III 2018 222
Entscheid vom 24. April 2019
Besetzung
lic.iur. Gion Tomaschett, Vizepräsident
Ruth Mikšovic-Waldis, Richterin Monica Huber-Landolt, Richterin
lic.iur. Josef Mathis, Gerichtsschreiber
Parteien
1. ** A.________,**
Beschwerdeführerin 1,
gesetzlich vertreten durch ihre Mutter B.________,
2. ** B.________,**
Beschwerdeführerin 2, beide Beschwerdeführerinnen vertreten durch Rechtsanwalt lic.iur. C.________,
gegen
1. ** Amt für Volksschulen und Sport,**Kollegiumstrasse 28, Postfach 2191, 6431 Schwyz,
Vorinstanz I,
2. ** Regierungsrat des Kantons Schwyz,**Bahnhofstrasse 9, Postfach 1260, 6431 Schwyz,
Vorinstanz II,
3. ** Kindes- und Erwachsenenschutzbehörde (KESB)**Ausserschwyz, Eichenstrasse 2, 8808 Pfäffikon SZ,
Beigeladene I,
4. ** Fürsorgebehörde E.________**
Beigeladene II,
Gegenstand
Finanzierung der Sonderschulung in einem Schulinternat (interne Sonderschulung/ RRB Nr. 847/2018 vom 20. November 2018)
Sachverhalt:
A. A.________ (geb. 2004) ist die Tochter von B.________ (geb. 1979) und von D.________ (geb. 1976). Seit der Scheidung der Eltern (2010) steht die elterliche Sorge der Mutter zu. Den Kindergarten und die erste Klasse (Schuljahr 2011/2012) absolvierte A.________ in H.________ und erhielt dabei besondere Förderungsmassnahmen (u.a. Logopädie). Gemäss Abklärungsbericht des Kinder- und Jugendpsychiatrischen Dienstes (KJPD I.________) vom 12. April 2012 liegt bei A.________ ein Geburtsgebrechen vor (frühkindliches psychoorganisches Syndrom, POS). Ab August 2012 lebte A.________ mit ihrer Mutter in J.________ und ab August 2014 in K.________ Nach der Aktenlage ist A.________ (ab dem Alter von ca. 5 Jahren) während rund 3 ½ Jahren Opfer von sexuellen Übergriffen (durch ihren Paten) gewesen (mit Anzeigeerstattung im Jahre 2013 und Aufnahme einer ambulanten psychotherapeutischen Behandlung ab März 2013, siehe nachfolgend KESB-Beschluss vom 29.05.2018).
B. Die während des Wohnsitzes von A.________ in K.________ von der Kindes- und Erwachsenenschutzbehörde (KESB) L.________ aufgenommenen Abklärungen führten mit KESB-Beschluss vom 29. Mai 2018 zur Anordnung einer Erziehungsbeistandschaft mit besonderen Befugnissen unter Einschränkung der elterlichen Sorge nach Art. 308 Abs. 1 - 3 ZGB. Mit der Einsetzung einer bestimmten Beistandsperson wurde die KESB Ausserschwyz betraut, nachdem A.________ mit ihrer Mutter seit dem 1. Februar 2018 Wohnsitz in E.________ (SZ) hat.
C. Mit Schreiben vom 30. Mai 2018 ans kantonale Amt für Volksschulen und Sport Schwyz (AVS) betonte das fallführende Mitglied der KESB L.________ die grosse Bedeutung einer Internatsbeschulung für A.________. Die Abteilung Schulpsychologie (lic.phil. G.________, Beratungsdienst M.________ SZ) formulierte in einer Eingabe vom 6. Juni 2018 ans AVS folgenden Antrag:
Mit dem Einverständnis der KESB beantragen wir Ihnen für A.________ ab dem 6. August 2018 interne Sonderschulung durch die Schule an der L.________ in N.________ auf Sekundarstufe I, 1. Klasse, unter Vorbehalt einer definitiven Aufnahme nach erfolgten Schnuppertagen, vorerst bis zum 31. Juli 2019.
D. Am 10. Juli 2018 verfügte das AVS gestützt auf § 12 der Volksschulverordnung (VSV, SRSZ 611.211) was folgt:
1. A.________ wird im Sinne des Antrages der Abteilung Schulpsychologie ab dem 01.08.2018 der Schule an der L.________ in N.________ zugewiesen. Diese interne Sonderschulung dauert vorerst bis zum 31.07.2019.
2. Die Zuweisung erfolgt vorbehältlich einer Kostenteilung gemäss dem unter Punkt 3, Kosten, genannten Verteilschlüssel.
3. Der Beitrag für die Sonderschulung wird vom Amt für Volksschulen und Sport in Rechnung gestellt (2018: Fr. 44'636.55; 2019 Fr. 44'202.701).
4. Der Elternbeitrag beträgt pro Schuljahr Fr. 3'510.-- bei interner Schulung (§ 15 VSV). Dieser ist in den Kosten für den Internatsaufenthalt enthalten.
5. (Rechtsmittelbelehrung)
1 Berechnung nach Schulwochen
01.08.18 bis 31.12.18 (Fr. 18'312.45 (16 von 39 Schulwochen)
01.01.19 bis 31.07.19 Fr. 26'068.25 (23 von 39 Schulwochen)
E. Gegen diese Verfügung liess A.________, vertreten durch ihre Mutter B.________ und durch Rechtsanwalt lic.iur. C.________, mit Eingabe vom 30. Juli 2018 beim Regierungsrat Beschwerde erheben mit dem Hauptbegehren, dass das AVS zu verpflichten sei, (einmal abgesehen vom Elternbeitrag von Fr. 3'510.--) vollumfänglich für die Kosten der internen Sonderschulung aufzukommen.
