III 2020 11 - Planungs- und Baurecht (Baubewilligung; Ausnützungsziffer, Gemeindeautonomie)

III 2020 11

Entscheid vom 23. September 2020

Besetzung

Dr.iur. Vital Zehnder, Vizepräsident

Monica Huber-Landolt, Richterin lic.iur. Karl Gasser, Richter

MLaw Joëlle Sigrist, Gerichtsschreiberin

Parteien

A.________, bestehend aus

F.________, und

G.________,

Beschwerdeführer,

vertreten durch Rechtsanwalt lic.iur. B.________,

gegen

1. ** Bezirksrat Küssnacht,**Seeplatz 2/3, Postfach 176, 6403 Küssnacht,

2. ** Amt für Raumentwicklung ARE,**Bahnhofstrasse 14,

Postfach 1186, 6431 Schwyz,

3. ** Regierungsrat des Kantons Schwyz,**Bahnhofstrasse 9,

Postfach 1260, 6431 Schwyz, Vorinstanzen,

4. C.________,

5. Dr. D.________,

6. E.________, Beschwerdegegner,

Gegenstand

Planungs- und Baurecht (Baubewilligung; Ausnützungsziffer,

Gemeindeautonomie)

Sachverhalt:

A. A.________ bzw. F.________ und G.________ sind Eigentümer (Gesamteigentum) der in der Wohnzone W2A gelegenen Liegenschaft KTN 001 Küssnacht und reichten am 14. Dezember 2018 (Posteingang) beim Bezirk Küssnacht ein Baugesuch für den Ersatzbau eines Zweifamilienhauses ein, welches im Amtsblatt Nr. xy publiziert und öffentlich aufgelegt wurde. Dagegen erhoben C.________, Dr. D.________ sowie E.________ Einsprache.

B. Mit Beschluss Nr. 311 vom 12. Juni 2019 wies der Bezirksrat Küssnacht die Einsprachen ab und erteilte A.________ die Baubewilligung für den Ersatzbau des Zweifamilienhauses auf KTN 001 gestützt auf die Erwägungen und unter den darin enthaltenen Auflagen und Nebenbestimmungen. Gleichzeitig wurde der kantonale Gesamtentscheid des Amtes für Raumentwicklung (ARE) vom 8. März 2019 eröffnet.

C. Am 28. Juni 2019 liessen Dr. D.________ sowie E.________ beim Regierungsrat Verwaltungsbeschwerde einreichen und am 4. Juli 2019 reichte C.________ beim Regierungsrat Beschwerde ein.

D. Der Beschluss des Regierungsrates (RRB) Nr. 899/2019 vom 10. Dezember 2019 (versandt am 17.12.2019) lautete wie folgt:

1. Die Beschwerden I und II werden gutgeheissen. Der Beschluss Nr. 311 der Vorinstanz 1 vom 12. Juni 2019 wird aufgehoben.

2. Die Verfahrenskosten (inklusive Kanzleikosten) im Betrag von Fr. 2000.-- werden der Beschwerdegegnerin und dem Bezirk Küssnacht je zur Hälfte (je Fr. 1000.--) auferlegt. (…)

3. Den Beschwerdeführern I wird eine Parteientschädigung von insgesamt Fr. 1800.-- zugesprochen, welche zur einen Hälfte von der Beschwerdegegnerin (Fr. 900.--) und zur anderen Hälfte vom Bezirk Küssnacht (Fr. 900.--) zu tragen ist. Dem Beschwerdeführer II wird keine Parteientschädigung zugesprochen.

4.-6. Rechtsmittelbelehrung / Zustellung

E. Dagegen lassen F.________ und G.________ am 7. Januar 2020 (Postaufgabe) rechtzeitig Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Schwyz einreichen, mit folgenden Anträgen:

1. Der Beschwerdeentscheid Nr. 899/2019 des Regierungsrates des Kantons Schwyz vom 10. Dezember 2019 sei aufzuheben.

2. Die gemäss Beschluss Nr. 311 des Bezirksrats Küssnacht vom 12. Juni 2019 erteilte Baubewilligung sowie die Gesamtbewilligung des Amtes für Raumentwicklung vom 8. März 2019 betreffend Ersatzbau Zweifamilienhaus auf der Liegenschaft KTN 001 seien zu bestätigen, eventuell sei die Sache zur Neubeurteilung an den Regierungsrat des Kantons Schwyz zurückzuweisen.

3. Unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten des Kantons Schwyz und / oder der Beschwerdegegner in solidarischer Haftbarkeit, dies für beide Rechtsmittelinstanzen.

F. Am 15. Januar 2020 verzichtet das ARE auf die Einreichung einer umfangreichen Vernehmlassung. Mit Vernehmlassung vom 16. Januar 2020 beantragt das den Regierungsrat instruierende Sicherheitsdepartement, die Beschwerde sei unter Kostenfolge zulasten der Beschwerdeführer abzuweisen. Mit Schreiben vom 20. und 21. Januar 2020 verzichten Dr. D.________ sowie E.________ auf die Einreichung einer Vernehmlassung. Mit Vernehmlassung vom 29. Februar 2020 beantragt C.________ was folgt:

1. Der Beschwerdeentscheid Nr. 899/2019 des Regierungsrates des Kantons Schwyz vom 10. Dezember 2019 sei zu bestätigen.

2. Das gesamte Projekt muss neu gestaltet werden, um mit dem Baureglement und der Einheit der Nachbarschaft kompatibel zu sein.

3. Alles ohne Kostenfolge für mich.

Mit Vernehmlassung vom 22. April 2020 beantragt der Bezirksrat Küssnacht die Gutheissung der Beschwerde, unter Kostenfolgen zulasten des Staates, dies für beide Rechtsmittelinstanzen.

G. Am 19. Mai 2020 reichen die Beschwerdeführer die Replik ein. Die Duplik des Beschwerdegegners Ziff. 4 erfolgt am 12. Juni 2020. Am 8. Juli 2020 reicht die Vorinstanz Ziff. 1 die Duplik ein. Mit Duplik vom 7. August 2020 beantragen die Beschwerdegegner Ziff. 5 und 6, die Beschwerde gegen den Entscheid des Regierungsrates vom 10. Dezember 2019 sei unter Kostenfolgen zu Lasten der Beschwerdeführer abzuweisen. Am 15. August 2020 ergänzen die Beschwerdegegner Ziff. 6 ihre Duplik.

Das Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:

1.1 Der Bezirksrat führt in der Baubewilligung (S. 9) zur Frage der Ausnützung insbesondere aus, dass sich der Regierungsrat in einem Beschwerdeverfahren mit der Auslegung von Art. 34 Abs. 2 lit. b des Baureglements des Bezirks Küssnacht (BauR) vom 1. November 2006 befasst hat. Nach regierungsrätlicher Rechtsprechung gelte der Grundsatz, dass eine Strasse, die dem öffentlichen Verkehr diene, nicht als Hauszufahrt angesehen werden könne. Auf der anderen Seite könne einer rein privaten Zufahrt, die nur von einigen wenigen ganz bestimmten Berechtigten benutzt werden dürfe, dieser Charakter zukommen, womit primär von der Zweckbestimmung einer Fahrbahnfläche auszugehen sei. Weniger bedeutsam sei, ob für die Erreichung einer hinterliegenden Parzelle die davorliegenden Parzellen zwingend durchfahren werden müssten. Das Verwaltungsgericht habe die Ansicht des Regierungsrates gestützt, wonach gemäss BauR des Bezirks Küssnacht eine Feinerschliessungsstrasse auch als Hauszufahrt qualifiziert werden könne. Gestützt auf diesen Entscheid habe der Bezirksrat seine Praxis den regierungsrätlichen Vorgaben angepasst.

Im konkreten Fall führte der Bezirksrat aus, dass die Bauliegenschaft im Süden über den H.________ (Strasse) und im Norden vom H.________ (Strasse) her über den die Bauliegenschaft querenden I.________ (Strasse) (Sackgasse) erschlossen werde. Der I.________(Strasse) erschliesse zudem weitere, nordöstlich der Bauliegenschaft gelegene Grundstücke und ende bei den Grundstücken KTN 002, KTN 003 und KTN 004 in einer Sackgasse. Es sei davon auszugehen, dass sich der Verkehr auf die Bewohner sowie Besucher der Gebäude nordöstlich des Baugrundstücks beschränke und der I.________(Strasse) daher einem begrenzten Personenkreis als Zufahrt diene. Aus diesem Grund sei die Fahrbahnfläche auf dem Baugrundstück an die Landfläche anzurechnen. Die zulässige Ausnützung werde eingehalten.

