III 2020 189
Entscheid vom 10. November 2020
Besetzung
Dr.iur. Vital Zehnder, Vizepräsident
Dr. phil. I et lic.iur. Achilles Humbel, Richter lic.iur. Karl Gasser, Richter
lic.iur. Josef Mathis, Gerichtsschreiber
Parteien
Dr.oec.publ. A.________,
Beschwerdeführer,
gegen
Regierungsrat des Kantons Schwyz, Bahnhofstrasse 9,
Postfach 1260, 6431 Schwyz,
Vorinstanz,
Gegenstand
Gesundheitsrecht (Verordnung über Massnahmen zur Bekämpfung der COVID-19-Epidemie)
Sachverhalt:
A. Am 14. Oktober 2020 beschloss der Regierungsrat gestützt auf Art. 40 des Bundesgesetzes über die Bekämpfung übertragbarer Krankheiten des Menschen vom 28. September 2012 (Epidemiengesetz, EpG; SR 818.101) sowie Art. 2 und 8 der Verordnung über Massnahmen in der besonderen Lage zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie vom 19. Juni 2020 (Covid-19-Verordnung besondere Lage; SR 818.101.26) die kantonale Verordnung über Massnahmen zur Bekämpfung der COVID-19-Epidemie (SRSZ 571.212; vgl. ABl 2020 Nr. 42 S. 2546). Diese Verordnung ordnet ergänzende Massnahmen gegenüber der Bevölkerung, Organisationen und Institutionen zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie an. Die Massnahmen dienen dazu, die Verbreitung des Coronavirus (Covid-19) zu verhindern, Übertragungsketten zu unterbrechen und besonders gefährdete Personen zu schützen (§ 1 Verordnung Covid-19-Epidemie). Unter anderem wurden eine Maskentragpflicht (§§ 2 - 4 Verordnung Covid-19-Epidemie), Vorgaben betreffend Schutzkonzept nach Art. 4 COVID-19-Verordnung besondere Lage (§ 5 Verordnung Covid-19-Epidemie) sowie Strafbestimmungen geregelt. Die Verordnung wurde auf den 16. Oktober 2020 in Kraft gesetzt (§ 7 Verordnung Covid-19-Epidemie).
Am 20. Oktober 2020 (ABl 2020 Nr. 43 S.2610) sowie am 25. Oktober 2020 (ABl 2020 Nr. 44 S. 2674) beschloss der Regierungsrat Änderungen der Verordnung Covid-19-Epidemie.
B. Am 5. November 2020 erhebt Dr.oec.publ. A.________ beim Verwaltungsgericht des Kantons Schwyz gegen die Verordnung über Massnahmen zur Bekämpfung der COVID-19-Epidemie, veröffentlicht im Amtsblatt Nr. 42 vom 16. Oktober 2020, Beschwerde mit den Rechtsbegehren:
1. Die Verordnung über Massnahmen zur Bekämpfung der COVID-19-Epidemie sei sofort und vorsorglich aufzuheben.
2. Es sei sofort eine öffentliche Verhandlung durchzuführen.
3. Es sei ein zweiter Schriftenwechsel durchzuführen.
4. Eventualiter sei ein Gutachten über die gesundheitlichen Folgen der Maskenpflicht, insbesondere für Jugendliche und ältere Personen, in Auftrag zu geben.
5. Dem Beschwerdeführer sei bei der Auswahl des Gutachters und beim Gutachterauftrag das rechtliche Gehör zu gewähren.
6. Es seien alle Auslagen nach Kostennote zu ersetzen.
7. Unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten der Vorinstanz.
C. Auf das Einholen von Vernehmlassungen und Akten hat das Verwaltungsgericht verzichtet.
Das Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1. Vor Erlass eines Entscheides prüft das Verwaltungsgericht von Amtes wegen, ob die Voraussetzungen für einen Sachentscheid erfüllt sind. So prüft es etwa die Zuständigkeit, die Partei- und Verfahrensfähigkeit, die Rechtsmittelbefugnis, die Zulässigkeit des Rechtsmittels oder die frist- und formgerechte Geltendmachung des Rechtsanspruches (vgl. § 27 Abs. 1 Verwaltungsrechtspflegegesetz, VRP, SRSZ 234.110). Ist eine Voraussetzung nicht erfüllt, trifft das Gericht einen Nichteintretensentscheid (§ 27 Abs. 2 VRP).
2.1 Mit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde können gemäss § 51 VRP grundsätzlich nur individuell-konkrete Akte angefochten werden (Verfügungen oder Entscheide), nicht aber generell-abstrakte Erlasse (vgl. auch Hensler, Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde im Kanton Schwyz, S. 56ff.).