F. Mit Regierungsratsbeschluss (RRB) Nr. 847/2018 vom 20. November 2018 hat der Regierungsrat im Dispositiv was folgt festgehalten:
1. Auf die Beschwerde wird insoweit nicht eingetreten, als die Beschwerdeführerin [B.________] die Dispositivziffer 3 der Verfügung des Amtes für Volksschulen und Sport vom 10. Juli 2018 angefochten hat, wobei die Dispositivziffer 3 der Klarheit halber noch wie folgt angepasst wird:
*3.**Der Beitrag des Schulträgers für die Sonderschulung wird vom Amt für Volksschulen und Sport in Rechnung gestellt (2018: Fr. 44'636.55; 2019: Fr. 44'202.701). *
2. Die Beschwerde wird insoweit gutgeheissen, als das Amt für Volksschulen und Sport mit der Verfügung Nr. 386 vom 10. Juli 2018 die Kosten für den Internatsaufenthalt von A.________ in der Schule an der L.________ den Erziehungsberechtigten bzw. der Wohnortsgemeinde auferlegt hat. Im Übrigen wird sie abgewiesen.
3. Die KESB Ausschwyz wird angewiesen, so rasch wie möglich zu prüfen und zu entscheiden, ob
1. der ** interne** Aufenthalt von A.________ in der Schule an der L.________ als Kindesschutzmassnahme erforderlich ist,
2. (nötigenfalls) die elterliche Obhut einzuschränken ist,
3. mit den Eltern eine einvernehmliche Lösung in Bezug auf die Tragung der Kosten für diese Kindesschutzmassnahme (unter Berücksichtigung der IVSE) gefunden werden kann oder der Kostenteiler verfügungsmässig festzusetzen ist.
4. A.________ kann bis zum Entscheid der KESB Ausserschwyz gemäss Dispositivziffer 3 im Sinne einer vorsorglichen Massnahme weiterhin das Internat der Schule an der L.________ besuchen.
5. Die Verfahrenskosten (inklusive Kanzleikosten) im Betrag von Fr. 800.-- werden zu einem Viertel (Fr. 200.--) der Beschwerdeführerin 2 auferlegt und mit deren Kostenvorschuss (Fr. 800.--) verrechnet. Die Staatskanzlei wird angewiesen, der Beschwerdeführerin 2 den Restbetrag in der Höhe von Fr. 600.-- zurückzubezahlen. Drei Viertel der Verfahrenskosten (Fr. 600.--) werden auf die Staatskasse genommen.
6. Der Beschwerdeführerin 2 wird eine reduzierte Parteientschädigung von Fr. 1000.-- zugesprochen, welche aus der Staatskasse zu bezahlen ist.
7. Auf das Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege und -verbeiständung wird nicht eingetreten.
8. (Rechtsmittelbelehrung)
G. Gegen diesen RRB vom 20. November 2018 liessen A.________ und B.________ rechtzeitig am 12. Dezember 2018 beim Verwaltungsgericht Beschwerde (III 2018 222) erheben mit den folgenden Rechtsbegehren:
1. Der Entscheid des Regierungsrates des Kantons Schwyz vom 20. November 2018 sei vollumfänglich aufzuheben.
2. Es sei das Amt für Volksschulen und Sport des Kantons Schwyz zu verpflichten, für die Kosten der internen Sonderschulung von A.________, abzüglich Elternbeitrag von Fr. 3'510.00, vollumfänglich aufzukommen.
3. Es sei festzustellen, dass der Beitrag des Schulträgers für die Sonderschulung vom Amt für Volksschulen und Sport in Rechnung gestellt wird (2018: Fr. 44'636.55; 2019: Fr. 44'202.701).
4. Unter Kosten- und Entschädigungsfolge.
Gegen Dispositiv-Ziffer 3 (lit. c) des erwähnten RRB reichte auch die Kindes- und Erwachsenenschutzbehörde (KESB) Ausserschwyz beim Verwaltungsgericht eine Beschwerde ein (siehe Verfahren III 2018 220).
H. Mit Vernehmlassung vom 14. Januar 2019 beantragte das Sicherheitsdepartement, die Beschwerde (III 2018 222) sei unter Kostenfolge zulasten der Beschwerdeführerinnen abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. Das Amt für Volksschulen und Sport (AVS) stellte mit Vernehmlassung vom 24. Januar 2019 den Antrag, die Beschwerde (III 2018 222) sei unter Kostenfolge zulasten der Beschwerdeführerinnen abzuweisen.
Mit Eingaben vom 14. Februar 2019 nahmen die Beschwerdeführerinnen zu den Vernehmlassungen des Sicherheitsdepartements und des AVS Stellung.
Die Beigeladenen liessen sich in diesem Verfahren (III 2018 222) nicht vernehmen.
Das Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.1 Vor Erlass eines Entscheides prüft das Gericht von Amtes wegen, ob die Voraussetzungen für einen Sachentscheid erfüllt sind. Es prüft unter anderem insbesondere die Rechtsmittelbefugnis, die Zulässigkeit des Rechtsmittels, die frist- und formgerechte Geltendmachung des Rechtsanspruches sowie die Rechtsanhängigkeit oder das Vorliegen einer rechtskräftigen Verfügung (§ 27 Abs. 1 lit.d bis lit.g Verwaltungsrechtspflegegesetz, VRP, SRSZ 234.110).
Ist eine dieser Voraussetzungen nicht gegeben, trifft das Gericht einen Nichteintretensentscheid (§ 27 Abs. 2 VRP).
1.2 Nach § 37 Abs. 1 VRP ist zur Einreichung eines Rechtsmittels berechtigt, wer vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat (lit.a), durch den angefochtenen Entscheid oder die angefochtene Verfügung besonders berührt ist (lit.b) *und * ein schutzwürdiges Interesse an der Aufhebung oder Änderung des Entscheides oder der Verfügung hat (lit.c).