1.2 Der Regierungsrat hat im angefochtenen RRB eine Überschreitung der Ausnützungsziffer geprüft, nachdem die Beschwerdeführer rügten, dass die anrechenbare Landfläche falsch berechnet worden sei, indem die Vorinstanz die Fläche des I.________ (Strasse) auf KTN 001 zur anrechenbaren Landfläche hinzugezählt habe (Erw. 2). Dabei hat der Regierungsrat festgehalten, dass Art. 34 Abs. 2 lit. b BauR zu interpretieren sei (Erw. 2.2.1). Der vorliegend umstrittene I.________(Strasse) stehe im Eigentum verschiedener privater Eigentümer und erschliesse neben KTN 001 noch etwa 29 weitere Liegenschaften. Er diene somit der Feinerschliessung zahlreicher Baugrundstücke. Im Erschliessungsplan J.________ vom 12. Juli 2001 sei er als bestehende Feinerschliessungsstrasse eingetragen. Wie der Bezirksrat korrekt ausführe, stehe der I.________(Strasse) in erster Linie den Bewohnern und Besuchern der durch ihn erschlossenen Grundstücke und damit einem eingeschränkten Personenkreis offen (Erw. 2.2.2). Der Bezirksrat habe seine Beurteilung auf RRB Nr. 436 vom 27. April 2011 (und VGE III 2011 87 vom 18.8.2011) gestützt (Erw. 2.2.3). Der Sachverhalt, der dem erwähnten RRB zugrunde lag, sei aber nicht vollständig mit dem hier relevanten Sachverhalt vergleichbar. Damals sei es um den nur etwa 100m langen K.________ gegangen, der nebst der Bauliegenschaft lediglich noch ein Grundstück bzw. Gebäude mit fünf Wohneinheiten erschlossen habe. Dass eine Feinerschliessungsstrasse aufgrund der konkreten Umstände auch eine Hauszufahrt darstellen könne, sei grundsätzlich unbestritten. Bei der Beurteilung sei primär von der Zweckbestimmung der Strasse und vom Verkehrsaufkommen auszugehen. Im vorliegenden Fall könne bereits aufgrund der Länge des I.________(Strasse) von 300m und seiner massgeblichen Erschliessungsfunktion für rund 30 Grundstücke offensichtlich nicht mehr von einer blossen Hauszufahrt ausgegangen werden (Erw. 2.2.4). Der Bezirksrat habe deshalb sein Ermessen bei der Auslegung von Art. 34 Abs. 2 lit. b BauR überschritten. Die Auslegung dieser Bestimmung könne nicht mehr als vertretbar erachtet werden. Die Fläche des I.________(Strasse) auf KTN 001 sei deshalb von der anrechenbaren Landfläche in Abzug zu bringen. Das Grundstück KTN 001 weise eine Fläche von 757m2 auf. Nach Abzug der Fläche des I.________(Strasse) von 73m2 betrage die anrechenbare Landfläche noch 684m2. Bei einer AZ von 0.4 betrage die maximal zulässige Bruttogeschossfläche demnach 273.6m2. Das Bauprojekt weise gemäss eigenen Berechnung eine anrechenbare Bruttogeschossfläche von 302.40m2 auf. Damit sei die Ausnützungsziffer um 28.8m2 überschritten (Erw. 2.3).

In Erwägung 3 hat der Regierungsrat einen Anspruch auf Gleichbehandlung im Unrecht verneint. Sodann könne sich die Bauherrschaft auch nicht auf den Grundsatz des Vertrauensschutzes berufen (Erw. 4). Aus diesen Gründen hat der Regierungsrat die Verwaltungsbeschwerden gutgeheissen und den angefochtenen Beschluss des Bezirksrates aufgehoben. Auf die weiteren Rügen ist der Regierungsrat grundsätzlich nicht eingegangen. Er hat lediglich nicht abschliessend festgehalten, dass gegenüber den südöstlichen Strassenparzellen KTN 005 und KTN 006 keine Grenzabstände, sondern einzig der Strassenabstand einzuhalten ist (Erw. 5.5).

1.3 Die Beschwerdeführer rügen eine unrichtige Rechtsanwendung, einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens sowie eine Verletzung der Gemeindeautonomie durch die Rechtsmittelinstanz (Verwaltungsgerichtsbeschwerde vom 7.1.2020 S. 2 Ziff. 4). Dazu wird ausgeführt, dass sich in der vorliegend fraglichen Thematik keine übergeordneten kantonalen Sicherungsinteressen stellen, welche eine Überprüfung des Ermessensspielraums bzw. des geschützten Autonomiebereichs durch die Rechtsmittelinstanz rechtfertigen würden (Verwaltungsgerichtsbeschwerde vom 7.1.2020 S. 3 Ziff. 4). Der Bezirksrat habe das ihm zustehende Ermessen bei der Auslegung von Art. 34 Abs. 2 lit. b BauR nicht überschritten. Seine Beurteilung sei vielmehr vertretbar (Verwaltungsgerichtsbeschwerde vom 7.1.2020 S. 3 Ziff. 5). Er verfolge seit dem Jahr 2011 die oberinstanzlich zu respektierende Praxis, die betreffenden Flächenanteile der über Bauliegenschaften führenden Privatstrassen, welche in einer Sackgasse enden, als zur anrechenbaren Landfläche zählende Hauszufahrten zu qualifizieren. Dies insbesondere auch deshalb, weil es auf Sackgassen keinen Durchgangs- und Schleichverkehr gebe und sie einem begrenzten Personenkreis dienten. Zur Untermauerung seiner Praxis habe der Bezirksrat sich im regierungsrätlichen Verfahren (lediglich) auf zwei praxisgemässe Vergleichsfälle berufen und diese belegt. In der Verwaltungsgerichtsbeschwerde vom 7. Januar 2020 führen die Beschwerdeführer jedoch noch weitere Beispiele aus unter der Annahme, dass der Bezirksrat diese vernehmlassend bestätigen werde (vgl. S. 4f. Ziff. 6f.). Vor diesem Hintergrund lasse sich den Beschwerdeführern ein Anspruch auf Gleichbehandlung nicht absprechen. Bestritten werde, dass die langjährige und ständige bezirksrätliche Praxis widerrechtlich sei. Der Bezirksrat habe zudem noch gar keine Gelegenheit gehabt, sich über die Fortführung respektive Aufgabe seiner langjährig ausgeübten Praxis zu erklären (Verwaltungsgerichtsbeschwerde vom 7.1.2020 S. 5f. Ziff. 8). Des Weiteren machen die Beschwerdeführer eine Verletzung des Vertrauensschutzes geltend (Verwaltungsgerichtsbeschwerde vom 7.1.2020 S. 6 Ziff. 9). Schliesslich verweisen die Beschwerdeführer auf die Zielsetzung einer Siedlungsentwicklung nach innen im Raumplanungsrecht.

1.4 Der Regierungsrat und die Beschwerdegegner halten vernehmlassend fest, dass die meisten von den Beschwerdeführern erwähnten Beispiele mit dem konkreten Fall nicht vergleichbar seien bzw. nicht für das Festhalten des Bezirksrates an der rechtswidrigen Praxis sprechen würden, ansonsten der Regierungsrat aufsichtsrechtlich einschreiten werde. Die Beschwerdegegner Ziff. 6 reichen zudem den (auch vom Bezirksrat) nicht angefochtenen RRB Nr. 902/2019 betreffend ein weiteres Bauvorhaben am I.________(Strasse) ein, gemäss welchem ebenfalls eine Baubewilligung des Bezirksrates aufgehoben wurde, weil die Fläche des I.________(Strasse) zu Unrecht an die anrechenbare Landfläche hinzugerechnet worden sei.

1.5 Mit Vernehmlassung vom 22. April 2020 macht der Bezirksrat geltend, dass er das ihm zustehende Ermessen bei der Auslegung von Art. 34 Abs. 2 lit. b BauR weder überschritten, noch missbraucht habe; auch habe er das Willkürverbot nicht verletzt. Seit Rechtskraft des Beschwerdeentscheides RRB Nr. 436 vom 27. April 2011 bzw. VGE III 2011 87 vom 18. August 2011 habe sich der Bezirksrat eingehend mit der Thematik auseinandergesetzt und seine Praxis in Bezug auf die Auslegung von Art. 34 Abs. 2 lit. b BauR entsprechend angepasst. Seit nunmehr beinahe zehn Jahren seit Erlass der vorgenannten Entscheide habe der Bezirk Küssnacht als Baubewilligungsbehörde diese Praxis in den entsprechenden Fällen angewendet, weshalb hierbei unumstritten von einer seit vielen Jahren bestehenden, gelebten, ständig gängigen sowie sachgerecht und vertretbar angewendeten Praxis gesprochen werden könne. Diese seit Jahren bestehende Praxis werde betreffend die vorliegend strittige Thematik durch den Bezirk Küssnacht nicht aufgegeben und daher im Rahmen des ihm zustehenden Ermessensspielraums innerhalb seines Gemeindeautonomiebereichs weiterhin so fortgeführt. Der Bezirk Küssnacht wolle an dieser Praxis unbedingt festhalten. Für die Beschwerdeführerin bestehe vor diesem Hintergrund zudem ein Anspruch auf Gleichbehandlung. Der Bezirksrat bestätigte sodann die von den Beschwerdeführern erwähnten Beispiele (inkl. Baubewilligung) und ergänzte sie noch geringfügig (vgl. auch Duplik vom 8.7.2020).

