Amtssprache (Deutsch, Französisch, Italienisch, Rumantsch Grischun) abzufassen und hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. In der Begründung ist in gedrängter Form darzulegen, inwiefern der angefochtene Entscheid Recht verletzt. Die Urkunden, auf die sich die Partei als Beweismittel beruft, sind beizulegen, soweit die Partei sie in Händen hat; der angefochtene Entscheid ist beizulegen.

Versand:

11. März 2022

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