1.3 Im verwaltungsgerichtlichen Beschwerdeverfahren sind grundsätzlich nur Rechtsverhältnisse zu überprüfen bzw. zu beurteilen, zu denen die zuständige Verwaltungsbehörde vorgängig verbindlich − in Form einer Verfügung (bzw. eines Beschlusses) − Stellung genommen hat. Insoweit bestimmt die Verfügung den beschwerdeweise weiterziehbaren Anfechtungsgegenstand. Umgekehrt fehlt es an einem Anfechtungsgegenstand und somit an einer Sachurteilsvoraussetzung, wenn und insoweit keine Verfügung ergangen ist (siehe VGE III 2018 15 vom 16.1.2018 Erw. 2 mit Hinweisen auf VGE III 2017 11 Erw. 11.2; BGE 125 V 414 Erw. 1a; 119 IB 36 Erw. 1b; 118 V 313 Erw. 3b; 110 V 51 Erw. 3b; 123 V 324 Erw. 6c). Diesbezüglich wird in der kantonalen Rechtsprechung festgehalten, dass nach konstanter Praxis der Umfang der Tätigkeit des Verwaltungsgerichts als Beschwerdeinstanz durch den Anfechtungsgegenstand abgegrenzt wird. Es kann nur das Gegenstand des Beschwerdeverfahrens sein, was auch Gegenstand der zugrunde liegenden Verfügung war bzw. nach richtiger Gesetzesauslegung hätte sein müssen. Gegenstände, über welche die erste Instanz bzw. die Vorinstanz zu Recht (noch) nicht entschieden hat, fallen nicht in den Kompetenzbereich des Verwaltungsgerichts als Beschwerdeinstanz (vgl. statt vieler VGE III 2016 193 vom 21.12.2016 Erw. 1.2 mit Hinweisen, u.a. auf VGE III 2012 126 vom 15.11.2012 Erw. 1.2; VGE III 2012 129 vom 19.12.2012 Erw. 2.3.1; siehe auch Martin Bertschi, in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 3.A., Zürich 2014, Vorbem. zu §§ 19-28a, Rz. 44-49; Kölz/Häner/Bertschi, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 3.A., Zürich 2013, Rz. 685ff.; EGV-SZ 1979, S. 122).
1.4 Aufsichtsrechtliches Handeln des Regierungsrates kann nur Gegenstand eines verwaltungsgerichtlichen Verfahrens sein, sofern der Regierungsrat eine Anordnung trifft, die unmittelbare Aussenwirkung zeitigt, und soweit das Verwaltungsgericht in der betreffenden Materie zuständig ist: Dies gilt deshalb, weil dem Verwaltungsgericht keine Aufsicht über den Regierungsrat zukommt. Der individuelle Rechtsschutz der natürlichen und juristischen Personen muss indes dann gewährleistet sein, wenn im Rahmen aufsichtsrechtlichen Handelns vom Regierungsrat eine Anordnung getroffen wird, die die Person unmittelbar im Sinne des Verfügungsbegriffes (§ 6 VRP) bindet *und * im Sinne der Beschwerdebefugnis tangiert (vgl. VGE III 2016 38 vom 28.6.2016 Erw. 2.2 mit Hinweisen, u.a. auf VGE III 2010 32 vom 20.5.2010 Erw. 2.2; VGE III 2007 13 vom 22.3.2007 Erw. 2.1.2; VGE 1027/00 vom 27.9.2000 Erw. 1b = EGV-SZ 2000 Nr. 9).
1.5.1 Gemäss Art. 440 Abs. 1 ZGB ist die Erwachsenenschutzbehörde eine Fachbehörde, welche von den Kantonen bestimmt wird. Sie hat auch die Aufgaben der Kindesschutzbehörde (Art. 440 Abs. 3 ZGB). Zudem bestimmen die Kantone die Aufsichtsbehörden (Art. 441 Abs.1 ZGB).
1.5.2 Nach § 24 Abs. 1 des kantonalen Einführungsgesetzes zum schweizerischen Zivilgesetzbuch (EGzZGB, SRSZ 210.100) bilden die Kindes- und Erwachsenenschutzbehörden zusammen mit den Behördensekretariaten und den unterstellten Amtsbeistandschaften Ämter der kantonalen Verwaltung.
1.5.3 Gemäss § 58 lit. e der Kantonsverfassung (KV, SRSZ 100.100) führt und beaufsichtigt der Regierungsrat die kantonale Verwaltung. Das vom Regierungsrat bezeichnete Departement ist die Aufsichtsbehörde über die Kindes- und Erwachsenenschutzbehörden (§ 6 Abs. 1 EGzZGB). In § 4 Abs. 1 der kantonalen Vollzugsverordnung zum Kindes- und Erwachsenenschutzrecht (VVzKESR, SRSZ 211.311) hat der Regierungsrat das Departement des Innern als Aufsichtsbehörde im Kindes- und Erwachsenenschutz bezeichnet.
1.6.1 Das kantonale Volksschulgesetz (VSG, SRSZ 611.210) regelt das Volksschulwesen, welches den Kindergarten, die Primarstufe, die Sekundarstufe I, die Sonderschulung, das Sonderpädagogische Angebot und die Spezialdienste beinhaltet (§ 1 SVG).
1.6.2 Gemäss § 30 Abs. 2 VSG haben Kinder und Jugendliche mit besonderen heilpädagogischen oder erzieherischen Bedürfnissen, deren schulische Bedürfnisse nicht durch sonderpädagogische Massnahmen gemäss § 29 VSG [integrative Förderung, Therapien, besondere Klassen] abgedeckt werden können, für die Dauer der Schulpflicht Anspruch auf eine ihrer Bildungsfähigkeit entsprechende Sonderschulung. Der Kanton ist zuständig für die Sonderschulung (§ 30 Abs. 1 Satz 1 VSG). Er zieht die Wohnsitzgemeinden und die Bezirke zu angemessenen Leistungen bei (§ 30 Abs. 1 Satz 2 VSG).