2.1.1 Gemäss Art. 50 Abs. 1 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft (BV; SR 101) vom 18. April 1999 ist die Gemeindeautonomie nach Massgabe des kantonalen Rechts gewährleistet. Eine Gemeinde ist in einem Sachbereich autonom, wenn das kantonale Recht diesen nicht abschliessend ordnet, sondern ihn ganz oder teilweise der Gemeinde zur Regelung überlässt und ihr dabei eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit einräumt. Der geschützte Autonomiebereich kann sich auf die Befugnis zum Erlass oder Vollzug eigener kommunaler Vorschriften beziehen oder einen entsprechenden Spielraum bei der Anwendung des kantonalen oder eidgenössischen Rechts betreffen. Der Schutz der Gemeindeautonomie setzt eine solche nicht in einem ganzen Aufgabengebiet, sondern lediglich im streitigen Bereich voraus. Im Einzelnen ergibt sich der Umfang der kommunalen Autonomie aus dem für den entsprechenden Bereich anwendbaren kantonalen Verfassungs- und Gesetzesrecht (BGE 146 I 36 Erw. 3.1; BGE 145 I 52 Erw. 3.1; BGE 142 I 177 Erw. 2; BGE 139 I 169 Erw. 6.1; BGE 138 I 242 Erw. 5.2 m.w.H.; vgl. auch VGE III 2011 87 vom 18.8.2011 Erw. 1.2).

2.1.2 Gemäss § 15 Abs. 3 PBG sind die Gemeinden bei der Erfüllung ihrer Planungspflicht im Rahmen der Vorschriften und der übergeordneten Interessen des Bundes und des Kantons frei und es steht ihnen auch bei der Anwendung ihres kommunalen Rechts ein gewisser Spielraum zu. Daraus ergibt sich, dass den Schwyzer Gemeinden im Bereich des Bau- und Planungsrechts eine gewisse Autonomie zusteht (Bundesgerichtsurteil 1C_2/2009 vom 19.6.2009 Erw. 3.4 m.H.).

Im Verwaltungsrechtspflegeverfahren geniesst der Autonomiebereich der Gemeinden gesetzlichen Schutz, indem § 46 Abs. 2 VRP den kantonalen Behörden verwehrt, die Ermessensausübung der Bezirks- und Gemeindebehörden sowie der Organe kommunaler Zweckverbände einer Kontrolle zu unterziehen, soweit sie die Aufgaben im Rahmen ihrer Autonomie erfüllen. Die Beurteilung ist insoweit von der Autonomie geschützt, als das Resultat kein kantonales oder Bundesrecht tangiert (vgl. VGE III 2015 235 + 240 vom 23.11.2016 Erw. 4.3.1 m.w.H.). Die angerufenen Rechtsmittelinstanzen legen sich eine gewisse Zurückhaltung auf, wenn es um die Beurteilung von örtlichen Verhältnissen und Gegebenheiten geht, die die lokalen Behörden besser kennen (VGE III 2015 235 + 240 vom 23.11.2016 Erw. 4.3.1 m.w.H.).

Dem Verwaltungsgericht kommt im Übrigen gestützt auf § 55 Abs. 1 VRP als zweite Beschwerdeinstanz nur mehr eine beschränkte Kognition zu, nämlich eine Rechtskontrolle inkl. Sachverhaltsüberprüfung, indes keine Ermessenskontrolle. Rechtsfehlerhaft ist ein nicht pflichtgemäss ausgeübtes Ermessen, d.h. ein in Missachtung des Gleichbehandlungsgebots, des Willkürverbots und des Verhältnismässigkeitsprinzips zustande gekommenes Ermessen (VGE III 2015 235 + 240 vom 23.11.2016 Erw. 4.3.1 m.w.H.).

2.2.1 Das Planungs- und Baugesetz (PBG; SRSZ 400.100) vom 14. Mai 1987 enthält keine Bestimmungen zur Ausnützung(sziffer). Es hält in § 21 Abs. 2 lit. a PBG nur fest, dass das Baureglement unter anderem mindestens Vorschriften über das Ausmass der Nutzung in den einzelnen Zonen enthalten muss.

2.2.2 In Art. 34 des Baureglementes des Bezirks Küssnacht (BauR) wird im

Zusammenhang mit den Nutzungsziffern die anrechenbare Landfläche wie folgt definiert:

1 Die anrechenbare Landfläche ist die von der Baueingabe erfasste zusammenhängende Fläche, soweit sie in Bezug auf die Ausnützung noch nicht beansprucht ist und in der Bauzone liegt.

2 Nicht angerechnet werden:

1. rechtskräftig ausgeschiedene Schutzzonen sowie offene Gewässer und Wald innerhalb der Waldgrenze,

2. die für die Erschliessung notwendigen Fahrbahnflächen, soweit es sich nicht um eigentliche Hauszufahrten handelt,

3. projektierte Verkehrsanlagen, für deren Festlegung das gesetzlich vor­gesehene Verfahren eingeleitet oder durchgeführt ist. Ausgenommen sind höchstens 5% der von der Baueingabe erfassten Fläche, wenn das

Gemeinwesen für den Bau oder Ausbau der genannten Verkehrsanlagen einen Teil des Baugrundstückes beansprucht.

3 Bei Ausdolungen von Gewässern und bei Renaturierung von korrigierten Gewässern bleibt die dafür beanspruchte Fläche anrechenbar.

4 Wird für den Bau oder die Korrektur öffentlicher Strassen und Trottoirs Boden

unentgeltlich oder zu einem gegenüber dem Verkehrswert ermässigten Preis ab­getreten, so kann der Bezirksrat diesen vertraglich dem Abtretenden unter Berücksichtigung der örtlichen Verhältnisse ganz oder teilweise als anrechenbare Landfläche belassen.

2.3.1 Die Ausnützungsziffer ist ein Begriff des kommunalen Baurechts. Die Gemeindeautonomie schliesst die Auslegung und Anwendung des Gemeinderechts mit ein. Sie hat jedoch dort ihre Grenzen, wo sich eine Auslegung mit dem Wortlaut sowie mit Sinn und Zweck des Gesetzes nicht mehr vereinbaren lässt (vgl. Häuptli, in: A. Baumann u.a., Kommentar zum Baugesetz des Kantons Aargau, Bern 2013, § 13 N 23). Auch wenn die übergeordnete Behörde bei der Auslegung von kommunalem Recht sich in Berücksichtigung der Gemeindeautonomie bei der Auslegung von unbestimmten Rechtsbegriffen insofern Zurückhaltung aufzuerlegen hat, als dass sie vertretbare Entscheidungen der kommunalen Behörden zu akzeptieren hat, bedeutet dies mithin nicht, dass die Kommunalbehörde bei der Anwendung des vom kommunalen Gesetzgeber aufgestellten und vom Regierungsrat genehmigten Rechts frei ist. Sie ist an das kommunale Recht gebunden (Selbstbindung; VGE III 2017 225 vom 15.5.2018 Erw. 2.1.3 m.w.H.).

2.3.2 Auch Private können sich auf die Gemeindeautonomie berufen, soweit diese Garantie eine Auswirkung auf ihre rechtliche oder tatsächliche Stellung haben kann. Voraussetzung hierfür ist lediglich, dass die Gemeinde hoheitlich gehandelt hat bzw. in ihrer Stellung als Hoheitsträger berührt ist; ob ihr im fraglichen Bereich Autonomie zusteht und ob diese verletzt worden ist, ist eine Frage der materiellen Beurteilung (BGE 135 I 43 Erw. 1.2; Bundesgerichtsurteil 1C_53/2013 vom 7.5.2013 Erw. 1.1).