Eine abstrakte Normenkontrolle auf kantonaler Ebene, d.h. die selbständige Überprüfbarkeit der Rechtmässigkeit von kantonalen Erlassen, kennt das schwyzerische Recht nicht (BGE 143 I 426 Erw. 1.2; auch Urteile BGer 1C_388/2019 vom 26.10.2020 Erw. 1.2; 2C_586/2016 vom 8.5.2017; 2P.287/2002 vom 22.12.2003; VGE III 2014 98 vom 28.1.2015 Erw. 2.3 m.w.H.; vgl. auch Grundlagenbericht, Totalrevision der Verfassung des eidgenössischen Standes Schwyz, 2004, S. 112; für die Ebene der Bezirke und Gemeinden kann die Beschwerde nach § 51 lit. d VRP einer abstrakten Normenkontrolle gleichkommen; vgl. VGE III 2013 35 vom 18.6.2013 Erw. 4.2.3).
Da im Kanton Schwyz zur abstrakten Kontrolle kantonaler Erlasse kein kantonales Rechtsmittel ergriffen werden kann, steht nur die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten direkt vor Bundesgericht gemäss Art. 82 lit. b des Bundesgesetzes über das Bundesgericht (BGG; SR 173.110) vom 17. Juni 2005 offen (Art. 87 Abs. 1 BGG und Art. 88 Abs. 2 BGG, soweit eine Stimmrechtsverletzung gerügt wird; vgl. BGE 143 I 426).
2.2 Vorbehalten bleibt die akzessorische Überprüfung eines kantonalen
Rechtserlasses. Das akzessorische Prüfungsrecht bedeutet das Recht von Gerichten und Verwaltungsbehörden, die von ihnen anzuwendenden generellen Rechtssätze im Zusammenhang mit einem konkreten Rechtsanwendungsakt vorfrageweise auf ihre Rechtmässigkeit, einschliesslich Verfassungsmässigkeit, hin zu überprüfen und im Fall der Rechtswidrigkeit nicht anzuwenden (sog. akzessorische [oder konkrete] Normenkontrolle; Ulrich Häfelin/ Walter Haller/ Helen Keller/ Daniela Turnherr Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 10. Aufl., Zürich/ Basel/ Genf 2020, N 1929b, N 2077; vgl. auch Urteil 2P.168/2002 des Bundesgerichts vom 25.11.2002 Erw. 2.1; VGE 919/03 vom 22.10.2003 Erw. 2). So sind im Rahmen einer akzessorischen Normenkontrolle Erlasse der Bezirke, Gemeinden und der andern öffentlich-rechtlichen Körperschaften für Verwaltungsbehörden und das Verwaltungsgericht nur soweit verbindlich, als sie dem kantonalen Recht und jenem des Bundes entsprechen (vgl. § 26 Abs. 2 und 3 VRP); das Verwaltungsgericht ist zudem an Erlasse des Kantons- und des Regierungsrates, welche der Kantonsverfassung oder Gesetzen sowie dem Bundesrecht widersprechen, nicht gebunden (vgl. § 26 Abs. 2 und 4 VRP; vgl. dazu Hensler, a.a.O., S. 124f.).
3.1 Laut Beschwerdeführer geht es vorliegend um Verfassungs-, Rechts- und Grundrechtsfragen. Die angefochtene Verordnung greife in die verfassungsmässigen Grundrechte der ganzen Bevölkerung ein. Sie schränke die persönliche Freiheit (Maskenpflicht) und die Versammlungsfreiheit ein. Es bestehe die Gefahr gesundheitlicher Langzeitschäden. Der Regierungsrat vermöge sich auf keine genügende gesetzliche Grundlage für den Erlass dieser einschränkenden Verordnung abzustützen. Es gebe dazu keine kantonale Verfassungs- und Rechtsgrundlage. Auch könne sich der Regierungsrat nicht auf § 62 der Verfassung des Kantons Schwyz (KV; SRSZ 100.100) vom 24. November 2010 stützen. Die Voraussetzungen für Notrecht seien nicht gegeben. Spätestens seit Januar 2020 kenne die ganze Weltbevölkerung und insbesondere alle Regierungen aller Staaten die Probleme um COVID-19. Der Regierungsrat hätte daher genügend Zeit gehabt, dem Kantonsrat eine Vorlage zur Genehmigung vorzulegen. Der nachträgliche Rückgriff auf Notrecht sei unzulässig. Jeder Grundrechtseingriff sei schwerwiegend und brauche einen wichtigen Rechtssatz. Gemäss § 49 und § 50 KV sei der Kantonsrat für wichtige Rechtssätze zuständig und nicht der Regierungsrat auf dem Verordnungsweg. Aus all diesen Gründen sei die Verordnung über Massnahmen zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie nicht nur verfassungs- sondern insbesondere auch rechtswidrig. Sie sei sofort und vorsorglich aufzuheben.