1.6.3 Die Sonderschulung erfolgt in kantonalen oder ausserkantonalen, öffentlichen oder privaten Institutionen, als Einzelunterricht oder als integrierte Sonderschulung im Rahmen der Volksschule § 31 Abs. 1 VSG). Das zuständige Amt legt im Einzelfall die Art der Sonderschulung und den Durchführungsort unter Einbezug des Schulträgers und der Erziehungsberechtigten fest (§ 31 Abs. 2 VSG).
1.6.4 Nach § 32 Abs. 1 VSG regelt der Regierungsrat nach Anhören des Erziehungsrates das Verfahren und die Zuweisung in der Sonderschulung durch Verordnung.
Der Bezirk leistet an die Sonderschulung von Kindern aus dem Bezirk einen Beitrag. Die Kostenbeteiligung gilt für die Schuljahre der Sekundarstufe I (§ 32 Abs. 3 VSG). Der Beitrag für separierte Sonderschulung entspricht pro Kind und Schuljahr der Hälfte des Durchschnittswerts der kantonalen Aufwendungen pro Sonderschulkind (§ 32 Abs. 4 Satz 1 VSG). Die Erziehungsberechtigten leisten Beiträge an die Kosten von Verpflegung und Unterkunft. Diese werden vom Regierungsrat festgelegt (§ 32 Abs. 5 VSG). Der Kanton trägt die Kosten der Sonderschulung, die nach Abzug aller Beiträge inklusive Beitrag der Invalidenversicherung verbleiben (§ 32 Abs. 6 VSG).
1.6.5 Gemäss § 54 Abs. 1 VSG übt der Regierungsrat die Oberaufsicht über das Volksschulwesen aus.
1.6.6 Nach § 12 der kantonalen Volksschulverordnung (VSV, SRSZ 611.211) entscheidet das Amt für Volksschulen und Sport über die Zuweisung in einer Sonderschule oder über sonderschulische Massnahmen nach Anhören des Schulträgers und der Erziehungsberechtigten sowie gestützt auf den Antrag der Abteilung Schulpsychologie. Bei Sonderschulung in einer Tagesschule oder in einem Internat leisten die Erziehungsberechtigten einen Beitrag, der sich an den durchschnittlichen Aufwendungen einer Familie für die Verpflegung und Unterkunft eines Kindes orientieren (§ 15 Abs. 1 VSV). Der Beitrag beträgt pro Schuljahr bei interner Schulung Fr. 3'510.-- (§ 15 Abs. 2 erster Satzteil VSV).
2.1 Mit Dispositiv-Ziffer 1 des angefochtenen RRB ist der Regierungsrat insoweit auf die Verwaltungsbeschwerde der Beschwerdeführerin Ziffer 2 nicht eingetreten, als letztere auf Beiträge für die Sonderschulung gemäss Dispositiv-Ziffer 3 der Verfügung des AVS vom 10. Juli 2018 Bezug genommen hat. Bei diesen Beiträgen (von Fr. 44'636.55 für 2018 und Fr. 44'202.70 für 2019) handelt es sich um die Beiträge *des Schulträgers * nach § 30 Abs. 1 Satz 2 VSG i.V.m. § 32 Abs. 2 bis 4 VSG und § 14 VSV. Zwar wurde in der erwähnten Dispositiv-Ziffer 3 (der AVS-Verfügung) der Schulträger nicht expressis verbis genannt, indes wird aus dem Kontext (Erwägungen der AVS-Verfügung) in Verbindung mit den angesprochenen Bestimmungen der Volksschulgesetzgebung klar, dass damit offenkundig der Sonderschulbeitrag des Schulträgers gemeint ist. Denn in den Erwägungen der Verfügung vom 10. Juli 2018 führte das AVS zu den Kosten aus:
Sonderschulung ist für … aufgrund einer schweren Verhaltensstörung eindeutig angezeigt. Diese könnte grundsätzlich auch in einer Tagessonderschule erfolgen. Für eine interne Platzierung besteht laut Bericht der Abteilung Schulpsychologie vorwiegend eine ausserschulische/ soziale Indikation. Die Massnahme ist deshalb im Einverständnis der Mutter von der Kindes- und Erwachsenenschutzbehörde L.________ initiiert worden. Gemäss Beschluss der KESB L.________ wird die KESB Schwyz einen Berufsbeistand einsetzen.
Da die Platzierung im Rahmen einer von der Kindes- und Erwachsenenschutzbehörde angeordneten Kindesschutzmassnahme erfolgte, beteiligt sich der Kanton lediglich am Schulteil der Platzierung. Die Fürsorgebehörde ist über die Kostenteilung bereits informiert. Da für die interne Platzierung vorwiegend eine ausserschulische/ soziale Indikation besteht, schlägt das Amt für Volksschulen und Sport folgende Kostenteilung vor:
Kostenteilung gemäss IVSE-Tarifliste des Kantons F.________: Der Kanton übernimmt das Schulgeld, allfällige pädagogisch-therapeutische Massnahmen und die Fahrkosten (abzüglich Beitrag des Schulträgers für die Sonderschulung). Formulare für die Übernahme der Fahrkosten können beim AVS (…) bezogen werden.
Der Bezirk … hat für die Schuljahre der Sekundarstufe I einen Sonderschulbeitrag zu leisten.