3.1 In VGE III 2011 87 vom 18. August 2011 hat sich das Verwaltungsgericht mit der Auslegung von Art. 34 Abs. 2 lit. b des Baureglements des Bezirks Küssnacht vom 1. November 2006 auseinandergesetzt. Das Verwaltungsgericht führte aus (Erw. 4.1 ff.), für die Begriffe "die für die Erschliessung notwendigen Fahrbahnfläche" und "eigentliche Hauszufahrt" fänden sich weder im kantonalen Planungs- und Baugesetz noch im kommunalen Baureglement entsprechende Definitionen. Unter (verkehrsmässiger) Erschliessung verstehe man die für die betreffende Nutzung genügende Zugänglichkeit. Sie setze eine rechtlich gesicherte und technisch hinreichende Zufahrt, ausnahmsweise einen blossen Zugang voraus. Die von der Gemeinde zu erstellende Groberschliessung bestehe in der Ausstattung des Baugebietes mit dem Hauptstrang der Strassenanlage. Die von den Grundeigentümern zu erstellende Feinerschliessung verbinde die einzelnen Baugrundstücke mit den Anlagen der Groberschliessung (§ 37 PBG). Da eine Definition der "eigentlichen Hauszufahrt" fehle, sei eine Abgrenzung zur "für die Erschliessung notwendigen Fahrbahnflächen" aufgrund des blossen Wortlautes der kantonalen und kommunalen Erschliessungsbestimmungen nicht möglich. Bei der Berechnung der Ausnützungsziffer komme der anrechenbaren Landfläche eine entscheidende Bedeutung zu. Um die Nutzungsdichte einigermassen verlässlich zu ermitteln bzw. planerisch zu lenken, sei grundsätzlich die unmittelbar dem Zonenzweck bzw. den berechtigten Nutzern (Grundeigentümer, Mieter) dienende Landfläche anrechenbar. Dieser teleologische Ansatz habe zur Folge, dass für die Auslegung der Begriffe "die für die Erschliessung notwendigen Fahrbahnfläche" bzw. "eigentliche Hauszufahrt" das Verkehrsaufkommen als Kriterium nicht auszuschliessen sei. Eine auf den Strassencharakter bzw. die Strassenhierarchie fokussierte Begriffsauslegung gehe von einem (dogmatischen) Idealzustand aus; ab der Feinerschliessungsstrasse würden über die "eigentliche Hauszufahrt" "eine Liegenschaft bzw. ein Haus" erschlossen. In der Realität gebe es aber Bauliegenschaften mit unterschiedlichen Grössen und Parzellierungen. Im Rahmen der Zonenvorschriften seien zudem unterschiedliche Überbauungsformen möglich (insbesondere Einfamilien-, Doppeleinfamilien-, Mehrfamilien-, Reihen- und Terrassenhäuser) mit gemeinsamen oder separaten Erschliessungsanlagen. Dieser Umstand rechtfertige den regierungsrätlichen Standpunkt, dass im Einzelfall weitere Kriterien wie das Verkehrsaufkommen, die örtlichen Verhältnisse und die Zweckbestimmung der Fahrbahnfläche mit zu berücksichtigen seien, andernfalls zu stark kategorisiert und der Einzelfall zu wenig berücksichtigt werde, was einer rechtsverletzenden Ermessensunterschreitung gleichkomme. Dabei erweise sich der vom Regierungsrat aufgestellte Grundsatz, dass eine Strasse, die dem öffentlichen Verkehr diene, nicht als Hauszufahrt angesehen werden könne, auf der anderen Seite wohl aber eine rein private Zufahrt, die nur von einigen wenigen, ganz bestimmten Berechtigten benutzt werden dürfe, grundsätzlich als sachgerecht und praktikabel. Die bezirksrätliche Praxis, wonach dem Verkehrsaufkommen bei der "virtuellen" Quantifizierung der nichtanrechenbaren "für die Erschliessung notwendigen Fahrbahnflächen" Rechnung zu tragen sei, überzeuge hingegen nicht. Eine solche Differenzierung ergebe sich weder aus dem Wortlaut noch aus dem Zweck von Art. 34 Abs. 2 lit. b BauR. Vielmehr sei bei der Anrechenbarkeit von der tatsächlichen Fahrbahnfläche auszugehen, zumal sich das eine "eigentliche Hauszufahrt" ausschliessende Verkehrsaufkommen auf der tatsächlichen und nicht auf einer virtuellen Fahrbahnfläche abspiele. Das Verwaltungsgericht hielt den Bezirksrat an, inskünftig in Beachtung der regierungsrätlichen Erwägungen den im Einzelfall vorhandenen Ermessensspielraum sachgerecht und willkürfrei auszuschöpfen.

3.2 Im zitierten VGE (Erw. 5.1) ging es konkret um ein Bauvorhaben, bei welchem ein bestehendes Mehrfamilienhaus (3 Wohneinheiten) um- und mit einem neuen Zweifamilienhaus angebaut werden sollte. Die Liegenschaft wurde über eine die Bauliegenschaft durchquerende Strasse (Sackgasse) erschlossen. Diese Strasse erschloss zudem (einzig) noch das südwestlich gelegene ebenfalls mit einem Mehrfamilienhaus (5 Wohneinheiten) überbaute hinterliegende Grundstück und war im Erschliessungsplan im Sinne eines orientierenden Planinhaltes als Erschliessungsstrasse qualifiziert.

Der Regierungsrat führte dazu aus (Erw. 5.2; bestätigt durch das Verwaltungsgericht), dass lediglich die Eigentümer des hinterliegenden Grundstücks über ein im Grundbuch eingetragenes Fuss- und Fahrwegrecht über das im Grundeigentum der Bauherrschaft stehende Strassenstück verfügten. Der anfallende Verkehr sei somit abschätzbar und beschränke sich auf die Bewohner sowie allfällige Besucher der Gebäude auf dem Bau- sowie dem hinterliegenden Grundstück. Dementsprechend sei davon auszugehen, dass kein Durchgangsverkehr anfalle und der Verkehr auf der betroffenen Strasse sehr gering sei. Die Strasse diene somit ausschliesslich einem kleinen, eng begrenzten Personenkreis als Zufahrt und sei auf der Bauparzelle als Hauszufahrt zu qualifizieren sowie als solche gemäss Art. 34 Abs. 2 lit. b BauR der Landfläche anzurechnen.

4.1 Der Bezirksrat hat seine Rechtsanwendung bezüglich Art. 34 Abs. 2 lit. b BauR dahingehend angepasst - und ist dem Beschluss des Regierungsrates sowie dem zitierten Entscheid des Verwaltungsgerichts insoweit zu Recht gefolgt -, als er anerkennt und berücksichtigt, dass eine Feinerschliessungsstrasse auch als Hauszufahrt qualifiziert werden kann, soweit sie nicht dem öffentlichen Verkehr dient, sondern eine rein private Zufahrt darstellt (vgl. die Begründung in der Baubewilligung, vorstehende Erw. 1.1). Mit Bezug zu den erwähnten Entscheiden hat er auch festgehalten, dass es weniger bedeutsam ist, ob für die Erreichung einer hinterliegenden Parzelle die davorliegende Parzelle zwingend durchfahren werden muss. In der Anwendung hat er im konkreten Fall festgestellt, dass der I.________(Strasse) weitere, nordöstlich der Bauliegenschaft gelegene Grundstücke erschliesst und bei den Grundstücken KTN 002, KTN 003 und KTN 004 in einer Sackgasse endet. Es sei davon auszugehen, dass sich der Verkehr auf die Bewohner sowie Besucher der Gebäude nordöstlich des Baugrundstücks beschränke und der I.________(Strasse) daher einem begrenzten Personenkreis als Zufahrt diene. Aus diesem Grund sei die Fahrbahnfläche auf dem Baugrundstück an die Landfläche anzurechnen.

Der Bezirksrat hat somit zu Recht inzwischen die Zweckbestimmung der Fahrbahnfläche mitberücksichtigt.

4.2.1 Anhand einiger der eingereichten Beispiele, in welchen der Bezirksrat die Anrechenbarkeit der Fahrbahnfläche an die Landfläche bejaht hat (vgl. nachfolgende Erw. 4.2.2), lässt sich erkennen - was vom Bezirksrat in der Vernehmlassung an den Regierungsrat auch bestätigt wurde -, dass der Bezirksrat bei Bauvorhaben, welche nach dem 18. August 2011 zur Bewilligung beantragt wurden, an Privatstrassen liegen und in einer Sackgasse enden, die Strassenfläche als Hauszufahrt qualifiziert hat und an die Landfläche anrechnen liess. Dabei hat der Bezirksrat jedoch die weiteren Kriterien, welche im zitierten VGE erwähnt wurden, unberücksichtigt gelassen. Dazu gehört im Wesentlichen, dass im konkreten Einzelfall eine Gesamtbeurteilung zu erfolgen hat unter Berücksichtigung insbesondere der örtlichen Verhältnisse sowie des Verkehrsaufkommens.

Hierzu hat der Bezirksrat in der Vernehmlassung an den Regierungsrat lediglich festgehalten, dass unbestritten sei, dass im konkreten Fall über die Strassenfläche des Baugrundstücks mehr Grundstücke erschlossen werden, als über die Strassenfläche des Grundstücks, welches beim Sachverhalt des RRB Nr. 436 vom 27. April 2011 und des zitierten VGE zugrunde lag. Entsprechend sei der Personenkreis beim I.________(Strasse) weiter gefasst und das Verkehrsaufkommen höher. Bei Sackgassen gebe es aber keinen Durchgangs- und Schleichverkehr und sie dienten einem begrenzten Personenkreis. Das geringe Verkehrsaufkommen bestehe aus Fahrzeugen der Anwohner und Besucher sowie aus Fahrzeugen der Post, Müllabfuhr etc. Zudem sei 2015 in kurzer Distanz vom aktuellen Baugrundstück am I.________(Strasse) ein Bauvorhaben bewilligt worden, bei welchem die Strassenfläche der neuen Praxis entsprechend angerechnet worden sei. Eine andere Auslegung als die erwähnte, hätte gerade im vorliegenden Fall dazu geführt, dass Eigentümer zweier fast nebeneinander liegender Grundstücke ungleich behandelt würden.

4.2.2 Der Bezirksrat hat vor Verwaltungsgericht folgende Praxisbeispiele eingereicht, in welchen er die Strassenfläche zur anrechenbaren Landfläche gezählt hat:

Mit Baubewilligung Nr. 105 vom 21. Februar 2018 hat der Bezirksrat den Neubau eines Mehrfamilienhauses auf KTN 007 bewilligt und die Fahrbahnfläche (von 98m2) L.________ zur anrechenbaren Landfläche gezählt, weil sie auf Höhe des Bauvorhabens den Charakter einer Hauszufahrt habe, die einem eng begrenzten Personenkreis am Ende einer Sackgasse diene. Gleichzeitig werden mindestens noch neun weitere Grundstücke (davon mindestens acht hauptsächlich mit Mehrfamilienhäusern überbaut gemäss WebGIS und Google Maps Street View) nach dem Baugrundstück von dieser Strasse erschlossen (BR-act. 1.1).