3.2 Der Beschwerdeführer rügt mit der vorliegenden Beschwerde keine Mängel eines konkreten Rechtsanwendungsaktes, der gestützt auf die Verordnung Covid-19-Epidemie verfügt oder beschlossen worden wäre. Vielmehr macht er eine Verfassungs- und Rechtsverletzung durch den Erlass der Verordnung Covid-19-Epidemie selbst geltend. Mithin verlangt er die abstrakte, von einer konkreten Anwendung losgelöste Überprüfung der Verordnung Covid-19-Epidemie auf ihre Verfassungs- und Gesetzmässigkeit hin. Wie einleitend festgehalten wurde, kennt der Kanton Schwyz jedoch kein Rechtsmittel zur abstrakten Kontrolle einer Norm. Beim Erlass der Verordnung Covid-19-Epidemie handelt es sich nicht um einen Gegenstand, der mit Beschwerde beim Verwaltungsgericht angefochten werden kann. Damit aber ist ohne Weiterungen auf die Beschwerde nicht einzutreten.
4. Wird eine Eingabe rechtzeitig, aber bei der unzuständigen eidgenössischen oder kantonalen Behörde eingereicht, so gilt zum einen die Frist als gewahrt und zum andern ist die Eingabe unverzüglich dem Bundesgericht zu übermitteln (Art. 48 Abs. 3 Bundesgesetz über das Bundesgericht [Bundesgerichtsgesetz, BGG; SR 173.110] vom 17.6.2005). Allerdings kommt diese Regelung nicht zum Tragen, wenn die unzuständige Behörde bewusst angerufen wurde, ohne dass dies das Resultat von möglichen Zweifeln bezüglich der Zuständigkeit - etwa aufgrund unklarer Rechtslage oder unklarer Rechtsmittelbelehrung - gewesen wäre (vgl. Urteil BGer 2D_19/2009 vom 10.6.2009 Erw. 2.2).
Die vorliegend als fehlerhaft gerügte Verordnung wurde ohne Rechtsmittelbelehrung publiziert. Da nicht zweifelsfrei feststeht, ob der Beschwerdeführer sich bewusst für die kantonale Verwaltungsgerichtsbeschwerde ans Verwaltungsgericht des Kantons Schwyz entschied, oder aber dieses Rechtsmittel infolge mangelnder Rechtskenntnis gewählt wurde, wird die Eingabe in Anwendung von Art. 48 Abs. 3 BGG ans Bundesgericht übermittelt.
5. Es werden keine Kosten erhoben (§ 72 VRP i.V.m. § 25 Ziff. 32 der Gebührenordnung für die Verwaltung und die Rechtspflege im Kanton Schwyz [GebO; SRSZ 173.111] vom 20.1.1975). Anspruch auf eine Parteientschädigung besteht keiner (§ 74 VRP).
Demnach erkennt das Verwaltungsgericht:
1. Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten. Sie wird inkl. Beilage ans Bundesgericht Lausanne, Av. du Tribunal fédéral 29, 1000 Lausanne 14, übermittelt.
2. Es werden keine Kosten erhoben.
3. Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit Zustellung Beschwerde * in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, erhoben werden (Art. 42 und 82ff. des Bundesgesetzes über das Bundesgericht [BGG; SR 173.110] vom 17.6.2005).
Soweit die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nicht zulässig ist, kann in derselben Rechtsschrift subsidiäre Verfassungsbeschwerde * erhoben und die Verletzung von verfassungsmässigen Rechten gerügt werden (Art. 113ff. BGG).
4. Zustellung an:
den Beschwerdeführer (R)
und den Regierungsrat des Kantons Schwyz (EB; unter Beilage der Beschwerde)
Schwyz, 10. November 2020
Im Namen des Verwaltungsgerichts
Der Vizepräsident:
Der Gerichtsschreiber:
*Anforderungen an die Beschwerdeschrift
Die Beschwerdeschrift ist in einer Amtssprache (Deutsch, Französisch, Italienisch, Rumantsch Grischun) abzufassen und hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. In der Begründung ist in gedrängter Form darzulegen, inwiefern der angefochtene Entscheid Recht verletzt. Die Urkunden, auf die sich die Partei als Beweismittel beruft, sind beizulegen, soweit die Partei sie in Händen hat; der angefochtene Entscheid ist beizulegen.
Versand:
10. November 2020
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