Die Erziehungsberechtigte und die Wohnortsgemeinde als Kostengarant übernehmen die Kosten für den Internatsaufenthalt. Bei Sonderschulung in einer Tagesschule oder in einem Internat leisten die Erziehungsberechtigten einen Beitrag, der sich an den durchschnittlichen Aufwendungen einer Familie für die Verpflegung und Unterkunft eines Kindes orientiert. Dieser Beitrag ist in den Kosten für den Internatsaufenthalt enthalten. Die Aufteilung der Internatskosten hat die Gemeinde mit den Erziehungsberechtigten zu regeln.
Darauf, dass die erwähnte Dispositiv-Ziffer 3 (der AVS-Verfügung) den Sonderschulbeitrag *des Schulträgers * betrifft, hat der Regierungsrat mit seiner Präzisierung ("der Klarheit halber") in der Dispositiv-Ziffer 1 des angefochtenen RRB zutreffend hingewiesen. Soweit nun die Beschwerdeführerinnen Ziffer 1 und 2 vor Verwaltungsgericht das dargelegte Nichteintreten des Regierungsrates auf die Verwaltungsbeschwerde (welches die angesprochenen Beiträge des Schulträgers betrifft) anfechten möchten, erweist sich die Beschwerde als unbegründet, weil den Beschwerdeführerinnen hinsichtlich solcher Beiträge des betreffenden Schulträgers grundsätzlich kein eigenes schützenswertes Interesse im Sinne von § 37 Abs. 1 VRP zukommt. Analog ist auf die vorliegende Beschwerde (mangels eines schützenswerten Interesses) nicht einzutreten, soweit die Beschwerdeführerinnen mit dem generell formulierten Rechtsbegehren Ziffer 2 (wonach - abgesehen vom limitierten Elternbeitrag - sämtliche Kosten der internen Sonderschulung vom Kanton zu übernehmen seien) gegebenenfalls auch noch erreichen möchten, dass vom Schulträger kein Beitrag zu erheben sei (was allerdings wohl dem Feststellungsbegehren im Antrag Ziffer 3 widerspräche).
2.2 Soweit die Beschwerdeführerin Ziffer 2 mit dem Rechtsbegehren Ziffer 2 sinngemäss beanstandet, dass ihr mehr als der Elternbeitrag von Fr. 3'510.-- überwälzt werde, verhält es sich so, dass über einen solchen zusätzlichen Kostenanteil *noch nicht verfügt * worden ist. Vielmehr hat der Regierungsrat mit der Dispositiv-Ziffer 3 des angefochtenen RRB die KESB Ausserschwyz aufsichtsrechtlich angewiesen, hinsichtlich der Notwendigkeit einer Internatslösung (anstelle einer tagesexternen Sonderschulung) * zusätzliche Abklärungen * zu treffen und alsdann gestützt auf diese Erkenntnisse nach Dispositiv-Ziffer 3 lit. c des RRB vorzugehen. Bei dieser Sachlage ist auf die vorliegende Beschwerde, soweit damit ein noch nicht verfügter zusätzlicher Kostenanteil (für das Internat) beanstandet wird, grundsätzlich (im Sinne der unter Erwägung 1.3 dargelegten Rechtsprechung) nicht einzutreten (siehe aber auch noch nachfolgend).
2.3 Soweit hingegen die Beschwerdeführerinnen vor Gericht sinngemäss kritisieren, dass das in Erwägung 2.2 angesprochene Vorgehen des Regierungsrats unzulässig sei und dadurch ihnen Nachteile erwachsen würden, ist auf die vorliegende Beschwerde grundsätzlich einzutreten.
3.1 Ausgangspunkt des vorliegenden Streites bildet die Tatsache, dass der Gesetzgeber unterschiedliche Regelungen getroffen hat, welche die Kostenfolgen für die Sonderschulung einerseits und für kindesschutzrechtliche Massnahmen andererseits betreffen. Während nach § 30 Abs. 1 Satz 1 VSG der Kanton für die Sonderschulung zuständig ist und er grundsätzlich (abgesehen von bestimmten Beiträgen des Schulträgers bzw. der Eltern) die Kosten der Sonderschulung zu tragen hat (§ 32 Abs. 2 bis 6 VSG), haben nach Art. 276 ZGB grundsätzlich die Eltern für den Unterhalt des Kindes zu sorgen und namentlich die Kosten von Betreuung, Erziehung, Ausbildung und Kindesschutzmassnahmen zu tragen (wobei subsidiär die Wohnsitzgemeinde für die Kosten von Kindesschutzmassnahmen einzustehen hat, soweit die Eltern finanziell nicht in der Lage sind, solche Kosten zu tragen; siehe auch Urteil des Bundesgerichts 5A_634/2014 vom 3.9.2015 Erw. 4.1 und Urteil 8D_4/2013 vom 19.3.2014 Erw. 5.1).
3.2 Die Fragestellung, welche konkreten Gründe für die vorliegende Internatslösung von Bedeutung sind, wurde im angefochtenen Beschluss (Erw. 6.1 bis 6.6) an sich dahingehend beantwortet, dass für die Beschwerdeführerin Ziffer 1 aus schulischen Gründen eine externe (separierte) Sonderbeschulung in der betreffenden ausserkantonalen Schule ausreichend wäre, mithin es sich bei dieser Platzierung nicht um eine Sonderschulmassnahme, sondern um eine Kindesschutzmassnahme handle. Allerdings wurde diese Thematik insoweit nicht abschliessend behandelt, als der Regierungsrat einen Einbezug der KESB Ausserschwyz als unerlässlich erachtete. Dabei wies er diese Kindesschutzbehörde aufsichtsrechtlich an, hinsichtlich der Internatsplatzierung weitere Abklärungen zu treffen und alsdann so vorzugehen, wie es in Dispositiv-Ziffer 3 des angefochtenen Beschlusses (i.V.m. Erwägung 8 des RRB) aufgezeigt wurde.