Mit Beschluss Nr. 513 vom 26. November 2014 hat der Bezirksrat den Ersatzbau eines Einfamilienhauses mit Einliegerwohnung auf KTN 008 bewilligt und die Strassenfläche (von 96m2) des M.________ zur anrechenbaren Landfläche hinzugerechnet, weil sie nicht ausparzelliert sei, keine Durchgangsstrasse darstelle und demzufolge wie eine Hauszufahrt betrachtet werde (BR-act. 1). Dem aktuellen Luftbild auf WebGIS lässt sich ungefähr entnehmen, dass mit der Strasse nach dem Baugrundstück noch ca. drei Einfamilienhäuser sowie einige (wohl) als Badeplätze genutzte Uferparzellen erschlossen werden.

Am 17. Oktober 2012 hat der Bezirksrat auf KTN 009 den Ersatzbau des bestehenden Mehrfamilienhauses bewilligt (Bewilligung Nr. 438). Die Strassenfläche (von 167m2) der N.________, welche im Anschluss an das Baugrundstück noch drei weitere Grundstücke mit Mehrfamilienhäusern erschloss und in einer Sackgasse endete, wurde ohne weitere Begründung zur anrechenbaren Landfläche hinzugerechnet (BR-act. 2).

Mit Beschluss Nr. 544 vom 2. November 2011 hat der Bezirksrat auf KTN 010 den Ersatzbau eines Mehrfamilienhauses mit Einstellhalle bewilligt. Die Strassenfläche (von 85m2) des O.________, welcher nicht nur mindestens zehn weitere Grundstücke mit Ein- und Mehrfamilienhäusern erschliesst und in diesem Strang mit einer Sackgasse endet, sondern in einem zweiten Strang auch noch zu mehreren Landwirtschaftsbetrieben führt (ohne soweit ersichtlich in einer Sackgasse zu enden), wurde ohne weitere Begründung zur anrechenbaren Landfläche gezählt (BR-act. 3).

Mit Baubewilligung Nr. 79 vom 8. Februar 2012 hat der Bezirksrat den Abbruch eines Einfamilienhauses und den Neubau eines Mehrfamilienhauses auf KTN 011 (und KTN 012) bewilligt und die Fahrbahnfläche (von 31m2 und 88m2) der Strasse P.________ zur anrechenbaren Landfläche gezählt. In der Begründung, in welcher auch auf VGE III 2011 87 vom 18. August 2011 verwiesen wurde, wurde festgehalten, dass das rein private Strassenstück auf der Bauparzelle lediglich sechs weitere Liegenschaften (29 Wohnungen inkl. Baugrundstück) erschliesst und eine Sackgasse bildet. Das Strassenstück diene somit ausschliesslich einem begrenzten Personenkreis und nicht dem öffentlichen Verkehr, weshalb die Fahrbahnfläche eine zur anrechenbaren Grundstücksfläche zählende Hauszufahrt sei (BR-act. 4).

Am 7. Februar 2018 bewilligte der Bezirksrat (Beschluss Nr. 80) den Neubau eines Einfamilienhauses auf KTN 013 und rechnete die Strassenfläche des Q.________ (101m2), welcher durch ein Wohnquartier u.a. mit Einfamilien- und Terrassenhäusern führt, jedoch soweit ersichtlich nicht in einer Sackgasse endet, ohne weitere Begründung an die anrechenbare Landfläche an (BR-act. 5). Dasselbe gilt für den bewilligten Anbau bzw. die Erweiterung des Wohnraums im Erdgeschoss des benachbarten Grundstücks KTN 014 (vgl. Baubewilligung Nr. 439 vom 27.7.2016 mit einer Strassenfläche von 94m2; BR-act. 6).

Mit Beschluss Nr. 107 vom 21. Februar 2018 hat der Bezirksrat den Neubau eines Einfamilienhauses und bereits mit Beschluss Nr. 417 vom 5. Juli 2017 den Neubau eines Mehrfamilienhauses auf KTN 015 bewilligt und die Strassenfläche (von 60m2) des R.________ ohne Begründung zur anrechenbaren Landfläche hinzugezählt. Mit dieser Strasse, welche lediglich eine geringfügige Breite aufweist, werden ca. vier weitere Einfamilienhäuser erschlossen, wobei fraglich ist, ob es sich um eine Sackgasse handelt (BR-act. 7f.).

Mit Baubewilligung Nr. 523 vom 19. August 2015 bewilligte der Bezirksrat den Ersatzbau eines Mehrfamilienhauses auf KTN 016 und KTN 017 (zusammen vereinigt zu KTN 017) und zählte die Strassenfläche (von 175m2 und 28m2) der S.________ ohne Begründung zur anrechenbaren Landfläche. Die Strasse beginnt und endet bei der T.________ und erschliesst neben dem Bauprojekt, weitere Ein- und Mehrfamilienhäuser, wobei die genaue Anzahl nicht ohne weiteres dem WebGIS entnommen werden kann (BR-act. 9). Mit Baubewilligung Nr. 332 vom 7. Juni 2017 bewilligte der Bezirksrat zudem den Ersatz-Neubau eines Mehrfamilienhauses auf KTN 018 und zählte ebenfalls die Strassenfläche (von 194m2) der S.________ zur anrechenbaren Landfläche, ohne dies weiter zu begründen (BR-act. 11).

Am 8. April 2015 (Baubewilligung Nr. 247) bewilligte der Bezirksrat den Umbau und die Erweiterung des Wohnhauses auf KTN 019, welches sich zwei Häuser bzw. Grundstücke östlich vom vorliegenden Baugrundstück am I.________(Strasse) befindet. Die Strassenfläche (von 67m2) des I.________(Strasse) wurde ohne weitere Begründung zur anrechenbaren Landfläche hinzugezählt (BR-act. 10). Weiter östlich werden noch ca. elf weitere Grundstücke (i.d.R. Einfamilienhäuser) mit dem I.________(Strasse) erschlossen, welcher danach in einer Sackgasse endet.

4.2.3 Beim Vorgehen des Bezirksrats handelt es sich wiederum um eine starke Kategorisierung, bei welcher die konkreten Umstände des Einzelfalles nicht genau betrachtet wurden, was sich auch den rudimentären bis nicht vorhandenen Ausführungen in den eingereichten Beispielen von Baubewilligungen entnehmen lässt.

Bezüglich des strittigen Falles hat der Bezirksrat zwar erkannt, dass der betroffene Personenkreis und das Verkehrsaufkommen im konkreten Fall höher sind, als im zitierten VGE (vgl. vorstehende Erw. 3.2). Indes hat er nicht begründet, weshalb es sich dennoch rechtfertigt, von einer Hauszufahrt auszugehen, ohne alleine die Zweckbestimmung der Fahrbahnfläche zu berücksichtigen. Der Bezirksrat hat somit offensichtlich nicht berücksichtigt, wie viele Grundstücke und Wohneinheiten mit der betreffenden Strasse erschlossen werden und welche Länge die Strasse aufweist, was jedoch für die Beurteilung des Verkehrsaufkommens ebenso wesentlich ist, wie die Zweckbestimmung dieser Fahrbahnfläche. Es ist nicht erkennbar, dass der im zitierten Verwaltungsgerichtsentscheid als teleologischer Ansatz bezeichnete Gedanke, wonach grundsätzlich die unmittelbar dem Zonenzweck bzw. den berechtigten Nutzern dienende Landfläche anrechenbar sein soll, in die Prüfung einbezogen worden wäre. Denn bei den konkret vorliegenden Verhältnissen ist ausgeschlossen, dass die Strassenfläche auf KTN 001 - abgesehen von der Erschliessungsfunktion - dem Zonenzweck 'Wohnen' noch unmittelbar dienen kann, weshalb eine Berücksichtigung dieser Fläche im Sinne einer Hauszufahrt für die Ausnützungsziffer ausgeschlossen ist. Allein die Feststellung, dass es sich bei der betroffenen Strasse um eine Sackgasse handelt, weshalb die Strasse somit einem begrenzten Personenkreis als Zufahrt diene, trägt Sinn und Zweck von Art. 34 Abs. 2 lit. b BauR ungenügend Rechnung, was - wie der Regierungsrat zu Recht festgestellt hat - einer Ermessensüberschreitung gleichkommt. Nur weil es sich um eine Sackgasse handelt, die in erster Linie (aber nicht nur) von den Anwohnern und deren Besuchern benutzt wird, stellt die (zu Unrecht) angerechnete Strassen- bzw. Landfläche nicht eine Hauszufahrt dar. Vielmehr überwiegt die Erschliessungsfunktion des rund 300m langen und rund 30 Liegenschaften erschliessenden I.________(Strasse) wesentlich. Damit hat der Regierungsrat in Berücksichtigung des konkreten Einzelfalles zutreffend festgehalten, dass offensichtlich nicht mehr von einer eigentlichen Hauszufahrt ausgegangen werden kann, und dass damit der Bezirksrat sein Ermessen bei der Auslegung von Art. 34 Abs. 2 lit. b BauR überschritten hat.

4.3 Es steht somit fest, dass der Regierungsrat die Autonomie des Bezirks nicht verletzt, wenn er gegen die wiederum zu einseitige und zu kategorisierende bezirksrätliche Rechtsanwendung einschreitet. Der Bezirksrat hat inskünftig seinen im Einzelfall weiterhin vorhandenen Ermessensspielraum sachgerecht und willkürfrei auszuschöpfen. Daran vermag der Hinweis auf die bisherige bezirksrätliche Rechtsanwendung nichts zu ändern, da diese einer rechtlichen Überprüfung nicht standhält.

Unbestritten ist sodann grundsätzlich, dass mit dem Abzug der Strassenfläche von der anrechenbaren Landfläche, die Ausnützungsziffer im konkreten Fall überschritten wird.

5. Die Beschwerdeführer machen zudem wie bereits vor dem Regierungsrat einen Anspruch auf Gleichbehandlung geltend.

5.1 Der Regierungsrat hat die relevanten Bestimmungen zur Gleichbehandlung im Unrecht im angefochtenen RRB bereits zutreffend dargelegt, weshalb vorliegend grundsätzlich darauf verwiesen werden kann. Gleichzeitig ist auf folgende Ausführungen zu verweisen (vgl. auch VGE III 2019 8 vom 27. Mai 2019 Erw. 3.1.1f.).

5.1.1 Der Gleichheitssatz in der Rechtsanwendung wird verletzt, wenn dieselbe Behörde - vorab bei der Konkretisierung unbestimmter Rechtsbegriffe oder der Ausübung von Ermessen - gleiche Verhältnisse ohne sachlichen Grund unterschiedlich bzw. unterschiedliche Verhältnisse ohne sachlichen Grund gleich beurteilt. Zulässig ist eine Ungleichbehandlung, soweit die massgeblichen tatsächlichen Verhältnisse, die einer Regelung oder Entscheidung zugrunde liegen, auch aus verfassungsrechtlicher Sicht verschieden sind. Nicht erforderlich ist, dass die Sachverhalte in all ihren tatsächlichen Elementen identisch sind; ihre Ähnlichkeit muss aber bezüglich der für die zu fällende Entscheidung rechtserheblichen Elemente gegeben sein (Wiederkehr, in: Wiederkehr/Richli, Praxis des allgemeinen Verwaltungsrechts, Bd. 1, Bern 2012, Rz. 1652 f., mit zahlreichen Hinweisen auf die Rechtsprechung).

5.1.2 Nach der Rechtsprechung geht der Grundsatz der Gesetzmässigkeit der Verwaltung in der Regel der Rücksicht auf eine gleichmässige Rechtsanwendung vor. Der Umstand, dass das Gesetz in anderen Fällen nicht oder nicht richtig angewendet worden ist, gibt grundsätzlich keinen Anspruch darauf, ebenfalls abweichend vom Gesetz behandelt zu werden (Wiederkehr, a.a.O., Rz. 1691).

Die Gleichbehandlung im Unrecht setzt voraus, dass die zu beurteilenden Fälle in den massgeblichen Sachverhaltselementen übereinstimmen, dass dieselbe Behörde in ständiger Praxis vom Gesetz abweicht und zudem zu erkennen gibt, auch inskünftig nicht gesetzeskonform entscheiden zu wollen. Schliesslich dürfen keine überwiegenden Gesetzmässigkeitsinteressen oder Interessen Dritter bestehen (vgl. Bundesgerichtsurteil 1C_142/2012 vom 18.12.2012 Erw. 5.2 [in Sachen X. AG vs. Gemeinderat Arth] mit Verweis auf BGE 136 I 65 Erw. 5.6; vgl. BGE 126 V 390 Erw. 6; BGE 123 II 248 Erw. 3c; Pierre Tschannen, Gleichheit im Unrecht: Gerichtsstrafe im Grundrechtskleid, ZBI 112/2011 S. 57 ff.).

Der Anspruch auf Gleichbehandlung wird mithin erst dann - ausnahmsweise - anerkannt, wenn i) eine ständige gesetzwidrige Praxis einer rechtsanwendenden Behörde vorliegt, und ii) die betreffende Behörde zu erkennen gibt, dass sie auch in Zukunft nicht von dieser Praxis abzuweichen gedenkt. Lehnt die Behörde die Aufgabe der in anderen Fällen geübten gesetzwidrigen Praxis ab, ist weiter zu prüfen, ob iii) nicht andere legitime private oder öffentliche Interessen durch die rechtswidrige Praxis verletzt werden, worüber iv) im Rahmen einer Interessenabwägung zu befinden ist (Wiederkehr, a.a.O., Rz. 1692 f.).

5.2 Der Regierungsrat hält im angefochtenen RRB fest, dass der Bezirksrat zwei Beschlüsse als Praxisbeispiele eingereicht hat. Dabei weise das Bauobjekt auf KTN 018 zumindest eine vergleichbare Ausgangssituation mit dem vorliegenden Fall aus. Das Bauobjekt auf KTN 019 liege ebenfalls am I.________(Strasse) in J.________. Der Sachverhalt sei somit ebenfalls mit dem vorliegenden vergleichbar. Dennoch könne die Bauherrschaft aus den genannten Beschlüssen des Bezirksrates keinen Anspruch auf Gleichbehandlung im Unrecht ableiten. Zum einen spreche die geringe Anzahl der vergleichbaren Fälle gerade nicht für eine eigentliche (gesetzeswidrige) Praxis des Bezirksrates. Sodann werde in beiden Beschlüssen nicht auf eine eigentliche Praxis verwiesen. Ausserdem sei davon auszugehen, dass sich der Bezirksrat in Zukunft an die Rechtsprechung des Regierungsrates halten werde. Es bestünden jedenfalls keine Anhaltspunkte dafür, dass der Bezirksrat nicht gewillt sei, von seiner (rechtswidrigen) Praxis abzusehen, sollte eine solche Praxis überhaupt existieren. Die Bauherrschaft könne deshalb keinen Anspruch auf Gleichbehandlung im Unrecht ableiten.

5.3 Der Bezirksrat führt vernehmlassend aus, dass er sich nach Rechtskraft von RRB Nr. 436/2011 vom 27. April 2011 und VGE III 2011 87 vom 18. August 2011 eingehend mit der Thematik auseinandergesetzt und seine Praxis in Bezug auf die Auslegung von Art. 34 Abs. 2 lit. b BauR angepasst habe. Seit nunmehr beinahe zehn Jahren seit Erlass der vorgenannten Entscheide habe der Bezirksrat als Baubewilligungsbehörde diese Praxis in den entsprechenden Fällen angewandt, weshalb hierbei unbestritten von einer seit vielen Jahren bestehenden, gelebten, ständig gängigen sowie sachgerecht und vertretbar angewendeten Praxis gesprochen werden könne. Diese seit Jahren bestehende Praxis werde betreffend die vorliegend strittige Thematik durch den Bezirk nicht aufgegeben und daher im Rahmen des ihm zustehenden Ermessensspielraums innerhalb seines Gemeindeautonomiebereichs weiterhin so fortgeführt. Der Bezirk wolle an dieser Praxis unbedingt festhalten.

5.4 Die Beschwerdeführer machen geltend, dass seit der im Jahr 2011 erfolgten bezirksrätlichen Praxisänderung zahlreiche vergleichbare Fälle existierten, welche den Beschwerdeführern in Bezug auf die Ausnützung der Bauliegenschaft Anspruch auf volle Anrechnung der Grundstücksfläche inkl. Strassenanteil vermitteln würden. Es sei zu widersprechen, dass der Bezirksrat künftig von seiner rechtswidrigen Praxis absehen werde. Dass die langjährige und ständige bezirksrätliche Praxis angeblich widerrechtlich sein soll, sei erstmals im Rahmen des angefochtenen Beschlusses zum Ausdruck gebracht worden, sodass sich für den Bezirksrat noch gar keine Gelegenheit ergeben habe, sich über die Fortführung respektive Aufgabe seiner langjährig ausgeübten Praxis zu erklären. In seiner Vernehmlassung habe der Bezirksrat sodann wiederholt darauf hingewiesen, dass er an seiner Praxis unbedingt festhalten wolle. Damit bringe er gleichermassen zum Ausdruck, dass er weder bereit noch gewillt sei, seine langjährig ausgeübte Praxis aufzugeben bzw. von dieser abzuweichen und seine ständige Praxis ungebrochen fortsetzen wolle. Somit lasse sich den Beschwerdeführern ein Anspruch auf Gleichbehandlung nicht absprechen.