3.3 Wie der Regierungsrat in Erwägung 6.5 des angefochtenen Beschlusses überzeugend ausführte, muss bei der Zuweisung in eine Sonderschule die Indikation für eine externe oder interne (internatsmässige) Sonderschulplatzierung primär im schulischen oder pädagogischen Bereich (Lern- und Leistungsprobleme in der Klasse) liegen. Dies ist sachgerecht, da den Schulbehörden der Schutz des Kindes nur im Bereich der Schulbildung obliegt. Der verfassungsmässige Bildungsauftrag verschafft den Schulbehörden lediglich eine auf den Schulbereich beschränkte Stellung (siehe aber auch noch nachfolgend Erwägung 3.4.1).
Soweit ausserschulische Gründe für eine Internatslösung im Vordergrund stehen, erweist sich eine Differenzierung bzw. Abgrenzung der Kostenpflicht nicht nur als vertretbar, sondern als überzeugendere, dem Willen des Gesetzgebers entsprechende Lösung. Für das Vorliegen solcher ausserschulischen Gründe sprechen namentlich folgende Ausführungen im Beschluss der KESB L.________ vom 29. Mai 2018 (Erwägung 2, 4. Abs.):
Ein weiterer Verbleib im Haushalt der Mutter ist für … nicht angezeigt, weil sie trotz grösserem Betreuungsbedarf frühmorgens wie auch nach der Schule vielfach allein zu Hause ist. Die abwesende Mutter kontrolliert ihre Tochter lediglich über eine Kamera. Zusätzlich zum Umstand, dass … alleine und nicht betreut ist, stellt das ständige Beobachtetwerden eine kindeswohlgefährdende Situation dar. Abends, wenn die Mutter anwesend ist, schauen sie fern. Eine Freizeitbeschäftigung mit altersadäquaten Unternehmungen und Anreizen wird von beiden nicht erwähnt. Gemäss Angaben von … kontrolliert ihre Mutter ihren Social-Media-Konsum nicht, obwohl dies vor dem Hintergrund der versendeten Nacktfotos und des sexualisierten Verhaltens grundsätzlich angezeigt wäre. Es bestehen offensichtlich massive Defizite in der Erziehungsfähigkeit der Mutter. (…)
Mit anderen Worten umfasst der verfassungsmässige Anspruch auf einen ausreichenden und unentgeltlichen Grundschulunterricht (vgl. Art. 19 BV; siehe auch Art. 62 Abs. 2 und 3 BV betreffend ausreichende Sonderschulung für alle behinderten Kinder und Jugendliche) nicht zusätzlich noch die Abdeckung der Kosten für (allfällige) Kindesschutzmassnahmen. Soweit aber die Internatsplatzierung nicht durch die Behinderung bzw. Folgen des Geburtsgebrechens, sondern durch eine das Kindeswohl gefährdende Situation im Haushalt des mit der (alleinigen) elterlichen Sorge betrauten Elternteils massgeblich indiziert ist, lässt sich die von den Beschwerdeführerinnen geforderte ausschliessliche Finanzierung der Internatsplatzierung durch den für die Sonderschulung zuständigen Kanton nicht rechtfertigen.
3.4.1 Die Argumentation in der Beschwerdeschrift basiert sinngemäss darauf, dass dann, wenn das AVS zugewiesen hat, in jedem Fall eine Sonderschulmassnahme vorliege, welche zwingend vom Kanton zu finanzieren sei. Diese Argumentation verkennt indessen, dass von Anfang an vom AVS der Standpunkt vertreten wurde, dass im Hinblick auf das Erfordernis eines ausreichenden Grundschulunterrichts an sich eine externe Sonderschulung (Tagesschule) ausreichen würde, indes überwiegend ausserschulische Gründe (unzureichende Betreuungssituation im Haushalt der erwerbstätigen Inhaberin der elterlichen Sorge) für die von der KESB L.________ initiierte Internatslösung sprachen. Dabei kam erschwerend hinzu, dass die Zeit drängte, nachdem es um das in drei Wochen beginnende neue Schuljahr ging. Um rechtzeitig per 1. August 2018 eine für das Kindswohl adäquate Lösung zu treffen, ordnete das AVS die Zuweisung (inkl. Internatslösung) an mit einem erkennbaren Vorbehalt hinsichtlich der (noch vorzunehmenden) Kostenverteilung.
Falls ein solches Vorgehen als unzulässig zu beurteilen wäre, würde dies auf folgende Konsequenzen hinauslaufen: Zum einen müsste (soweit ausserschulische Gründe für die Internatslösung ausschlaggebend waren) geprüft werden, ob die AVS-Zuweisung vom 10. Juli 2018 (hinsichtlich der Internatsunterbringung) als falsch und damit zu korrigieren beurteilt werden müsste. Zum andern wäre wohl damit zu rechnen, dass in einem künftigen vergleichbaren Fall das AVS nur noch die externe Sonderschulung anordnen und sich nicht darum kümmern müsste bzw. dürfte, ob - trotz bevorstehendem Schuljahresbeginn - rechtzeitig gegebenenfalls noch eine Internatslösung an der gleichen Schule in die Wege geleitet würde. Eine solche auf den schulischen Bereich beschränkte Sichtweise wäre offenkundig nicht im Interesse des betroffenen Jugendlichen.
Bei dieser konkreten Sachlage ist es grundsätzlich hinzunehmen, dass das AVS rechtzeitig die Zuweisung (für die betreffende Sonderschulung inkl. die nach der Aktenlage v.a. aus schulfremden Gründen gebotene Internatsunterbringung) vornahm, indessen hinsichtlich der Aufteilung der Kosten (namentlich für die Internatslösung) einen Vorbehalt vornahm (siehe Dispositiv-Ziffer 3 der AVS-Verfügung mit ausdrücklichem Verweis auf die Ausführungen unter Ziffer 3 der Verfügung).