5.5.1 Im konkreten Fall hat der Regierungsrat die Vergleichbarkeit der beiden ihm bekannten Beispiele zwar bejaht. Es handelte sich dabei jedoch um zu wenige Fälle, um von einer eigentlichen Praxis auszugehen. Aus diesem Grund nannten die Beschwerdeführer im vorliegenden verwaltungsgerichtlichen Verfahren weitere Beispiele, welche vom Bezirksrat (unter Einreichung der jeweiligen Baubewilligungen) bestätigt wurden. Da die meisten Beispiele keine Begründung zur Frage der Anrechenbarkeit der Strassenfläche enthalten, lässt sich die Vergleichbarkeit auch nicht ohne weiteres mit dem konkreten Fall überprüfen. Zumindest aus einigen Fällen lässt sich entnehmen, dass das Vorliegen einer Sackgasse bei der Beurteilung der Anrechenbarkeit der Strassenfläche von Relevanz war.

Ob vorliegend genügend vergleichbare Fälle bestehen, kann jedoch offen bleiben, zumal bereits mit Vorliegen von wenigen Vergleichsfällen eine "ständige" Praxis bereits dargetan ist, wenn die Behörde von sich aus einräumt, eine Praxis zu verfolgen, wie sie die Beschwerdeführer behaupten (Tschannen, a.a.O., S. 72 mit Hinweisen auf die bundesgerichtliche Rechtsprechung). Vorliegend hat der Bezirksrat bestätigt, die vorstehend als rechtswidrig beurteilte Rechtsanwendung seit 2011 in ständiger Praxis zu verfolgen.

5.5.2 Das Bundesgericht anerkennt den Bestand einer gesetzwidrig begünstigenden Praxis u.a. nur, wenn die Behörde um die Rechtswidrigkeit ihres Verhaltens gewusst hat (vgl. Tschannen, a.a.O., S. 70 m.w.H.). Selbst eine ständige gesetzwidrige Praxis bleibt folgenlos, wenn die Behörde rechtmässig zu handeln glaubte und die Rechtswidrigkeit der Vergleichsentscheidungen erstmals im Anlassfall gerichtlich festgestellt wird. Dann gilt die Vermutung, die Behörde werde künftig gesetzmässig handeln (Tschannen, a.a.O., S. 74 m.w.H.).

Grundsätzlich ist es vorliegend so, dass der Bezirksrat gemäss eigenen Angaben seine Praxis seit 2011 verfolgt und diese bis zum konkreten Fall weder vom Regierungsrat noch vom Verwaltungsgericht beurteilt wurde. Demnach ging der Bezirksrat bis zum angefochtenen RRB grundsätzlich davon aus, dass seine Anwendung von Art. 34 Abs. 2 lit. b BauR nach seiner Anpassung nach den im Jahr 2011 erfolgten Entscheiden der oberen Instanzen nun rechtmässig sei. Dies ergibt sich auch aus seinen Vorbringen gegenüber dem Regierungsrat sowie vor Verwaltungsgericht. Es besteht somit die Vermutung, dass der Bezirksrat künftig rechtmässig handeln wird, was sich grundsätzlich auch aus dem Umstand ergibt, dass der Bezirksrat weder den vorliegend angefochtenen RRB, noch den RRB Nr. 902/2019 vom 10. Dezember 2019 - mit welchem eine Baubewilligung am I.________(Strasse) aus demselben Grund wie vorliegend vom Regierungsrat aufgehoben wurde - angefochten hat.

Zwar hält der Bezirksrat vernehmlassend fest, an seiner Praxis festhalten zu wollen, dennoch bezieht er sich gleichzeitig auf den Rahmen des ihm zustehenden Ermessensspielraums innerhalb seines Gemeindeautonomiebereichs. Daraus lässt sich nicht ohne weiteres entnehmen, dass der Bezirksrat an seiner Praxis festhält, selbst wenn das Verwaltungsgericht die Rechtswidrigkeit bestätigt und der Regierungsrat vorbringt, künftig aufsichtsrechtlich dagegen vorzugehen. Dementsprechend kann auch auf die Rechtsprechung des Bundesgerichts verwiesen werden, wonach das Bekenntnis, an der gesetzwidrigen Begünstigung festhalten zu wollen, ohne Bedeutung ist, wenn das Bundesgericht keine Bereitschaft zeigt, den fortgesetzten Rechtsbruch zu dulden (Tschannen, a.a.O., S. 74f.). Soweit die gesetzwidrige Praxis kantonales Recht betrifft, hält sich das Bundesgericht zurück. Dennoch kann diese Rechtsprechung analog auch im vorliegenden Fall angewendet werden. Solange die Aufsichtsbehörde bzw. der Regierungsrat sowie das Verwaltungsgericht die rechtswidrige Auslegung von Art. 34 Abs. 2 lit. b BauR nicht dulden, ist das Vorbringen des Bezirksrates, an seiner Praxis festhalten zu wollen, bedeutungslos. Dass der Regierungsrat gegen eine rechtswidrige Praxis aufsichtsrechtlich vorgehen kann, ist sodann vorliegend unbestritten (vgl. VGE III 2017 60 vom 28.8.2017 Erw. 4.4.3f. m.w.H.; EGV-SZ 2019 C 2.3; EGV-SZ 2010 B 8.10 Erw. 3.3.7; vgl. auch BGE 115 Ia 81 Erw. 2, wonach mit der Feststellung der Unrechtmässigkeit und dem Verbot der opportunistischen Durchbrechung der Praxis die Behörde veranlasst werden kann, sie grundsätzlich zu überprüfen und zu berichtigen, was auch der Gesetzmässigkeit dient). Auch deshalb ist vorliegend kein Anspruch auf Gleichbehandlung im Unrecht gegeben.

5.5.3 Soweit der Regierungsrat vernehmlassend festhält, dass er aufsichtsrechtlich einschreiten würde, sollte der Bezirksrat nicht von einer rechtswidrigen Praxis absehen, machen die Beschwerdeführer replizierend geltend, dass es sich dabei um eine leere Satzhülse handle, zumal der Regierungsrat unter Berücksichtigung der Vielzahl von Vergleichsfällen den behaupteten Tatbeweis (aufsichtsrechtliches Einschreiten) schon längst hätte erbringen können. Genauso wenig wie bisher im Verlauf der letzten neun Jahren aufsichtsrechtlich eingeschritten worden sei, werde dies in Zukunft der Fall sein.

Den Vorbringen der Beschwerdeführer kann nicht gefolgt werden. Vorliegend ist unbestritten, dass die von den Beschwerdeführern und dem Bezirksrat dargelegten Vergleichsfälle nicht angefochten und somit vom Regierungsrat bisher nicht beurteilt wurden. Somit wurde der Regierungsrat, welcher die unangefochtenen Baubewilligungen grundsätzlich auch nicht grundlos zugestellt erhält, erstmals mit dem vorliegenden Bauvorhaben mit der vom Bezirksrat ausgeübten Rechtsanwendung von Art. 34 Abs. 2 lit. b BauR seit dem RRB Nr. 436/2011 vom 27. April 2011 konfrontiert. Eine Duldung einer allfälligen widerrechtlichen Praxis durch den Regierungsrat lässt sich somit vorliegend nicht ableiten, zumal der Regierungsrat mit dem vorliegend angefochtenen RRB (und RRB Nr. 902/2019 vom 10.12.2019) sowie vernehmlassend ausdrücklich aufgezeigt hat, dass eine rechtswidrige Rechtsanwendung von Art. 34 Abs. 2 lit. b BauR nicht toleriert, die Baubewilligung aufgehoben und notfalls aufsichtsrechtlich gegen eine rechtswidrige Praxis vorgegangen werde.

5.5.4 Selbst wenn jedoch von einer ständigen Praxis auszugehen wäre, welche die Behörde nicht bereit wäre aufzugeben und die Aufsichtsbehörde duldete, bestünde noch kein Anspruch auf Gleichbehandlung im Unrecht. Vielmehr ist zu prüfen, ob nicht andere legitime private oder öffentliche Interessen durch die rechtswidrige Praxis verletzt werden, was einer Interessenabwägung bedarf.

Dazu hat das Bundesgericht bereits mehrfach erwogen, dass dem Schutz der baulichen Ordnung sowie dem öffentlichen und nachbarlichen Interesse an der Einhaltung der Bauvorschriften ein höheres Gewicht beizumessen ist, als den (Gleichbehandlungs-)Interessen (höhere Ausnützung, finanzielle Interessen im Falle einer Projektänderung) der Bauherrschaft, auch wenn die Behörden die rechtswidrige Begünstigung fortzuführen gedächten (BGE 108 Ia 212 Erw. 4a und b; Urteil BGer 1C_449/2017 vom 3.7.2018 Erw. 2.7 betr. Interessenabwägung in Bezug auf Vorschriften zur Ausnützung; Urteil BGer 1C_142/2012 vom 18.12.2012 Erw. 5.1 i.S. X. AG gegen Gemeinderat Arth, wonach das öffentliche Interesse an der Einhaltung der Bauvorschriften gegenüber dem Anspruch auf eine gesetzeswidrige Begünstigung überwiege; Tschannen, a.a.O., S. 80). Vorliegend sind keine Anhaltspunkte ersichtlich, welche es rechtfertigen von dieser Rechtsprechung abzuweichen.