3.4.2 Im Verwaltungsbeschwerdeverfahren erkannte der Regierungsrat zu Recht, dass (sinngemäss) das AVS nur für den schulischen Bereich (Anspruch auf ausreichenden Grundschulunterricht und auf ausreichende Sonderschulung), nicht aber für den Bereich "Kindesschutzmassnahmen" zuständig ist. Damit drängte sich ein Einbezug der für Kindesschutzmassnahmen zuständigen KESB auf. Diesen sachlich gebotenen Einbezug der KESB hat der Regierungsrat mit seinem aufsichtsrechtlichen Vorgehen nachvollziehbar und überzeugend angeordnet. Im Ergebnis hat der Regierungsrat mit seinem Vorgehen im angefochtenen RRB eine koordinierende Funktion zwischen zwei Fachbehörden der kantonalen Verwaltung wahrgenommen. Die Ermächtigung dazu ergibt sich abgesehen von der Zuständigkeit als Beschwerdeinstanz (§ 45 Abs. 1 lit. b und c VRP) aus der Verfassungskompetenz von § 58 lit. e KV (als Aufsichtsbehörde über die gesamte kantonale Verwaltung, siehe auch § 54 Abs. 1 VSG).
3.4.3 Nicht zu hören ist die Kritik in der Beschwerde, dass der Regierungsrat nicht befugt gewesen sei, im angefochtenen RRB aufsichtsrechtlich die KESB Ausserschwyz ins Verfahren einzubeziehen und Anweisungen für das weitere Vorgehen zu geben. Wie bereits erwähnt geht es hier um eine Abgrenzung und Koordination zwischen zwei kantonalen Fachbehörden, welche bezogen auf die gleichen schulpflichtigen Jugendlichen mit unterschiedlichen Zuständigkeitsbereichen involviert sind. Soweit diese Koordination nicht bereits von Anfang an zwischen diesen beiden kantonalen Fachbehörden stattfindet bzw. hier stattfinden konnte (weil ursprünglich eine ausserkantonale KESB zuständig war), ist es nicht zu beanstanden, wenn diese Koordination im Verwaltungsbeschwerdeverfahren nachgeholt wird.
3.4.4 Selbst wenn entgegen den vorstehenden Ausführungen, an welchen weiterhin festzuhalten ist, davon ausgegangen würde, dass der Regierungsrat (als oberste Aufsichtsbehörde über die kantonale Verwaltung) nicht befugt gewesen sein soll, die KESB aufsichtsrechtlich ins weitere Verfahren einzubeziehen zur Klärung der Fragestellungen, inwiefern ein Bedarf an Kindesschutzmassnahmen (namentlich im Hinblick auf die Internatsunterbringung) bestanden hat bzw. weiterhin besteht und wie eine adäquate Kostenregelung gefunden werden kann, verhielte es sich so, dass dem Regierungsrat noch eine andere Vorgehensweise offen stünde, welche letztlich zum gleichen Ziel (Koordination zwischen zwei kantonalen Fachbehörden mit neuer Prüfung der soeben erwähnten Fragestellungen) führen würde. Diesfalls käme eine Rückweisung der Sache an den Regierungsrat in Frage, worauf der Regierungsrat die zugrundeliegende AVS-Verfügung aufheben und die Sache an das AVS zurückweisen könnte, damit nachträglich - nach Einbezug und Absprache mit der zuständigen KESB - zwei koordinierte Entscheidungen (neue AVS-Verfügung zum Schulbereich und gleichzeitig ein KESB-Beschluss zu allfälligen Kindesschutzmassnahmen) getroffen werden könnten, womit eine hinreichende Abgrenzung zwischen Sonderschulmassnahme und Kindesschutzmassnahme vorgenommen würde. Dass nach Aufhebung der bisherigen Entscheidungen zur Sonderschulung mit Internatsunterbringung und Rückweisung der Sache zur nachträglichen Ausscheidung der beiden genannten Bereiche die jeweilige Kostentragungspflicht neu geregelt werden könnte, leuchtet ein und bedarf keiner zusätzlichen Begründung. Nicht anders verhält es sich, wenn anstelle der Aufhebung dieser bisherigen Entscheidungen zur Sonderschulung die zuständige KESB einbezogen wird, um nach ergänzender Abklärung über die Erforderlichkeit einer Kindesschutzmassnahme (im Sinne von Dispositiv-Ziffer 3 des RRB) zu befinden. Im Übrigen erweist sich die Argumentation der Beschwerdeführerinnen, wonach sinngemäss der Kanton auf die AVS-Zuweisung vom 10. Juli 2018 zu behaften sei und deswegen insgesamt kostenpflichtig werde, als überspitzt formalistisch, da damit der damaligen Ausgangslage (mit Zeitdruck und Vorbehalt bezüglich der Kostenverlegung) ungenügend Rechnung getragen wird. Ein derartiger überspitzter Formalismus verdient keinen Rechtsschutz. Abgesehen davon übersehen die Beschwerdeführerinnen, dass die AVS-Verfügung vom 10. Juli 2018 nicht in Rechtskraft erwachsen ist, sondern im Verwaltungsbeschwerdeverfahren mit dem Einbezug der KESB (im Sinne der Dispositiv-Ziffer 3 des RRB) ergänzt und damit (hinsichtlich der Kostentragung für die Internatsunterbringung) relativiert wurde.