Daran vermag auch der Verweis auf Art. 1 Bundesgesetz über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG; SR 700) vom 22. Juni 1979 betreffend das raumplanungsrechtliche Ziel von verdichtetem Bauen nichts zu ändern, zumal diese Zielsetzung im Rahmen der Gesetzgebung zu erfolgen hat und nicht mittels rechtswidriger Rechtsanwendung. Vielmehr handelt es sich dabei um einen Auftrag an Bund, Kantone und Gemeinden, um die nötigen Massnahmen zu unterstützen. Sodann ist nicht ersichtlich, weshalb bei einer Grundstücksfläche von 757m2 bzw. 684m2 (nach Abzug der Strassenfläche) nicht gleichwohl ein Zweifamilienhaus (anstelle des bestehenden Einfamilienhauses) erstellt werden kann.

5.6 Nach dem Gesagten ergibt sich, dass die Beschwerdeführer im konkreten Fall keinen Anspruch auf Gleichbehandlung im Unrecht haben. Selbst wenn von einer rechtswidrigen ständigen Praxis sowie einer weiteren Anwendung bzw. Duldung durch die Behörden auszugehen wäre, so stehen einer Gleichbehandlung im Unrecht die höheren öffentlichen Interessen sowie die Interessen der Nachbarschaft entgegen.

6.1 Die Beschwerdeführer rügen zudem, dass sie im Zusammenhang mit der vorliegend umstrittenen Thematik überdies auch im Vertrauen auf erhaltene Rechtsauskünfte zu schützen seien. Die Beschwerdeführer bzw. die von ihnen beauftragten Planer hätten auf Nachfrage beim Bauamt hin bereits im Vorfeld des durchgeführten Architekturwettbewerbs sowie erneut dann wieder auch im Vorfeld der Baueingabe die Mitteilungen erhalten, dass es sich gemäss ständiger Praxis des Bezirksrats beim über die Bauliegenschaft führenden Teil des I.________(Strasse) um eine Hauszufahrt im Sinne von Art. 34 Abs. 2 lit. b BauR handle. Soweit im angefochtenen RRB ausgeführt werde, das Bauamt könne keine verbindlichen Auskünfte erteilen, weshalb allein deswegen eine Anrufung auf Vertrauensschutz nicht zu greifen vermöge, erweise sich dieser Einwand als formalistische Unsinnigkeit. Der Bezirksrat hätte damals gestützt auf seine ständige Praxis offensichtlich die genau gleiche Rechtsauskunft wie das Bauamt erteilt, dies mit Verweis auf seine Beurteilung in der Baubewilligung.

6.2 Der Regierungsrat hat auf Art. 126 BauR hingewiesen, wonach zur Abklärung wichtiger Baufragen dem Bezirksrat das Gesuch um Vorentscheid unterbreitet werden könne für verbindliche, gültige und anfechtbare Entscheide. Dazu äussern sich die Beschwerdeführer nicht weiter. Vielmehr haben die Beschwerdeführer selbst in ihrer Replik vom 19. Mai 2020 (S. 7) festgehalten, dass sich eine langjährige Praxis der Baubewilligungsbehörde (Bezirksrat) gewiss nicht durch eine damit nicht kompatible Einschätzung eines Verwaltungsangestellten (Abteilungsleiter) zu Fall bringen lasse. Zwar erfolgte die Aussage in einem anderen Kontext, dennoch anerkennen die Beschwerdeführer gewissermassen, dass ein Verwaltungsangestellter nicht die Baubewilligungsbehörde bzw. den Bezirksrat zu ersetzen vermag. Der Regierungsrat hat demnach zu Recht die Zuständigkeit des Bauamtes für eine verbindliche Auskunft verneint. Des Weiteren hat der Regierungsrat ebenfalls zutreffend festgehalten, dass die Beschwerdeführer die angebliche Auskunftserteilung nicht belegen konnten, wozu sich die Beschwerdeführer im verwaltungsgerichtlichen Verfahren mit keinem Wort äussern und demnach auch keine Belege einreichen. In Bezug auf mündliche und namentlich telefonische Zusicherungen und Auskünfte hat die Rechtsprechung erkannt, dass die blosse, unbelegte Behauptung einer mündlichen Auskunft oder Zusage nicht genügt, um einen Anspruch aus dem Grundsatz des Vertrauensschutzes zu begründen. Praxisgemäss ist eine nicht schriftlich belegte Auskunft zum Beweis von vornherein kaum geeignet (BGE 143 V 341 Erw. 5.3.1). Somit kann ein Anspruch auf Vertrauensschutz bereits aus diesen Gründen verneint werden.

Sodann ist auf die höchstrichterliche Rechtsprechung zu verweisen, wonach sich dann keine Einschränkungen aus dem Grundsatz des Vertrauensschutzes ergeben, wenn sich herausstellt, dass die bisherige Praxis gesetzeswidrig war und an dieser nun im Sinne einer Praxisänderung nicht mehr festgehalten wird (bzw. festgehalten werden kann). Es besteht gegenüber der rechtsanwendenden Behörde kein Recht auf Beibehaltung einer als rechtswidrig erkannten Praxis (vgl. Wiederkehr / Richli, a.a.O., Rz. 1687 m.w.H. insbesondere BGE 125 II 152 Erw. 4c/aa).

7. Zusammenfassend ist dem Regierungsrat beizupflichten, dass der Bezirksrat mit seiner Begründung den ihm zustehenden Ermessensspielraum verlassen hat. Ein Anspruch auf Gleichbehandlung im Unrecht sowie Vertrauensschutz besteht im konkreten Fall nicht. Der Regierungsrat hat somit die Verwaltungsbeschwerde zu Recht und ohne Verletzung der Gemeindeautonomie gutgeheissen und den Bezirksratsbeschluss Nr. 311 vom 12. Juni 2019 aufgehoben.

Die Beschwerde erweist sich somit als unbegründet und ist abzuweisen.

8. Die Kosten des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens (Gerichtsgebühr, Kanzleikosten und Barauslagen) von insgesamt Fr. 2'500.-- werden dem Verfahrensausgang entsprechend zu 4/5 (Fr. 2'000.--) den Beschwerdeführern unter solidarischer Haftbarkeit und zu 1/5 (Fr. 500.--) dem Bezirk Küssnacht auferlegt (§ 72 Abs. 2 VRP). Diese Aufteilung rechtfertigt sich, weil der Bezirksrat einerseits die Gutheissung der Beschwerde beantragt, anderseits aber auf eine Beschwerdeführung verzichtete (vgl. VGE III 2019 124 vom 23.1.2020 Erw. 7.1; VGE III 2017 125 vom 20.12.2017 Erw. 6.2).

Ein Anspruch auf Parteientschädigung entfällt.

Demnach erkennt das Verwaltungsgericht:

1. Die Beschwerde wird abgewiesen.

2. Die Kosten des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens (Gerichtsgebühr, Kanzleikosten und Barauslagen) von insgesamt Fr. 2'500.-- werden zu 4/5 (Fr. 2'000.--) den Beschwerdeführern unter solidarischer Haftbarkeit und zu 1/5 (Fr. 500.--) dem Bezirk Küssnacht auferlegt. Die Beschwerdeführer haben am 21. Januar 2020 einen Kostenvorschuss von Fr. 2'500.-- bezahlt, so dass ihnen Fr. 500.-- aus der Gerichtskasse zurückzuerstatten sind (Auszahlung an den Rechtsvertreter).

Der Bezirk Küssnacht hat seinen Kostenanteil von Fr. 500.-- innert 30 Tagen nach Erhalt dieses Entscheids auf das Postkonto 60-22238-6 des Verwaltungsgerichts einzuzahlen.

3. Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit Zustellung Beschwerde * in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, erhoben werden (Art. 42 und 82ff. des Bundesgesetzes über das Bundesgericht [BGG; SR 173.110] vom 17.6.2005).

Soweit die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nicht zulässig ist, kann in derselben Rechtsschrift subsidiäre Verfassungsbeschwerde * erhoben und die Verletzung von verfassungsmässigen Rechten gerügt werden (Art. 113ff. BGG).

4. Zustellung an:

den Rechtsvertreter der Beschwerdeführer (2/R)

den Beschwerdegegner Ziff. 4 (R)

die Beschwerdegegner Ziff. 5 (R)

die Beschwerdegegner Ziff. 6 (R)

den Bezirksrat Küssnacht (R)

den Regierungsrat

das Sicherheitsdepartement, Rechts- und Beschwerdedienst

und das kantonale Amt für Raumentwicklung.

Schwyz, 23. September 2020

Im Namen des Verwaltungsgerichts

Der Vizepräsident:

Die Gerichtsschreiberin:

*Anforderungen an die Beschwerdeschrift

Die Beschwerdeschrift ist in einer Amtssprache (Deutsch, Französisch, Italienisch, Rumantsch Grischun) abzufassen und hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. In der Begründung ist in gedrängter Form darzulegen, inwiefern der angefochtene Entscheid Recht verletzt. Die Urkunden, auf die sich die Partei als Beweismittel beruft, sind beizulegen, soweit die Partei sie in Händen hat; der angefochtene Entscheid ist beizulegen.

Versand:

24. September 2020

1