3.5 Nach dem Gesagten sprechen die gewichtigeren Aspekte für die Vorgehensweise der beiden Vorinstanzen und dafür, dass das Dispositiv des angefochtenen RRB einer gerichtlichen Überprüfung standhält. An diesem Ergebnis vermögen die weiteren Vorbringen der Beschwerdeführerinnen vor Gericht nichts zu ändern. Unbehelflich ist namentlich auch der Verweis auf die Interkantonale Vereinbarung für soziale Einrichtungen (IVSE, SRSZ 380.311.1), welche zwar der Einrichtung des Standortkantons mittels einer Kostenübernahmegarantie des Wohnkantons die Leistungsabgeltung zusichert (Art. 19 IVSE), indes die innerkantonale Kostentragungspflicht nicht präjudiziert. Soweit in der Beschwerdeschrift (S. 10, Ziff. 4.4) vorgebracht wird, am Anspruch auf unentgeltliche interne Sonderschulung ändere auch der Umstand nichts, "dass die interne Sonderschulung *auch * infolge ausserschulischer/ sozialer Gründe indiziert ist", ist den Beschwerdeführerinnen entgegenzuhalten, dass für die Kostenfolgen der Internatslösung die Gewichtung der Gründe von massgeblicher Bedeutung sind. Denkbar ist grundsätzlich eine Bandbreite von "ausschliesslich" über "primär"/ "überwiegend" bis "sekundär" und "vernachlässigbar". Wie es sich im Einzelnen mit dieser Gewichtung verhält, ist gemäss der regierungsrätlichen Anweisung von der einzubeziehenden KESB noch näher abzuklären.
3.6 Aus all diesen Gründen ist die Beschwerde III 2018 222, soweit darauf einzutreten ist, im Sinne der vorstehenden Erwägungen als unbegründet abzuweisen.
4.1 Diesem Ergebnis entsprechend ist noch offen, wie die Kosten für die bisherige und gegebenenfalls fortzusetzende Internatsunterbringung der Beschwerdeführerin Ziffer 1 konkret zu verteilen sind.
4.2 Um allfälligen Weiterungen die Spitze zu brechen, drängen sich noch folgende Bemerkungen auf. Sollten die von der zuständigen KESB noch vorzunehmenden Abklärungen ergeben, dass die Indikation für die bisherige bzw. gegebenenfalls fortzusetzende Internatsunterbringung eine Mischung von schulischen und ausserschulischen Gründen beinhaltet, mithin eine glasklare Abgrenzung zwischen schulischen und ausserschulischen Gründen jedenfalls im konkreten Fall nicht möglich erscheint, wird es geboten sein, die involvierten Personen und Behörden/ Amtsstellen für eine "Lösung am runden Tisch" einzuladen und auf diesem Wege eine einvernehmliche anteilsmässige Kostenverteilung anzustreben (dabei wird die Federführung nach Massgabe der Dispositiv-Ziffer 3 lit. c des RRB der KESB Ausserschwyz zustehen). Im Einklang damit steht auch, dass das Sicherheitsdepartement in seiner Vernehmlassung vom 14. Januar 2019 (S. 3 oben) eine Übernahme von Kosten gestützt auf die IVSE nicht ausgeschlossen hat, womit auch die IVSE-Verbindungsstelle an den erwähnten "runden Tisch" einzuladen sein wird.
5. Um die Bereitschaft für eine einvernehmliche Lösung im dargelegten Sinne zu fördern, verzichtet das Gericht ausnahmsweise auf die Erhebung von Verfahrenskosten. Der bezahlte Kostenvorschuss wird dem Rechtsvertreter aus der Gerichtskasse zurückerstattet.
6. Die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ans Bundesgericht ist nur zulässig gegen Entscheide, welche das Verfahren abschliessen (vgl. Art. 90 Bundesgerichtsgesetz, BGG). Im vorliegenden Fall ist noch offen, wer schliesslich in welchem Umfange die Kosten der laufenden Internatsunterbringung zu tragen haben wird. Sodann ist fraglich, ob eine Weiterzugsmöglichkeit nach Art. 93 Abs. 1 lit. a und lit. b BGG gegeben wäre. Um allen Eventualitäten gerecht zu werden wird der vorliegende Entscheid dennoch mit einer Rechtsmittelbelehrung versehen, wobei die Beschwerdeführerinnen daraus bei einem allfälligen Weiterzug nichts zu ihren Gunsten ableiten könnten.
Demnach erkennt das Verwaltungsgericht:
1. Die Beschwerde wird, soweit darauf einzutreten ist, im Sinne der Erwägungen abgewiesen.
2. Es werden keine Verfahrenskosten erhoben. Der von den Beschwerdeführerinnen bezahlte Kostenvorschuss von Fr. 400.-- wird ihrem Rechtsvertreter aus der Gerichtskasse zurückerstattet.
3. Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit Zustellung Beschwerde * in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, erhoben werden (Art. 42 und 82ff. des Bundesgesetzes über das Bundesgericht [BGG; SR 173.110] vom 17.6.2005).
Soweit die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nicht zulässig ist, kann in derselben Rechtsschrift subsidiäre Verfassungsbeschwerde * erhoben und die Verletzung von verfassungsmässigen Rechten gerügt werden (Art. 113ff. BGG; siehe aber auch Erwägung 6).
4. Zustellung an:
den Vertreter der Beschwerdeführerinnen (2/R)
den Regierungsrat
das Sicherheitsdepartment
die KESB Ausserschwyz (R)
das Amt für Volksschulen und Sport
die Fürsorgebehörde E.________ (R)
und das Departement des Innern (z.K.).
Schwyz, 24. April 2019
Im Namen des Verwaltungsgerichts
Der Vizepräsident:
Der Gerichtsschreiber:
*Anforderungen an die Beschwerdeschrift
Die Beschwerdeschrift ist in einer Amtssprache (Deutsch, Französisch, Italienisch, Rumantsch Grischun) abzufassen und hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. In der Begründung ist in gedrängter Form darzulegen, inwiefern der angefochtene Entscheid Recht verletzt. Die Urkunden, auf die sich die Partei als Beweismittel beruft, sind beizulegen, soweit die Partei sie in Händen hat; der angefochtene Entscheid ist beizulegen.
Versand:
29. April 2019
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